курсовая / 0384852_BA70C_bykova_f_k_tabolskaya_v_v_municipalnaya_ekonomika_i_municipa

зволяет решить некоторые проблемы борьбы с бедностью, но практически не стимулирует снижение стоимости коммунальных услуг.

Власти республики и города возлагают большие надежды на изменение всей схемы финансирования жилищного фонда, то есть на создание конкурентной среды в сфере услуг жилищно-коммунального хозяйства и существенное снижение издержек и, соответственно, тарифов за услуги. До сих пор чрезмерная монополизация отрасли приводила лишь к удорожанию услуг, чаще всего необоснованному.

Обращает на себя внимание информация, также опубликованная в местной газете, о том, как были использованы в 2004 году дополнительно полученные доходы городского бюджета – 97,2 млн. рублей. Эти средства были направлены на: строительство и приобретение жилья для работников бюджетной сферы – 3 млн. рублей (3%); реконструкцию онкологического диспансера – 5,4 млн. рублей (6%); реконструкцию памятника к 60-летию Победы – 2,8 млн. рублей (3%) и другие объекты – 86 млн. рублей (88%).1

На 3 млн. рублей можно купить 4 квартиры по средней цене 700 тыс. рублей. Реконструкция названных объектов – очень важное и нужное для города дело. Но что собой представляют другие объекты, на которые было потрачено около 9/10 дополнительно полученных доходов, городские власти не сочли нужным сообщить своим гражданам.

Приведем еще пример того, как реализуется принцип гласности в управлении муниципальной экономикой. В сентябре 2007 года были опубликованы расходы бюджета Елабужского муниципального района на 2007 год.2 Несмотря на незначительную актуальность для общественности города, данная информация сохраняет определенную аналитическую ценность в контексте изучаемого вопроса.

Более половины всех расходов бюджета (59%) составили затраты на образование и здравоохранение, большая часть которых направлена на школьное образование (19%) и здравоохранение (18%). На реализацию федеральной целевой программы «Дети России» выделено более 29 млн. руб., что составляет около трех процентов бюджетных средств.

Следующая крупная статья – расходы на социальное обслуживание и обеспечение населения (19%), складывающаяся в основном из субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг (более 160 млн. руб.). На социальное обслуживание населения направлено чуть более одного процента всех расходов бюджета (более 15 млн. руб.).

Содержание жилищно-коммунального хозяйства обходится местной казне в 66,5 млн. руб. (6,4%), в том числе на благоустройство территории города и района выделяется более 40 млн. руб. На содержание муниципальной власти (так называемые «общегосударственные расходы») выделено более

81

4% бюджетных средств, большую часть которых составляют расходы по содержанию органов исполнительной власти.

Отрадно, что на содержание центров спортивной подготовки направляется более 18 млн. руб.(1,8%) и весьма печально, что все объекты культуры (библиотеки и другие учреждения) получили всего16 млн. рублей (1,6%).

Из анализа структуры расходов видны, прежде всего, основные приоритеты в управлении муниципальным хозяйством Елабужского муниципального района (таблица 5.7).

Таблица 5.7

Структура расходов бюджета Елабужского муниципального района, 2007 год1

Подводя итоги анализа расходов местных бюджетов, можно сделать ряд выводов.

Расходы местного бюджета, их общая сумма и направления использования зависят от многих факторов. Прежде всего, от собираемости доходов, что в свою очередь определяется экономической конъюнктурой в регионе, а также от половозрастной структуры населения, структуры потребностей и других.

За последние годы существенные структурные сдвиги в расходах местных бюджетов происходят вследствие более детального разграничения полномочий между уровнями бюджетов, а также усиления экономической зависимости местных бюджетов от вышестоящих органов власти.

Сокращение бюджетных ассигнований на содержание и развитие ЖКХ объясняется реформой в этой отрасли, что существенно сужает социальную направленность местных расходов.

Коммерциализация общественного транспорта во многих муниципальных образованиях способствовало повышению качества обслуживания пассажиров.

1 http://www.elabugacity.ru

82

В бюджетах некоторых муниципальных образований (как, например, в г. Набережные Челны и Елабуга) практически отсутствует такое направление расходов, как поддержка предпринимательства, в частности малого бизнеса, что негативно влияет на социально-экономическое развитие региона.

Контрольные вопросы

1.Проанализируйте данные, приведенные в таблице 5.3, сделайте выводы и прокомментируйте их.

