курсовая / 0384852_BA70C_bykova_f_k_tabolskaya_v_v_municipalnaya_ekonomika_i_municipa

Экономическое содержание собственности заключается в том, что в отношениях собственности выражается, прежде всего, экономический интерес собственника как можно эффективнее распоряжаться и пользоваться своим имуществом. Ведь если тот или иной собственник не хочет или не может эффективно использовать свою собственность, он передает ее во владение или распоряжение (временно или бессрочно) другому лицу в надежде на более эффективное ее использование и соответственно получение большего дохода от собственности.

Для предприятий смешанной формы собственности может быть использована такая организационно-правовая форма управления общественной (государственной или муниципальной) собственностью, как трастовый договор (договор доверительного управления имуществом или ценными бумагами). Практика трастовых соглашений в РФ начала действовать в 1995 году, тогда было передано в доверительное управление 26 млн. акций, что составило 3% от общего их числа. Всего за период (1995–2001 гг.) было передано в траст 152 млн. акций – 1,7% ( См. приложение 1).

Преимущества данной формы управления имуществом заключаются в следующем:

–доверительное управление имуществом передается, как правило, высококвалифицированным специалистам – менеджерам крупной фирмы; свободным от бюрократически-чиновничьих ограничений и традиций;

–право собственности на имущество, переданное в трастовое (доверительное) управление, не переходит к доверительному управляющему;

–имущество, находящееся в доверительном управлении, обособляется, как от другого имущества собственника, так и от имущества доверительного управляющего, оно отражается на отдельном балансе, по нему ведется самостоятельный учет и открывается отдельный банковский счет;

–в договоре предусматривается вознаграждение доверительному управляющему, а также возмещение необходимых расходов за счет доходов от использования доверенного в управление имущества, так что доверительный управляющий заинтересован в его эффективном использовании;

–доверительный управляющий обязан возмещать убытки учредителю управления, несет ответственность своим имуществом в случае, если долги по обязательствам полностью не могут быть погашены за счет управляемого имущества (это также стимулирует доверительно го управляющего эффективно использовать имущество).1

«При передаче в доверительное управление акций акционерных обществ договор должен предусматривать предоставление доверительным управляющим в качестве обеспечения исполнения обязательств по договору безотзывную банковскую гарантию банка, согласованного с учредителем управления, или залог, предметом которого являются имеющие высокую

степень ликвидности и принадлежащие доверительному управляющему на

1 Гражданский кодекс Российской Федерации : части первая и вторая. – М. : Юрайт-М, 2001. – С.

370–373.

121

праве собственности объекты недвижимого имущества, ценные бумаги, рыночная стоимость которых не может быть менее рыночной стоимости пакета акций, передаваемого в доверительное управление».1

Трастовые операции и сделки широко распространены в странах с развитой рыночной экономикой. В России данная правовая норма подробно оговорена в главе 53 новой редакции Гражданского кодекса Российской Федерации 2001 года. Но практика ее применения пока только начинается. В качестве примера можно назвать подписание договора на управление 35% и 40% акций «Газпрома», принадлежащих государству, еще до принятия последнего варианта ГК РФ. Поэтому пришлось издать специальное постановление правительства РФ, без которого руководитель «Газпрома» не хотел подписать договор.2

Для того чтобы расширить практику использования данного весьма эффективного метода муниципального управления, необходимо ликвидировать пробелы в законодательстве по данной проблеме. В частности, наиболее существенными и безотлагательно принятыми должны быть нормы по регулированию вопросов участия государства или муниципалитета в управлении делами акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью, финансово-промышленных групп, где органы местной власти могут иметь свой пакет акций, вплоть до контрольного.

Также актуальна проблема законодательного регулирования процедуры аудиторских проверок открытых акционерных обществ, основанных на следующих принципах: 1) выбор независимой аудиторской фирмы на конкурентной основе; 2) обязательность такой проверки; 3) необходимость юридической экспертизы «локальной системы регулирования деятельности акционерной компании, прежде всего под углом зрения ее полноты и адекватности составу акционеров-собственников…». 3 В законе Российской Федерации «Об акционерных обществах» нет даже статьи об аудиторских проверках деятельности открытых акционерных обществ, тогда как в большинстве развитых стран такая проверка обязательна для ОАО, и она закреплена законодательно. Желательна соответствующая поправка в этот закон.

