курсовая / 0384852_BA70C_bykova_f_k_tabolskaya_v_v_municipalnaya_ekonomika_i_municipa

стей активно участвовать в этом процессе на основе прямых и косвенных методов своего волеизъявления, регламентируемых законодательством страны.

Следует, однако, заметить, что на практике основная масса людей остается пока объектом управления и весьма пассивно проявляет себя как субъ-

ект муниципального управления.

Велика роль депутатов местных Советов и наемных служащих в качестве субъектов муниципального управления, работающих на постоянной основе. Их объединяет то, что они выполняют основные управленческие функции: аналитические, плановые, контрольные. Однако и существенно различаются, прежде всего, содержанием и методами реализации этих функций.

Депутаты организуют свою деятельность в рамках законодательного органа местной власти, целью которой является защита интересов избирателей. Их управленческие функции направлены на разработку нормативных актов, обсуждение и принятие различных документов стратегического и тактического значения, обеспечивающих нормальное развитие муниципального образования. Депутаты, в частности, изучают, анализируют, обсуждают и утверждают проект местного бюджета на очередной финансовый год, контролируют его исполнение. Примерно те же функции они выполняют, когда утверждают проекты и оценивают реализацию средне- и долгосрочных программ социально-экономического развития муниципального образования. Кроме того, депутаты обязаны вести прием избирателей и регулярно отчитываться перед ними о проделанной работе, то есть они ответственны и подотчетны перед своими избирателями, которые вправе отозвать их при существенных нарушениях в работе.

Муниципальные служащие это – специалисты соответствующей подготовки и опыта, способные выполнять функции управления на должном уровне. Их деятельность осуществляется в рамках муниципальной службы – исполнительного органа местной власти. Возглавляет муниципальную службу глава администрации (мэр), избираемый населением или депутатами по рекомендации руководителя субъекта РФ, который одновременно возглавляет, как правило, и представительный орган местного самоуправления. Разделение властей на местном уровне по ряду причин признается нецелесообразным. Начавшаяся реформа местного самоуправления особенно обострила проблему подготовки квалифицированных специалистов в области муниципального права, экономики и управления.

Вопросы о функциях местного управления и самоуправления и требованиях к квалификации муниципальных служащих рассмотрены в других разделах данного пособия.

Организационно-правовую основу муниципального управления составляет устав муниципального образования, принимаемый представительным органом. Согласно закону, в уставе определяются, прежде всего, структура и порядок формирования, и основные принципы функционирования органов местного самоуправления:

Сочетание единоначалия и коллегиальности. Суть единоначалия в том, что в процессе управления сотрудники должны получать приказания от

111

одного руководителя и неукоснительно их выполнять. Это не означает, однако, что все решения должны приниматься на высшем уровне. Коллегиальность необходима для обсуждения наиболее важных стратегических организационных и социально-экономических вопросов развития муниципального образования. Оптимальное сочетание коллегиальности и единоначалия в принятии управленческих решений позволяет повысить эффективность и действенность муниципального управления. Все, обсуждаемые и коллегиально принимаемые, решения и рекомендации приобретают законную силу и становятся обязательными для исполнения только при согласии с ним главы администрации – единоначальника (или соответствующего подразделения муниципальной службы) и издания им необходимого правового акта.

Законность – важнейшая гарантия муниципального управления, основанная на конституционных принципах российской государственности. Суть этого принципа в том, чтобы организация и функционирование местной власти осуществлялись на основе и в рамках закона. Контроль соблюдения законности в деятельности должностных лиц местного самоуправления обеспечивается системой прокурорского надзора.

Гласность – основа демократизации управленческой деятельности, ее подконтрольности обществу, что позволяет гражданам влиять на выработку решений, затрагивающих их права и интересы. Данный принцип реализуется тем более эффективно, чем лучше организована работа муниципальной информационной службы (в частности, муниципальной статистики) и независимых средствами массовой информации на данной территории.