2.Проведите сравнительный анализ структуры расходов бюджета г. Набережные Челны и среднероссийских показателей. Прокомментируйте основные выводы (таблица 5.4).

3.Проанализируйте данные, приведенные в таблице 5.5. Приведите собственные примеры о расходах местного бюджета.

4.О чем свидетельствует структура финансирования строительства жилья в г. Набережные Челны, приведенная в таблице 5.6?

5.Как решалась в начале 2000-х годов и решается в настоящее время жилищная проблема в г. Н. Челны?

6.Прокомментируйте основные приоритеты в расходах бюджета Елабужского муниципального района (таблица 5.7).

7.Подытожьте результаты анализа структуры расходов местных бюджетов. Сделайте основные выводы.

5.4. Основные источники доходов местного бюджета

Местный бюджет формируется, с одной стороны, с учетом налоговоэкономического потенциала (налогооблагаемой базы) муниципального образования, с другой – на основе минимальных государственных социальных стандартов, то есть основных социальных потребностей населения, удовлетворение которых гарантируется государством. Имеются в виду показатели минимально необходимой обеспеченности граждан важнейшими жилищнокоммунальными, социально-культурными и другими услугами в натуральном и денежном выражении.

Основу доходов местного бюджета образуют следующие поступления

иплатежи (см. рисунок 5.1):

–местные налоги и сборы;

–регулирующие доходы;

–другие местные доходы.

Рассмотрим подробнее каждый раздел доходной части местного бюджета. Местные налоги и сборы – « обязательные взносы в местные бюджеты, устанавливаемые самостоятельно представительными органами местного самоуправления в соответствии с законами РФ и законами субъектов РФ».1

1 Игнатов, В.Г. Местное самоуправление / В.Г. Игнатов, В.В. Рудой – Ростов н/Д. : Феникс, 2003. – 384 с.

83

ство юридических лиц и подоходного налога с физических лиц. Что касается других регулирующих доходов, то в настоящее время для большинства местных бюджетов значительную роль играют дотации и субвенции из вышестоящих бюджетов.

Дотации – это «средства, выделяемые местным бюджетам в твердой (абсолютной) сумме из бюджетов субъектов РФ в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения».1

Субвенции – суммы, выделяемые на конкретные цели и определенный срок местным бюджетам из вышестоящих бюджетов. Они предоставляются на инвестиционные проекты и целевые программы, прошедшие экспертизу и получившие одобрение органов местного самоуправления.

Другие доходы складываются в основном из средств самообложения граждан, кредитов, займов, доходов от покупки ценных бумаг, приватизации, реализации и сдачи в аренду муниципального имущества и земли, а также из части прибыли и доходов муниципальных предприятий и организаций.

«Под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи..., осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения».2 Примером самообложения могут служить спонсорские взносы предпринимателей на проведение общегородских праздников и других мероприятий.

Основным источником доходов местного бюджета являются налоговые поступления. Рассмотрим динамику налоговых доходов г. Набережные Челны за период 1999–2004 гг. (См. табл. 5.8.). В целом налоговые доходы росли, хотя и неравномерно, за период 2000-2002 гг. В 2003-04гг. произошло их резкое снижение. Соответственно колеблется и их удельный вес в общей сумме доходов бюджета. Ежегодно доля налоговых доходов находилась в пределах 94–98 % и лишь в 2001 г. она упала до 80%, а в 2004 г. – до 86%. Если сопоставить динамику налоговых доходов с динамикой налогового потенциала города за тот же период, то можно заметить существенные несоответствия в отдельные годы (см. таблицы 5.2 и 5.8).

Таблица 5.8

Налоговые доходы в бюджете г. Набережные Челны3

1Там же. – С. 141.

2Там же. – С. 133.

3Составлено по материалам местной печати

85

Так, в 2002 г. налоговый потенциал возрос всего на 3%, а налоговые доходы проектируются на 61% выше предыдущего года. В 2003 году, напротив, потенциал растет на 8%, а доходы планируются почти на четверть ниже уровня прошлого года. Такие резкие колебания и дисбалансы свидетельствуют, по меньшей мере, о невысокой компетентности специалистов, занимающихся бюджетным проектированием. Следует заметить, что причинами существенного сокращения налоговых доходов в 2003–04 гг. послужили изменения в налоговом и бюджетном законодательстве.