Значение аудиторской проверки с точки зрения муниципального управления заключается в следующем. Орган местной власти (администрация города) должен быть объективно заинтересован в защите интересов муниципалитета как совладельца имущества открытого акционерного предприятия, где представлен его определенный пакет акций. Само собой разумеется, что местная власть будет стремиться иметь и сохранять свою долю в капитале крупной акционерной компании, в первую очередь той, которая своей деятельностью и доходами (следовательно, и налогами) оказывает существенное влияние на местную (городскую) экономику и благосостояние местных жителей.

1 Некрасов, В.И. Организация управления муниципальным имуществом: концепция, полномочия, механизмы / В.И. Некрасов, О.И. Боткин. – Екатеринбург – Ижевск : Издательство Института экономики

122

Например, в активах таких предприятий, как горэлектросеть, водоканал, хлебозавод, молочный комбинат и мясокомбинат, у городской администрации есть прямой резон иметь свою долю (пакет акций, причем контрольный). Ибо эти предприятия, можно сказать, определяют лицо городской экономики, и от их деятельности в значительной степени зависит уровень и качество жизни горожан. Кроме того, дивиденды на акции этих предприятий могут пополнить местный бюджет.

В контексте вышесказанного, местная администрация, являясь крупным акционером городских предприятий, обеспечивающих горожан необходимыми товарами и услугами, вправе требовать периодических аудиторских проверок их деятельности, в том числе и на предмет юридической экспертизы.

Управление рыночным сектором муниципальной экономики невозможно без разграничения прав собственности на социально значимые объекты местного хозяйства. Начавшаяся реформа жилищно-коммунального хозяйства значительно повышает актуальность такой проблемы, как разграничение и передача хозяйственных функций местных органов власти унитарным коммерческим организациям. Это позволяет упорядочить реализацию муниципальной службой своих функций по управлению муниципальной собственностью, а правовое обеспечение привести в соответствие с требованиями рыночной экономики.

Подытоживая все вышесказанное, следует подчеркнуть, что, несмотря на различные подходы к управлению рыночным и нерыночным секторами, эти подходы объединяет единый принцип – повышение эффективности управления муниципальным хозяйством в целях улучшения жизни населения муниципального образования.

Контрольные вопросы

1.Определите понятия: чистые общественные блага, смешанные общественные блага, товары и услуги индивидуального потребления.

2.В чем различие между муниципальными предприятиями, производящими общественные блага и производящими товары и услуги индивидуального потребления?

3.Какие виды предприятий и учреждений функционируют в нерыночном (общественном) секторе муниципальной экономики?

4.Какими предприятиями представлен рыночный сектор муниципального хозяйства?

5.В чем главная особенность управления нерыночным сектором муниципальной экономики? Раскройте понятие «право оперативного управления».

6.В чем специфика управления муниципальным унитарным предприятием (МУП)? Поясните понятие «право хозяйственного ведения».

7.В чем суть и основные преимущества управления имуществом муниципальных предприятий на основе трастового договора?

8.На каких принципах строится процедура аудиторской проверки деятельности ОАО и в чем ее значение с точки зрения муниципального управления?

123

8.4. Основы планирования социально-экономического развития муниципального образования

Условия, уровень и качество жизни людей в первую очередь определяются уровнем развития экономики той территории, где они проживают. Эффективно работающие предприятия обеспечивают достаточно высокий уровень доходов своих работников (например, КБК в г. Набережные Челны, где средняя заработная плата в 2003 году была более 13 тыс. рублей). Органы местной власти обеспечивают условия дополнительной занятости на вновь создаваемых (при поддержке муниципалитета) малых предприятиях, предоставляют многочисленные социально-культурные и бытовые услуги (так называемые «бюджетные услуги»). Таким образом, решение проблем развития

местного (муниципального) сектора экономики, наиболее приближенного к человеку, должна занять одно из важных мест в социально-экономической

политике государства.

