курсовая / 0384852_BA70C_bykova_f_k_tabolskaya_v_v_municipalnaya_ekonomika_i_municipa

сы социальной защиты населения и развития предпринимательства: фермерства и их кооперации на селе и малого бизнеса в городе.

В основу оптимизации управления муниципальной экономикой должны быть положены современные методы муниципального менеджмента:

–программно-целевой подход, то есть разработка и реализация целевых программ, направленных на выполнение основных стратегических приоритетов в развитии муниципального образования;

–способы эффективного взаимодействия местной власти с предпринимательскими структурами;

–использование кооперативных принципов в хозяйственном управлении, в частности, при создании муниципальных банков, малых предприятий;

–согласование целей и интересов населения муниципального образования с общегосударственными целями и интересами.

Очень важно оптимальное сочетание трех основных методов хозяйственного управления в условиях рыночных отношений:

–прямого администрирования, основанного на разработке норм и правил и системы санкций за их нарушения (система сертификации, лицензирования, регистрации бизнеса, землепользования, природоохранные меры и тому подобное);

–экономических методов: управления муниципальной собственностью, бюджетным процессом, инвестиционной, налоговой, ценовой, тарифной политики;

–индикативных методов – создания системы необходимых мотиваций, стимулов, льгот и преференций, формирования конкурентной среды, благоприятного инвестиционного климата и других.

Однако, оптимизация механизма управления муниципальной экономикой даже при использовании местной администрацией самых передовых технологий муниципального менеджмента не может быть достигнута без действенной поддержки государства на федеральном и региональном уровнях. Такая поддержка видится в следующем:

–совершенствование бюджетно-налогового законодательства, которое могло бы реально обеспечить финансово-экономическую автономию муниципального образования;

–формирование и финансовая поддержка государственного заказа на подготовку муниципальных служащих современного уровня;

–разработка и эффективная реализация долговременной стратегии развития регионов и муниципальных образований;

–совершенствование принципов федерализма (в том числе и бюджетного) в целях повышения не только экономического, но и организационноуправленческого статуса представительной и исполнительной местной власти;

–финансовая, организационная и законодательная поддержка научных исследований в области муниципальной экономики, финансов, статистики, менеджмента и права;

171

–осуществление мер по преодолению психологического и бюрократического неприятия проводимой муниципальной реформы со стороны государственных и местных чиновников;

–эффективная антимонопольная политика на всех уровнях государственного управления и другие.

Такова общая характеристика сущности механизма управления муниципальной экономикой и основных условий и возможностей его оптимизации. От общих проблем перейдем к рассмотрению конкретных вопросов оптимизации механизма управления.

Контрольные вопросы

1.Определите понятие механизм управления» (рисунок 10.1) и назовите его базовые элементы.

2.Охарактеризуйте каждый из базовых элементов механизма управления муниципальной экономикой.

3.В чем специфика механизма хозяйственного управления? Почему необходимо разграничение управленческих функций, полномочий и ответственности?

4.Чем определяются возможности оптимизации механизма муниципального управления?

5.Определите понятие «оптимизация механизма управления». Что необходимо для совершенствования функциональной подсистемы?

6.Раскройте понятие обеспечивающей подсистемы. Как можно ее оптимизировать?

7.Для чего необходима Комиссия по совершенствованию механизма муниципального управления? Как она работает?

8.Назовите основные трудности и нерешенные проблемы в процессе оптимизации механизма муниципального управления.

9.Назовите современные методы муниципального менеджмента.

10.Почему необходима и в чем заключается государственная поддержка процесса оптимизации механизма управления муниципальной экономикой?

10.2.Совершенствование управления бюджетным процессом муниципального образования

Эффективность использования такого важного инструмента муниципального управления, как местный бюджет, во многом зависит от того, насколько действенно и результативно функционирует в целом бюджетный процесс. В данном случае бюджет предстает как документ, который последовательно проходит этапы прогнозирования, проектирования, балансирования, обсуждения, утверждения, контроля и исполнения. Между утверждением бюджета на предстоящий год и разработкой его на следующий практически не может быть перерыва, так как требуется кропотливая длительная работа всех муниципальных служб, и в первую очередь плановых и финансо-

172

вых подразделений. Следовательно, непрерывный бюджетный процесс связывает воедино всю многоплановую сложную систему муниципального хозяйствования и управления.