Участие населения в системе муниципального управления – основа ме-

стной демократии и самоуправления. Данный принцип тесно связан с принципом гласности. Эффективность его реализации во многом зависит от информированности населения об основных решениях и итогах деятельности органов местного самоуправления, а также от активности самих граждан и их общественных организаций. Муниципальное право закрепляет юридические гарантии участия сообщества граждан в местном самоуправлении.

Принцип комплексности вытекает из самой цели развития муниципального образования – обеспечения достойного уровня и качества жизни населения. Комплексный подход к социально-экономическому развитию муниципального образования означает, что ни одно из направлений этого развития не должно выпадать из поля зрения управленческой деятельности. Ибо только решение всех вопросов местной жизни в их связи и взаимозависимости может обеспечить необходимые условия для жизнедеятельности населения муниципального образования. Данный принцип особенно важен для местной власти, так как она наиболее приближена к человеку, его нуждам, правам и интересам.

Обеспечение государственных социальных стандартов означает, что органы муниципального управления должны обеспечивать удовлетворение основных потребностей населения в рамках своих полномочий на уровне не ниже утвержденных государством стандартов. Гарантия социальных стандартов обеспечивается всей системой бюджетного процесса, а именно закре-

112

плением средств в доходах местных бюджетов государственными органами как федеральной, так и региональной властей, отчислением от федеральных и региональных налогов, а также системой местного налогообложения и при необходимости финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.

Сочетание отраслевого и территориального управления определяет требования к организации управления муниципальным хозяйством. Отраслевой принцип лежит в основе формирования системы управления отраслями муниципальной экономики, исходя из задач, особенностей и возможностей развития конкретной отрасли. По территориальному принципу создаются системы управления, объединяющие производственные и непроизводственные хозяйственные системы, расположенные на данной территории, связанные общими целями и задачами социально-экономического развития муниципального образования. Данный принцип также может реализоваться в решении межмуниципальных вопросов как отраслевого, так и территориального характера.

Государственная гарантия призвана обеспечить защиту прав муниципальных органов управления, именно правовые гарантии их финансовой, экономической и организационной деятельности. Обеспечивается также формирование механизма взаимодействия муниципальных органов управления с органами государственной власти. Этот принцип обеспечивает относительную самостоятельность (автономию) местной власти и одновременно подконтрольность и ответственность этой власти перед государством.1

Контрольные вопросы

1.Охарактеризуйте суть и содержание понятия «объект муниципального управления».

2.В чем специфика субъекта муниципального управления? Какими правами обладает население как субъект муниципального управления?

3.Какова роль депутатов местных Советов и наемных муниципальных служащих?

4.Каковы основные принципы функционирования органов местного самоуправления, и в каком документе они отражаются?

8.2.Критерии оценки и показатели эффективности управления муниципальным хозяйством

Теория общественного сектора экономики, важным сегментом которого является муниципальное хозяйство, в отечественной науке разработана пока недостаточно. В развитых странах данное направление получило значительное развитие главным образом в связи с усилением социальной ориентации рыночной экономики во второй половине ХХ века. Оно по существу ста-

1 См. подробнее о принципах организации местного самоуправления Зотов, В.Б. Муниципальное управление : учебник для вузов / В.Б. Зотов, З.М. Макашева – М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2002. – С. 20–27.

113

ло научным обоснованием формирования современных смешанных систем в наиболее развитых странах Запада.1

Одно из центральных мест в теории общественного сектора экономики занимает современная теория благосостояния. Эффективность производства социальных благ определяется тем, что они необходимы и выгодны как каждому отдельному человеку, так и обществу в целом. Спрос на значительную часть общественных благ наивысшего достоинства – таких, как услуги образования и здравоохранения, – удовлетворяется в значительной мере в процессе функционирования муниципальной экономики.