В социально-экономической стратегии России все эти и другие положения должны быть детально и обоснованно разработаны. В качестве конечной цели стратегии следовало бы определить достижение благосостояния

для всех, то есть Парето-эффективности.

Программу реализации данной стратегии следует разбить на этапы с определением приоритетов на каждом этапе и четкой разработкой механизмов решения конкретно поставленных задач. Другими словами, каждая задача, выдвигаемая на определенном этапе, должна быть решаемой и привести к определенным результатам, то есть означать некоторое приближение к конечной цели. Комплексная программа реализации социально-экономической стратегии должна представлять собой совокупность взаимосвязанных и взаимодополняемых крупных блоков.

Одним из важных блоков комплексной программы могла бы стать дол-

госрочная программа развития муниципального (местного) сектора эконо-

мики, разрабатываемая исходя из общей концепции и основополагающих принципов региональной политики РФ. Поэтапно решаемые задачи (направления) этой программы можно сформулировать следующим образом.

1.Разработать и принять закон «О концепции и основных принципах региональной политики в РФ». Данная концепция должна содержать обоснование необходимости эффективной региональной политики, критерии оценки

ееэффективности и формулирование цели этой политики, а также ее основные принципы ее реализации.

2.Принять пакет законов о местном управлении и самоуправлении. На Федеральном уровне – это должны быть «рамочные» законы, на основе которых с учетом особенностей отдельных регионов принимались бы законы субъектов Федерации с разработкой четких механизмов реализации и системой контроля за их выполнением на уровне Федерации и ее субъектов.

3.Принять специальный закон «О муниципальной статистике», кото-

рый обязывал бы местные власти вести четкую статистическую отчетность

124

по важнейшим направлениям и показателям социально-экономического развития муниципального образования.

4. На основе «рамочных» федеральных законов и ФЗ «О концепции и основных принципах региональной политики», разрабатывать и широко информировать общественность о результатах реализации региональных про-

грамм социально-экономического развития по федеральным округам в разре-

зе субъектов Федерации, а внутри субъектов – в разрезе муниципалитетов, с выделением программ развития крупных индустриальных, научных и культурных центров, малых, средних городов и сельских поселений. Каждый регион (субъект Федерации) разрабатывает и реализует программы, рассчитанные на очередные 3–5 лет по конкретным направлениям (отраслям) муниципального сектора экономики.

Эти программы могут финансироваться как из местных, так и из региональных и федерального бюджетов. Кроме того, желательно привлекать средства различных внебюджетных фондов (в том числе спонсорских и благотворительных, как российских, так и иностранных). Умение находить, кроме бюджетных, различные дополнительные финансовые ресурсы – это искусство, основанное на научных знаниях управления глав и специалистов местных администраций.

Минэкономразвития РФ разработал и опубликовал план развития муниципального сектора экономики на 2004 год. В частности спрогнозированы два варианта инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования. Как видно из данных Минэкономразвития, общая тенденция отраслевой структуры инвестиций такова, что постепенно, после 2000 года средства из отраслей транспорта и социальной сферы перемещаются в ЖКХ, доля которого должна составить около 2/3 в общей сумме инвестиций. В 2003 году доля социальной сферы в инвестициях сократилась на 3 п.п. при увеличении доли ЖКХ почти на 4 п.п. (таблица 8.2).

Таблица 8.2

Инвестиции в основной капитал за счет всех источников финансирования (муниципальный уровень)

125

–состав населения по социальному положению, что позволяет выявить интересы, возможности и нуждаемость в отдельных социальных услугах;

–подробное описание состояния объектов социальной сферы и структуры основных услуг, предоставляемых ими на платной и бесплатной основе;

–устойчивые социальные ожидания населения (на основе социологических опросов выявление того, как различные слои населения оценивают свое социально-экономическое положение и на какие перспективы надеются

вбудущем);

–уровень обеспеченности населения основными социальными услугами (бюджетными и внебюджетными);

–состояние окружающей среды на территории муниципального образования и смежных территориях.