Бюджетный процесс основан на долго-, средне- и краткосрочном финансовом планировании, когда определяются приоритеты развития, разрабатываются инвестиционные проекты и программы, рассчитываются объемы и структура расходов и выявляются источники доходов и финансирования.

Бюджетный процесс проходит следующие этапы:

1.бюджетное проектирование, прогнозирование расходной и доходной части бюджета;

2.балансировка бюджета;

3.обсуждение и утверждение проекта бюджета на сессии местного Со-

вета;

4.контроль и исполнение.

На первом этапе происходит формирование укрупненных основных показателей бюджета. Исходя из финансового плана, а также учитывая результаты анализа исполнения бюджетов предыдущих периодов, отраслевые органы местного самоуправления прогнозируют свои расходы на очередной финансовый год. Финансовые подразделения администрации разрабатывают прогнозы налоговых и неналоговых источников доходов.

На втором этапе плановые и финансовые органы совместно с бюджет- но-налоговой комиссией представительного органа местной власти проводят балансировку бюджета, то есть согласование расходов с доходами бюджета. При этом, как правило, обнаруживается, что каждая отрасль старается заложить в бюджет как можно больше расходов, часто без достаточного обоснования. Поэтому руководители отраслевых подразделений должны защищать и обосновывать свои статьи расходов. Цель балансировки – согласовать интересы отраслей с интересами муниципального образования в целом и, по возможности, минимизировать расходы, исходя из определенных приоритетов и налогово-экономического потенциала территории.

На третьем этапе проект бюджета выносится на сессию местного Совета для обсуждения, уточнения отдельных статей и окончательного утверждения.

Самыми ответственными, трудными и трудоемкими являются первые два этапа. Качество, эффективность и реальность всего бюджетного процесса закладывается именно на этих этапах. И очень многое здесь зависит от информационной обеспеченности, грамотности и профессионализма соответствующих муниципальных служащих, от того, насколько они владеют современными методами финансово-экономического анализа, прогнозирования, экономического проектирования и планирования, обоснования и принятия управленческих решений. Субъекты бюджетного процесса нередко сталкиваются и с трудностями объективного характера, такими, как неразвитость экономического потенциала муниципального образования, существенное несовпадение социально-экономических потребностей с возможностями их удовлетворения. Последнее является следствием неэффективной региональной политики, которая не способна даже приостановить продолжающееся

173

углубление дифференциации социально-экономического развития регионов России.

Заключительный этап бюджетного процесса представляет собой реализацию проекта бюджета. Он включает процессы распределения бюджетных средств между всеми бюджетополучателями, а также контроль за рациональным использованием бюджетных средств в целях недопущения их разбазаривания и тем более нецелевого использования или хищения. На данном этапе большое значение приобретает эффективность системы бухгалтерского учета, финансовой отчетности и аудита на муниципальных предприятиях и организациях.

Исполнение бюджета показывает, насколько грамотно был разработан проект бюджета, ибо слишком большие отклонения (как положительные, так и отрицательные) могут свидетельствовать о существенных ошибках и неточностях, допущенных в бюджетном проектировании и планировании.

Следует отметить следующие встречающиеся недостатки процесса управления бюджетным процессом:

–нечеткая система обратных связей в финансовых и информационных потоках;

–слабая информационная база;

–недостаточная разработанность общей модели управления бюджетным процессом;

–дублирование ряда функций отдельных муниципальных служб;

–невысокий уровень квалификации муниципальных служащих;

–неэффективный контроль, непрозрачность, отсутствие гласности и

другие.

В целях преодоления некоторых из перечисленных недостатков необходима оптимизация модели управления бюджетным процессом на муниципальном уровне.

Оптимизированная модель управления бюджетным процессом муниципального образования представлена на рисунке 10.2.

Данная модель включает в себя следующие взаимосвязанные блоки:

–объект управления – бюджетный процесс;

–муниципальные предприятия и организации – основные бюджетополу-

чатели;

–организационно-управленческую структуру муниципального образо-

вания;

–информационную систему муниципального образования;

–систему контроля;

–систему взаимодействия с общественностью муниципального образо-

вания.

174

нительные расчеты по сокращению ряда статей расходов бюджета, а также рассчитать потребность в субсидиях и дотациях из вышестоящих бюджетов.

VI. Проект бюджета проходит процедуру общественных слушаний и при необходимости обсуждается на комиссии по совершенствованию муниципального управления, члены которой выносят свои предложения и рекомендации.