Современная экономическая наука утверждает, что рынки в целом являются неконкурентными и неэффективными. В этих условиях абстрактная (идеальная) модель всеобщего экономического благосостояния (в чем заинтересован каждый отдельный индивидуум и все общество в целом) может быть построена на следующих допущениях:

1 – все рынки эффективны, то есть удовлетворяют в полной мере все без исключения запросы и потребности отдельных индивидов и общества в целом;

2 – вопросы благосостояния каждый гражданин решает для себя сам, так как никто кроме него не знает, что ему нужно для полного благополучия; 3 – в результате всего этого может быть достигнуто Парето-улучшение, что означает повышение благосостояния каждого таким образом, чтобы не

ухудшилось благосостояние кого-либо другого.

Это всего лишь идеальная абстрактная модель. В реальной жизни напротив: рынки неэффективны, а люди часто или не хотят, или не могут строить свое благополучие не за счет других. Руководитель предприятия не хочет добровольно строить очистные сооружения, так как это удорожает его издержки и, следовательно, сокращает прибыль. Инвалид с детства, например, не может существовать без помощи других людей (общества).

Теоретическая модель экономического благосостояния полезна тем, что она позволяет определить социальные ориентиры и цели развития современного общества, осуществлять эффективную социально-экономическую политику. В основу этой модели должна быть положена эффективность экономики по Парето в качестве конечной цели социальной политики. Движение к этой цели предполагает государственное регулирование рыночной экономики. Основная сложность построения и реализации оптимальной социаль- но-экономической политики, нацеленной на «благосостояние для всех» (по типу германской или шведской модели) заключается в поддержании определенного баланса между эффективностью и справедливостью, находящихся в постоянном конкурентном взаимодействии. В современном обществе значительная часть социальных задач решается на местном (муниципальном) уровне. Важнейшей задачей муниципального управления следует считать, в

1 См., например: Аткинсон, Э.Б. Лекции по экономической теории государственного сектора / Э.Б.Аткинсон, Дж.Э. Стиглиц – М. : «Аспект-Пресс». – 1995; Макконнелл, К.Р., Брю С.Л. Экономикс: принципы, проблемы и политика : пер. с англ. – М.: 2002; Эрхард, Д. Благосостояние для всех. / Д. Эрхард. – М. : 1989.

114

контексте сказанного, разработку конкретных шагов и определение этапов, каждый из которых приближал бы к конечной цели социальной политики –

эффективности по Парето или «благосостояния для всех».

Первым шагом следует считать разработку и принятие пакета законов о местном самоуправлении в субъектах Федерации, которые бы соответствовали российскому законодательству.

Следующим шагом было бы завершение процесса разграничения федеральной, региональной и муниципальной собственности. И особенно тщательно и деликатно следовало бы разобраться с вопросами разграничения собственности на землю. Научиться эксплуатировать муниципальные земли компетентно является непростой задачей для местных властей.

Последующие шаги можно свести к разработке и реализации моделей муниципального управления на основе использования уже практикуемых во всем мире методов управления производством социальных благ (так называемых «бюджетных услуг»). В эти модели должен быть заложен основной критерий оценки эффективности управления муниципальной экономикой – повышение жизненного уровня населения муниципального образования. Этот общий критерий экономической эффективности необходимо конкретизировать в целях объективной оценки эффективности управления муниципальной экономикой в следующих направлениях:

–урегулировать систему бюджетного федерализма и добиться того, чтобы местный бюджет занял достойное место в этой системе. Это позволит последовательно приближаться к реализации одного из важнейших принципов местного самоуправления, – принципа экономической автономии муниципального образования;

–разрабатывать и постоянно совершенствовать механизмы эффективной реализации принципов, методов и форм управления муниципальной экономикой;

–совершенствовать систему планирования и проектирования показа-

телей социально-экономического развития именно по тем параметрам, которые должны определить суть и основное содержание социальноэкономической политики муниципального образования.

Итак, единым критерием оценки эффективности муниципального управления служит показатель уровня благосостояния граждан. Данный критерий определяет социальную ориентацию экономики, как рыночных, так и нерыночных секторов.