Дополнительным источником доходов местного бюджета могут стать доходы от приватизации. Так, за 1998–2003 годы в РФ было получено доходов от приватизации государственного и муниципального имущества около 200 млрд. руб., в том числе около 15 млрд. рублей от продажи объектов муниципальной собственности (более 7%). Из общей суммы доходов почти 186 млрд. рублей перечислено в бюджеты разных уровней (93%), в том числе – более 14 млрд. рублей – в муниципальные бюджеты (7,4%). Кроме того, 12,5 млрд. рублей (6,3% от общей суммы перечислений) направлена в другие фонды (статистика не показывает, куда именно были направлены эти средства). С 2004 года начали проявляться тенденции к увеличению поступлений от приватизации. Так, за 2004–2009 годы было получено более 500 млрд. руб., в том числе 187 млрд. рублей от продажи объектов муниципальной собственности (более 36%). Перечислено в муниципальные бюджеты более 180 млрд. руб., что составляет 35,9%. Напротив, перечисления в другие фонды существенно сократилось (2,4% от всей суммы перечислений).

Таким образом, приватизация только начинает становиться источником пополнения доходов местных бюджетов, так 42% всех доходов за одиннадцать лет поступили в федеральный бюджет, около 27% – в бюджеты субъектов РФ и 28% – в муниципальные бюджеты (см. Приложение 2).

Проблему источников местных доходов рассмотрим более подробно на материалах г. Набережные Челны. План и исполнение ряда статей городского бюджета за 2000 и 2004 годы представлены в таблице 5.9.

Таблица 5.9

Анализ основных источников дохода бюджета г. Набережные Челны1

Продолжение таблицы 5.9

*План скорректирован в сторону увеличения

Анализ источников дохода городского бюджета (таблица 5.9) показывает, что в 2004 году собираемость доходов по сравнению с 2000 годом упала более чем на ¼. Одной из причин этого, возможно, стало существенное изменение структуры доходов, в частности, вследствие изменения налогового и бюджетного законодательства.1

Вместный бюджет перестал поступать один из самых легко собираемых налогов – НДС, который в 2000 году давал более 1/5 всех налоговых и неналоговых доходов.

Было отменено большое число местных налогов и сборов, которые в 2000 году составляли значительную часть статей (42% к сумме доходов). В 2004 году доля данных статей упала до 24%.

Возросшая сумма и удельный вес НДФЛ лишь частично компенсировала потери от НДС и местных налогов.

Вкачестве положительной тенденции следует выделить возрастание роли имущественных налогов в формировании доходов местного бюджета

(15% в 2000 году и 28% в 2004 году).

Следует особо отметить, несмотря на то, что план 2000 года был скорректирован в сторону увеличения, бюджет был исполнен на 67% больше запланированного. Причем налога на имущество предприятий было собрано почти в два раза, а земельного налога – более чем в четыре раза больше. Причинами такого «превышения» могли быть, с одной стороны, резкий скачок индекса физического объема промышленного производства в г. Набережные Челны в 1999–2000 годах (см. рисунок 5.2), что отразилось на высокой собираемости НДФЛ и НДС (165–167%). С другой стороны, двух и четырехкратное увеличение имущественно-земельных налогов может быть объяснено лишь неграмотностью специалистов, разрабатывающих проект бюджета. К 2004 году процент исполнения доходов бюджета был 117%, однако земельного налога было собрано снова почти в два раза больше запла-

1План развития муниципального сектора экономики на 2004 год // Городское управление. – 2004. –

№2. – С. 19.

87

нированного, более того, в 2004 году собираемость данного налога возросла почти в два раза по сравнению с 2000 годом. Другими словами, ярко выраженная тенденция к возрастанию суммы и удельного веса земельного налога в доходах городского бюджета не была учтена в полной мере при проектировании бюджета 2004 года.

Рис. 5.2. Индекс физического объема промышленного производства

Налоговая база города в основном и определяется экономической ситуацией на КАМАЗе, который дает в городскую казну около 2/5 всех налоговых поступлений, отсюда существенные колебания в поступлении налогов. В 2000 году многие предприятия работали без прибыли (или скрывали ее от налогообложения), поэтому налог на прибыль составил лишь 73% к плану. А такая статья доходов, как поступления от продажи государственного и муниципального имущества исполнена всего на 9%.1

Положительную тенденцию к возрастанию доходов от муниципальной собственности наглядно можно видеть из данных, представленных в таблице 5.10. Цифры показывают устойчивую положительную динамику доходов от муниципальных земель г. Набережные Челны.