VII. В установленные сроки проект бюджета выносится на сессию городского совета народных депутатов для обсуждения, корректировки и утверждения. Утвержденный проект бюджета публикуется в городской печати и принимается к исполнению.

VIII. Исполнение бюджета должно находиться под постоянным контролем контрольно-счетной палаты, казначейства и бюджетноэкономической комиссии совета народных депутатов. Аудиторская проверка исполнения бюджета проводится обычно в конце отчетного финансового года, а также по требованиям депутатов или комиссий горсовета.

Для оптимизации управления бюджетным процессом большое значение имеют рационализация информационных и финансовых потоков, совершенствование всей технологии проектирования, прогнозирования и планирования, использование эффективных методов, инструментов и рычагов современного хозяйственного управления, а также эффективная система контроля, аудита и гласности.

Контрольные вопросы

1.Раскройте сущность бюджетного процесса.

2.Назовите основные этапы бюджетного процесса. Поясните подробнее два первых этапа.

3.Поясните содержание и значение заключительных этапов.

4.Какие ошибки и недостатки могут иметь место в системе управления бюджетным процессом?

5.Охарактеризуйте вкратце оптимизированную модель управления бюджетным процессом (рисунок 10.2).

6.Раскройте последовательность процедур всей системы бюджетного процесса.

10.3.Использование статистических методов в бюджетном

проектировании

Центральным и наиболее сложным блоком моделирования управления средствами местного бюджета является разработка проекта доходной части бюджета. Рассмотрим методику расчетов некоторых базовых данных, которые можно использовать в дальнейшем для проектирования бюджета.

Используя исходные данные, представленные в таблице 5.2 и диаграмме (рисунок 10.3), рассчитаем ряд базовых показателей для разработки проекта бюджета г. Набережные Челны на 2005– 07 годы. В этих целях нами ис-

176

В расчетах использованы следующие основные элементы налогового потенциала в качестве исходных данных.

–объем промышленного производства;

–оборот потребительского рынка;

–фонд оплаты труда наемного персонала всех предприятий и организаций, осуществляющих свою деятельность на территории муниципального образования.

Прогнозные расчеты произведены по следующим базовым статьям местного бюджета:

1. Налог на доходы физических лиц.

2. Налоговые доходы местного бюджета.

3. Налоговые и неналоговые доходы местного бюджета. Прогнозирование динамических рядов с использованием трендовых

моделей произведено после их анализа. Анализ динамики временного ряда позволяет обнаружить определенные закономерности, которые можно экстраполировать на будущее, учет этих закономерностей в модели позволяет сделать прогноз более точным. Расчеты приведены в Приложении 4. Результаты всех расчетов сведены в таблицу 10.1.

Анализ рассчитанных базовых показателей продемонстрировал следующее.

Данные налогового потенциала показывают различную динамику, в 2000 году наблюдался достаточно сильный рост, который существенно ослабел к 2002 году, а дальше наметилась слабая тенденция к растущей динамике. Прогноз дал очень слабо падающую положительную динамику налогового потенциала (106– 105%).

Прогноз налоговых и неналоговых доходов городского бюджета представлен в трех вариантах. Все три варианта получились достаточно близкими по значениям. Это позволяет предположить, что выбранные факторные признаки достаточно точны. I-й вариант рассчитан на основе корреляции с ди-

177

намикой промышленного производства и показывает в целом стабильную динамику на 2005–07 годы. II-й вариант также рассчитан на основе объемов промышленной продукции. Оба эти варианта можно оценить как оптимистические. III-й вариант (на основе оборота потребительского рынка) мало отличается от предыдущих. При проектировании налоговых и неналоговых доходов можно выбрать средний вариант между всеми вариантами, кроме того, необходимо учесть изменения в налоговом законодательстве и межбюджетных отношениях. В указанный период будет существенно снижаться доля НДФЛ и возрастать удельный вес имущественных налогов и других поступлений. Исчезнет в 2005 году из местного бюджета налог на прибыль, который составлял в 2000–2002 годах от 15 до 27% всех налоговых и неналоговых поступлений. Если НДФЛ за этот период давал от 20 до 37%, а в 2003– 2004 годах – до 60% всех поступлений, то на 2005 год он планируется всего в размере 30%. В дальнейшем его доля стабилизируется, так как по новым нормативам, в местные бюджеты будет отчисляться лишь 30– 40% от собранной суммы данного налога.