Муниципальная экономика представлена такими социально важными, нерыночными (или полурыночными) в своей основе, секторами, как дошкольное и школьное воспитание и образование, здравоохранение, коммунальное хозяйство, благоустройство территорий, охрана и очистка окружающей среды, социальная защита населения, общественный транспорт, пожарная безопасность, предоставление социально-культурных услуг и другое. Развитие данных отраслей определяет не столько уровень материального благосостояния, сколько влияют на качество жизни граждан.

115

Кроме того, муниципальный сектор может включать и предприятия отраслей материального производства и услуг (промышленность, сельское хозяйство, строительство), учреждения банковско-финансовой сферы. Муниципалитет может иметь свою долю в предприятиях и организациях смешанного типа (крупных и средних промышленных, строительных и финансовых корпорациях).

Некоторое представление об эффективности управления муниципальной экономикой в РТ и РФ можно получить на основе анализа данных, представленных в таблице 8.1.

Таблица 8.1

Основные показатели деятельности муниципальных предприятий в сравнении с государственными и предприятиями других форм собст-

венности1

Данные статистики показывают, что процесс муниципализации в промышленности Татарстана в 1995–2001 годах постепенно нарастал. Число муниципальных предприятий в РТ в 2001 году по сравнению с 1995 годом возросло почти в 4,5 раза (0,09 : 0,02), в то же время количество государственных предприятий сократилось в 1,2 раза (0,27 : 0,23). В РФ за указанный период происходил одновременный процесс сокращения числа тех и других предприятий – в 1,2 раза (3,9 : 3,4) и в 1,4 раза (6,7 : 4,9) соответственно. Доля муниципального сектора в промышленности сократилась – с 2,8 в 1995

1 Мокичев, С.В. Структурные преобразования собственности в трансформационной экономике / С.В. Мокичев, И.Т. Насретдинов, Р.А. Хуснутдинов.– Казань : Изд-во КГУ, 1999. – 199 с.; Промышленность России : стат. сб. / Госкомстат России. – М. , 2000. – С.50–69; Промышленность России : стат. сб. / Госком-

стат России. – М. , 2002. – С. 40–75.

116

году до 2,1% в 2001 году по числу предприятий; а по численности промышленного персонала удельный вес возрос с 1,9 до 2,4%; доля в общем объеме производства оставалась стабильной – на уровне 1,2–1,3%.

В Татарстане доля муниципальных предприятий в промышленности увеличилась с 0,7 в 1995 году до 2,8% в 2001 году, их удельный вес в общем объеме производства не изменился, а в общей численности промышленного персонала увеличился с 0,6 до 1,5% (таблица 8.1).

Следует заметить, что доля муниципальных предприятий РТ в общем количестве промышленных предприятий по годам изменялась неравномерно. За 1995-1997 годы происходил существенный рост, а в 1999 и 2001 годах произошло заметное сокращение этого показателя. Это можно объяснить преобразованием части муниципальных предприятий в государственные, а также приватизацией некоторого их числа.

Превышение удельного веса численности персонала по сравнению с долей в общем объеме промышленного производства говорит о том, что эффективность общественного сектора сравнительно невысокая. Это характерно для муниципальных и государственных предприятий, как в РФ, так и в РТ (таблица 8.1).

Таким образом, основным критерием эффективности управления муниципальной экономикой является повышение жизненного уровня населения муниципального образования, что является также и конечной целью соци- ально-экономической политики. Для достижения этой цели необходима последовательная кропотливая работа в законодательной, экономической и политической сферах. Анализ конкретных показателей эффективности управления муниципальной экономикой будет продолжен в других разделах.

Контрольные вопросы

1.Назовите основные допущения при построении абстрактной модели всеобщего благосостояния. Что означает «Парето-улучшение»?

2.Какие коррективы вносит реальная экономическая жизнь в теоретическую модель экономического благосостояния? Чем полезна абстрактная модель?