Таблица 5.10

Удельный вес доходов от муниципальной собственности в общей сумме налоговых и неналоговых доходов бюджета г. Набережные Челны

Источник: Данные местной печати

1 Иванов, Л.И. Проблемы есть, но есть и резервы / Л.И. Иванов // Час – 2001. – № 12. – С.6.

88

В 2005 году по сравнению с 1999 годом сумма налоговых и неналоговых доходов выросла в 1,5 раза, доходы от муниципальной собственности – в 1,4 раз, в том числе доходы от аренды земли и земельного налога – в 1,8 раза. Что касается удельного веса доходов от муниципальной собственности в общей сумме доходов за тот же период, то этот показатель увеличился почти в 10 раз, а доля доходов от использования городских земель – более чем в 12 раз. Данный анализ позволяет сделать, по крайней мере, три вывода:

1.городские власти постепенно учатся привлекать в бюджет собственные доходы. Доход от использования земли составил большую часть всех доходов от муниципальной собственности;

2.необходимо также научиться получать возрастающие доходы от использования недвижимости, как муниципальной, так и имущества граждан;

3.по мере возрастания доли и значения собственных доходов городского бюджета, будет постепенно снижаться зависимость от вышестоящих бюджетов.

Обобщенные данные о формировании доходов бюджета г. Набережные Челны представлены в таблице 5.11.

Таблица 5.11

Динамика и структура доходов городского бюджета (млн. руб.)

Источник: по данным местной печати

Следует заметить, что, начиная с 2003 года городской бюджет начал разрабатываться в качестве сметы доходов и расходов Министерством финансов РТ и формально утверждаться городским Советом народных депутатов. Другими словами, если еще учесть, что ряд крупных унитарных муниципальных предприятий были преобразованы в государственные, то экономическая самостоятельность г. Набережные Челны сводится практически к нулю. Доходы (планируемые) бюджета с 1999 года по 2002 год в суммарном

89

выражении возрастали в среднем в год на 453 млн. рублей; с 2003 года произошло сокращение доходов (в среднем за год на 319 млн. рублей).

При этом из года в год изменялась структура доходов. Так, удельный вес налога на прибыль сначала постепенно увеличивался (с 8 до 27% за 1999– 2002 годы), затем, в связи с изменениями в законодательстве, резко сократился – до 4-5%, с 2005 года на местный уровень он не поступает. Если в 1999-2000 годах около 2/3 доходов формировалось за счет налогов на: прибыль, доходы физических лиц и добавленную стоимость, то с 2001 года НДС перестал поступать в городской бюджет, а боJльшая часть его доходов (80– 85%) складывалась из налогов на: прибыль, доходы физических лиц и имущество предприятий.

В2003-2005 годах от ¾ до 4/5 доходов формировались за счет НДФЛ и налогов на имущество предприятий и землю. Причем в 2005 году существенно снижается доля НДФЛ (с 61% в 2003 году до 30% в 2005 году) и резко возрастает удельный вес земельного налога (с 9 до 28%).

Таким образом, результаты анализа динамики и структуры доходов бюджета г. Набережные Челны за период 1999-2005 годы (таблица 5.11.) в полной мере отражают изменения, происходящие в экономике города, определяемые главным образом ситуацией на КАМАЗе. Непосредственно после финансового кризиса 1998 года (1999–2002 годы) доходы (в денежном выражении) стремительно возрастали, затем (2003–2005 годы) почти также стремительно, из года в год, сокращались.

На изменение структуры доходов наибольшее влияние оказали два фактора:

– рост доходов населения повлиял на увеличение суммы (с 204 в 1999 году до 1029 млн. рублей в 2003 году) и удельного веса НДФЛ (с 25 до 61%);

– изменения в налоговом и бюджетном законодательстве способствовали тому, что роль налогов на прибыль и добавленную стоимость в формировании местных доходов сначала падала, затем сошла на нет, а значение имущественных налогов (на имущество предприятий и землю) постепенно стало возрастать (в 2005 году составили 44% к итогу).

Впроцессе муниципальной реформы усилилась зависимость местных бюджетов от региональных властей, что наглядно можно видеть на примере структуры исполнения доходов бюджета Елабужского муниципального рай-

она за 2008г. (Табл. 5.12).

Таблица 5.12

Исполнение бюджета муниципального образования Елабужского муниципального района за 2008 год