Таким образом, составление социального паспорта муниципального образования требует большой предварительной работы по сбору, систематизации, оценке и анализу статистической и другой информации. Сопоставление показателей социального паспорта муниципального образования со средними показателями по данному субъекту РФ позволит определить основные социальные ориентиры и приоритеты для более грамотной разработки средне- и долгосрочных планов социально-экономического развития муниципального образования.

Планирование социально-экономического развития муниципального образования – важнейшая функция органов местной власти. С начала 2000-х годов, когда во многих регионах России наметились тенденции к стабилизации и некоторому экономическому росту, постепенно оживляется работа по социально-экономическому планированию.

Так, администрация г. Набережные Челны в начале 2003 года представила на обсуждение депутатов горсовета среднесрочную программу соци- ально-экономического развития города до 2006 года. Необходимость разработки и реализации подобной программы, определяется обострением многих городских проблем в связи с переживаемым кризисом, который поразному отразился на экономике и социальной сфере различных регионов.

В г. Набережные Челны значительно обострились в период кризиса 1998 года следующие проблемы.

1. Финансовая нестабильность (нерентабельная работа), высокий уровень износа основных фондов, вялый инвестиционно-инновационный процесс, недостаточная информационная обеспеченность предприятий и организаций.

2. Проблемы загрязнения окружающей среды: подтопление земель в результате строительства Нижнекамского водохранилища, загрязнение рек и водоемов, ухудшение качества питьевой воды, угроза ухудшения среды обитания в связи с возобновлением строительства АЭС и строительства нефтеперерабатывающего завода в г. Нижнекамске и другие.

3. Кризис ЖКХ, неотлаженность ипотечного кредитования, низкий платежеспособный спрос на жилье.

127

4. Демографические проблемы: снижение рождаемости, отток населения из города.

5.Ухудшение здоровья населения: рост заболеваемости туберкулезом, онкологическими заболеваниями, алкоголизмом, наркоманией, – как острая социальная проблема.

6.Кризис школьного образования и здравоохранения: низкий уровень финансирования и оплаты труда, плохая обеспеченность учебным оборудованием и так далее.

В основном все проблемы общероссийские. Но следует выделить специфические для города: кризис градообразующих предприятий – ОАО «КАМАЗ» и строительного комплекса, экологические и демографические проблемы.

Депутаты горсовета провели критический анализ проекта программы.

Врезультате выявились весьма существенные недостатки. Прежде всего, неверно была определена цель программы: «увеличение уровня обеспеченности собственными доходами за счет повышения эффективности имеющихся ресурсов, оптимизации расходов, привлечения инвестиций». Цель должна быть определена следующим образом – обеспечение высокого качества жизни населения. Увеличение доходов местного бюджета – это средство достижения стратегической цели.

Данная программа первоначально представляла простую механическую сумму прогнозов до 2006 года, собранную со всех предприятий и учреждений. Концепция и стратегия развития города на ближайшую и более далекую перспективу не была разработана. Эта работа должна быть поручена профессионалам. Одна из причин некачественного планирования и прогнозирования – недостаточный уровень квалификации специалистов в администрации. В 2004 году к разработке программы были привлечены ряд специалистов предприятий и вузов города.

При разработке концепции и стратегии развития города предлагалось заложить следующие современные прогрессивные идеи:

– формирование городского бюджета исходя из необходимых расходов, а не на основе минимально возможного уровня доходов;

– разработка системы мероприятий по изысканию дополнительных доходов городского бюджета;

– определение направлений развития, обеспечивающих конкурентоспособность города в контексте привлечения ресурсов и инвестиций;

– повышение средней заработной платы работников промышленности, ориентируясь на уровень наиболее эффективно работающих предприятий города, тем самым обеспечение роста значительной части налоговых доходов местного бюджета;

– выработка собственного имиджа российского города, наподобие того, как это делают соседние города.1

1 См. У депутатов собственное мнение //Вечерние Челны. – № 5(216). – 29.01.03. – С.4.