3.Какие шаги следует пройти, чтобы постепенно приближаться к конечной цели социально-экономической политики?

4.Проанализируйте данные, представленные в таблице 8.1. Сделайте выводы и прокомментируйте их.

8.3.Особенности управления рыночными и нерыночными секторами муниципальной экономики

Муниципальное хозяйство как специфическая форма общественного сектора экономики функционирует на стыке рыночных и нерыночных отношений. Муниципальные предприятия и организации производят:

– чистые общественные блага;

117

–квазиобщественные (смешанные) блага;

–товары и услуги индивидуального потребления.

Из экономической теории известно, что чистые общественные блага неконкурентны, неделимы и неисключаемы из потребления (услуги благоустройства и озеленения территорий, уличного освещения, общественной и пожарной безопасности и тому подобное). Они исключены из рыночного оборота.

Смешанные общественные блага в целом неисключаемы, но конку-

рентны и делимы и поэтому они могут быть включены в рыночный оборот. Такие блага, как услуги школьного образования, здравоохранения и частично культуры неисключаемы из потребления в том смысле, что общество обязано предоставить каждому человеку определенный минимум данных услуг. Конкурентность и делимость же означает, что отдельный человек может претендовать на дополнительные услуги более высокого уровня и качества. Если минимум социальных потребностей удовлетворяется муниципалитетом на безвозмездной основе, то потребности сверх этого минимума, можно удовлетворить путем рыночного обмена. Поэтому предприятия и учреждения воспитания, образования, здравоохранения и культуры могут быть основаны как на муниципальной, так и частной, кооперативной и смешанной формах собственности. Их услуги частично или полностью включаются в рыночный оборот.

Муниципальные предприятия, производящие товары и услуги индивидуального потребления, функционируют в рыночном секторе экономики на коммерческой основе, то есть, нацелены на получение прибыли. Предприятия и учреждения, производящие общественные блага (чистые и смешанные) работают на стыке рыночного и нерыночного секторов, но они не являются коммерческими организациями.

Особую группу благ составляют товары и услуги территориальных естественных монополий, которые в основном неделимы и неконкурентны, но могут быть исключаемы из потребления и включены в рыночный оборот. К ним относится целый ряд «производителей» коммунальных услуг.

Рыночный сектор муниципального хозяйства включает:

1.Муниципальные унитарные предприятия на праве хозяйственного ведения.1 Например, муниципальные предприятия по оказанию транспортных, бытовых услуг, по производству некоторых товаров народного потребления и т. п.

2.Предприятия, создаваемые на основе частной, государственной, муниципальной и смешанной форм собственности, производящие услуги водо-, тепло-, газо- и электроснабжения, почтовой и электрической связи, жилищ- но-коммунальные услуги и др.

1 Гражданский кодекс Российской Федерации : части первая и вторая. – М. : Юрайт-М, 2001., ст. 113, 114, 295.

118

3. Учреждения социальной сферы, создаваемые на основе государственной, муниципальной и частной формах собственности, оказывающие платные услуги. Ряд из них основан на праве оперативного управления.1

Таким образом, рыночный сектор муниципальной экономики представлен коммерческими предприятиями различных форм собственности, а также некоммерческими государственными и муниципальными учреждениями, оказывающими платные услуги.2

Нерыночный муниципальный сектор экономики представляет собой совокупность учреждений некоммерческого характера, основанных на государственной и муниципальной собственности, бюджетном финансировании и/или дотациях (муниципальные дошкольные и образовательные учреждения, государственные учреждения здравоохранения, муниципальный жилищный фонд, музеи, библиотеки и т. п.)