Показатели налоговых доходов бюджета г. Набережные Челны рассчитаны на основе корреляции с динамикой налогового потенциала. В исходных данных наблюдалась достаточно хорошо растущая динамика (до 161,2%) в 2002 году, но в 2003 и 2004 годах она резко снизилась, что объясняется изменениями в бюджетных пропорциях. Представлены два варианта прогноза данных показателей, которые слабо отличаются друг от друга. Динамика прогнозных показателей слабо падающая.

Показатели налога на доходы физических лиц рассчитаны на основе корреляции с динамикой фонда оплаты труда, причем здесь связь данных показателей умеренная. Следует заметить, что в связи с изменениями в налоговом и бюджетном законодательствах, начиная с 2004 года ситуация изменилась. Как уже было сказано, доля данного налога, зачисляемая в местные бюджеты, будет несколько ниже, поэтому следует проводить корректировку данного прогноза.

Таким образом, произойдет некоторое изменение модели налогового потенциала г. Набережные Челны. Основу ее составят фонд оплаты труда наемного персонала всех предприятий и организаций, осуществляющих свою деятельность на территории муниципального образования; стоимость имущества граждан и предприятий; стоимость земли; доходы от муниципальной собственности и предпринимательской деятельности муниципалитета. Указанные элементы налогового потенциала дают в бюджет 70– 80% налоговых и неналоговых доходов, а значение таких элементов, как объем промышленного производства и потребительского рынка, за счет сокращения поступлений налога на прибыль и НДС в местный бюджет существенно снижается. Поэтому городские власти в ближайшее время должны приложить максимум усилий к тому, чтобы наращивать налоговый потенциал, в соответствии с нормами обновленного налогового и бюджетного законодательства.

178

Таблица 10.1

Основные социально-экономические показатели г. Набережные Челны

179

Показатели оборота потребительского рынка рассчитаны на основе корреляции с динамикой налоговых и неналоговых доходов бюджета. Вариант прогноза отражает положительную динамику данных показателей. Хотя здесь выражена не очень тесная связь, но прогноз показывает, что в городе торговля – одна из динамично развивающихся отраслей, дающая относительно большие доходы в городской бюджет (налог на вмененный доход, налог на имущество, арендные платежи). Данный вариант можно оценить в целом как оптимистический.

Показатели объемов промышленной продукции отражают в целом слабо падающую положительную динамику. В 1999–2000 годах динамика этого показателя была очень высокой по причине весьма низкого исходного уровня (14,5 млрд. рублей). В 2001–2002 годах темпы роста промышленного производства заметно снизились, и вновь существенный рост произошел в 2003 году, в 2004 году темпы роста снова снизились почти на 6 п.п.

Показатели фонда оплаты труда рассчитаны на основе корреляции с динамикой налога на доходы Общаятенденциякснижениютемповростаотразилась

ина динамике расчетного прогноза доходов физических лиц, где выражена достаточно тесная связь. При планировании данного показателя необходимо учитывать динамику объемов промышленного производства, а также основные тенденции на рынке труда и в социальной политике.

Проведенные расчеты вариантов ряда базовых показателей для проектирования бюджета г. Набережные Челны позволяют сделать следующие выводы.

1.Расчеты произведены на основе показателей, по которым систематически публикуются статистические данные. В результате были составлены динамические ряды, которые довольно тесно коррелируются между собой (по 2–3 показателям).

2.Достаточная близость и сопоставимость эмпирических и теоретических (расчетных) уровней всех пар коррелирующих показателей характеризует основную тенденцию изменения этих уровней. Все это образует основу для расчета прогнозов по исследуемым показателям.

3.Расчетные варианты, приведенные в приложении 4, можно использовать как базу для более конкретных расчетов, скорректированных с учетом прогнозов макроэкономических показателей (темпов инфляции, экономического роста и других), а также оценки основных тенденций на региональном

иместном потребительских рынках и прогнозов динамики промышленного производства в республике и городе.

4.Что касается налоговых и неналоговых доходов бюджета, то проект этого важнейшего для города показателя, опубликованный на 2005 год, существенно отличаются от наших расчетных вариантов. Дело в том, что динамика этого показателя, начиная с 2003 года резко падающая (2003 год – 77,3%, 2004 год – 87,2% 2005 – 83,1%). Расчетные же варианты показывают медленно падающую динамику. Здесь оказала свое влияние в целом высокая положительная динамика доходов бюджета в 2000– 02 годах. Поэтому проект бюджета на 2005-07 годы требует существенной корректировки.

180