128

Далее работа была продолжена и в последующие годы были разработаны основные направления развития города в рамках «Стратегии социальноэкономического развития города Набережные Челны до 2015 года»:

1)Чистый, безопасный, комфортный город;

2)Крупный центр автомобилестроения и строительной индустрии;

3)Город – финансовый и логистический центр Закамья;

4)Открытый город для развития малого и среднего бизнеса.

Выбран динамичный, многоцелевой сценарий развития города, по которому предполагается, что Набережные Челны с учетом имеющихся объективных ограничений социально-экономического потенциала и характера динамики внешних условий, в максимальной степени планирует использовать благоприятные возможности для развития общества, экономики и городской среды. Развитие города по данному сценарию способствует переходу городской системы в новое состояние, основными особенностями которого являются:

–улучшение демографических показателей на основе экономического роста и реформы ЖКХ: снижение смертности до 7–8 чел. на 1000 жителей, увеличение рождаемости до 11–11,5 чел. на 1000 жителей. Положительный баланс миграций. Рост численности населения города до 512,7 тыс. чел.;

–улучшение основных параметров качества жизни за счет роста доходов, развития систем здравоохранения, культуры, улучшения экологии города;

–формирование чистой и удобной городской среды на основе совершенствования транспортно-планировочной структуры, рационализации транспортных потоков, деятельности природоохранных ведомств;

–развитие культурно-экономических связей с рядом крупных регионов России и стран СНГ.1

На основе этого были сделаны расчеты основных макроэкономических показателей развития г. Набережные Челны по данному сценарию (таблица 8.3).

Таблица 8.3

Основные макроэкономические показатели развития г. Набережные Челны по динамичному, многоцелевому сценарию

1 http://nabchelny.ru/ekrazvitie/

129

Также определены стратегические приоритеты развития г. Елабуга:

–развитие историко-культурного, туристического и музейного центров, имеющих республиканское и всероссийское значение;

–развитие промышленности (стройиндустрия, пищеперерабатывающая промышленность, машиностроение и металлообработка);

–развитие системы особых экономических зон и технополисов. Обобщая вышесказанное, следует отметить следующее. Конечной це-

лью развития любого общества является улучшение жизни граждан. Но цель сама по себе абстрактна и неопределенна. Она должна быть конкретизирована и точно определена на каждом уровне власти и поставлена в центр всей социально-экономической политики государства. Но реальное приближение к этой, уже конкретизированной и обеспеченной механизмами реализации цели, возможно лишь при следующих макроэкономических и политических условиях:

–достижения устойчивого экономического роста;

–формирования цивилизованной рыночной экономической системы (формирования современных рыночных институтов, существенного снижения уровня экономического криминала, теневой экономики, коррупции и тому подобное);

–формирования системы политического и экономического (бюджетнофинансового) федерализма;

–создания необходимой правовой и финансовой базы местного самоуправления, обеспечивающей реальную экономическую стабильность развития муниципальных образований.

Контрольные вопросы

1.Каковы цель и суть социально-экономической стратегии государства

сточки зрения развития муниципальной экономики? В чем главное содержание комплексной программы ее реализации?

2.Опишите основные задачи государственного плана развития муниципального сектора экономики. Проанализируйте данные, приведенные в таблице 8.2 и на рисунке 8.1. Сделайте выводы.

3.Какой базовый документ используется при разработке программы социально-экономического развития муниципального образования? Каково его содержание?

4.Раскройте содержание среднесрочной программы социальноэкономического развития г. Набережные Челны (другого города или поселка). Решение каких проблем должно быть заложено в этой программе?

5.Назовите основные трудности и проблемы, которые приходится преодолевать в процессе разработки программы социально-экономического развития муниципального образования. Какие прогрессивные идеи можно использовать при разработке программы?

6.При каких условиях общество может максимально приблизиться к достижению конечной цели социально-экономической стратегии?

130