Управление каждым из секторов муниципальной экономики имеет свои особенности. Главной особенностью управления общественным (нерыночным) сектором является то, что предприятия и учреждения, функционирующие в этом секторе, являются основными бюджетополучателями и обладают правом оперативного управления. В статье 296 Гражданского Кодекса РФ сказано: «Казенное предприятие, а также учреждение в отношении закрепленного за ним имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им».3

Проиллюстрируем данное положение на примере муниципального образовательного учреждения (городской средней школы). Директор школы назначается муниципалитетом (городским управлением народного образования), который закрепляет за администрацией школы имущество, необходимое для осуществления учебно-воспитательного процесса, выделяет определенные суммы бюджетных средств для оплаты текущих расходов и развития школы. Администрация школы в данном случае наделена правом оперативного управления, то есть правом владения, пользования и распоряжения имуществом, собственником которого является муниципалитет. Следовательно, администрация подотчетна муниципалитету по вопросам целенаправленного использования денежных средств, школьного здания, оборудования, инвентаря и т. п.

Муниципальным некоммерческим учреждениям, каковым является общеобразовательная школа, разрешается оказывать платные услуги в определенных законом пределах. Полученный при этом доход становится достоянием учреждения и отражается на специальном балансе.

Мы рассмотрели специфику управления с точки зрения объекта управления. Что касается субъекта управления – муниципалитета, то можно обоб-

1Гражданский кодекс Российской Федерации : части первая и вторая. – М. : Юрайт-М, 2001, ст. 115.

2Гражданский кодекс Российской Федерации : части первая и вторая. – М. : Юрайт-М, 2001, ст. 50,

120, 296.

3 Гражданский кодекс Российской Федерации : части первая и вторая. – М. : Юрайт-М, 2001, ст. 141.

119

щенно сказать, что относительно общественного сектора муниципального хозяйства ставятся задачи и применяются методы прямого муниципального управления. Ибо местная администрация здесь выступает в качестве собственника, хозяина муниципального имущества и средств местного бюджета. Многие из задач и методов прямого муниципального управления конкретно и подробно анализируются в соответствующих разделах данного пособия.

На территории муниципального образования (или нескольких пограничных муниципальных образований) могут функционировать предприятии и учреждения государственной (федеральной или региональной) собственности. Например, музей – заповедник «Нижняя Кама» является собственностью субъекта Федерации – Республики Татарстан – и расположен на территории Елабужского и Набережночелнинского муниципальных районов. Управление организациями подобного типа зависит от того, насколько оно экономически самостоятельно (частично или полностью самоокупаемо или нацелено на получение прибыли). В нашем примере музейзаповедник находится на финансировании из федерального и частично из регионального и местных бюджетов.

Все предприятия, независимо от форм собственности и методов муниципального управления, должны быть зарегистрированы, поставлены на налоговый учет, при необходимости получить лицензии или сертификаты от местной власти, пройти экспертизу на предметы экологической, пожарной безопасности и т.п.

Управление рыночным сектором муниципальной экономики в целом носит индикативный характер, то есть используются косвенные методы в виде координации деятельности, определенных регламентаций, рекомендаций, консультаций, партнерских соглашений, косвенного стимулирования, например, с помощью ценовой и налоговой политики и т.п.

Следует выделить специфику управления муниципальными унитарными предприятиями (МУП), которые наделяются правом хозяйственного ведения. Руководитель такого предприятия назначается муниципалитетом. Собственником имущества является местная администрация, имущество не может быть разделено на доли или паи. Такое предприятие может быть коммерческим, дотационным или полностью самоокупаемым. Часть прибыли (дохода) поступает в местный бюджет. Типичным примером МУПа может служить предприятие общественного городского транспорта. Пассажирские перевозки – это очень важный вид социальных услуг, особенно в условиях крупного города. Данные услуги требуют больших затрат, поэтому вопросами оптимизации управления транспортными предприятиями в настоящее время озабочены администрации многих крупных городов.1

Центральной и наиболее трудно решаемой проблемой управления рыночным сектором муниципальной экономики является проблема коммерциализации, то есть извлечения дохода муниципалитетом из своих прав владения собственностью.

1 Голицын, Ю. К пользам сего поселения / Ю. Голицын // Эксперт. – 1998. – № 21. – С.30–32.

120