курсовая / 0384852_BA70C_bykova_f_k_tabolskaya_v_v_municipalnaya_ekonomika_i_municipa

мероприятий. Гораздо сложнее проводить систематическую скрупулезную работу, направленную на поиск дополнительных источников местных доходов с целью использования их на благо жителей муниципального образования. Кроме того, имеет место и неграмотное, неэффективное использование, а иногда и хищение общественных денег. До сих пор не выработаны действенные механизмы контроля со стороны депутатов и общественности за правильностью и законностью расходования этих средств. И недостаточно пока стимулов к тому, чтобы местные власти стремились зарабатывать собственные доходы, так необходимые для развития муниципального хозяйства.

Контрольные вопросы

1.Определите сущность и необходимость категории местного бюджета.

2.Покажите на конкретных примерах роль местного бюджета в реализации социально-экономических функций муниципалитета.

5.2. Оценка налогово-экономического потенциала муниципального образования

Доходы местного бюджета складываются из налоговых и неналоговых поступлений. Чтобы проводить грамотную бюджетную политику, местная администрация должна, прежде всего, получить информацию о том, какими собственными ресурсами располагает данная территория. Для этого необходима научно обоснованная оценка налогово-экономического потенциала муниципального образования.

В настоящее время нет единой методики расчетов и оценки налоговоэкономического потенциала муниципального образования. Попытаемся разработать один из вариантов такой методики на примере г. Набережные Челны.

Прежде всего, необходимо определиться с понятиями. Экономический потенциал города – более широкое понятие – это сложная система взаимодействия ресурсов, которыми потенциально располагает город, всех субъектов городской экономики, производственной, социальной и рыночной инфраструктуры, а также организационных и управленческих систем на уровне отдельных предприятий, организаций и их объединений и на уровне города в целом.

Налоговый потенциал автоматически включен в систему экономического потенциала, это более узкое понятие. Налоговый потенциал – это совокупность объектов и субъектов экономики, способных производить продукт или услугу и получать доход (независимо от того, первичный или вторичный доход). Налоговый потенциал, по сути, и образует налогооблагаемую базу.

Принципиальное отличие налогового от экономического потенциала в том, что первый означает задействованные в хозяйственном обороте экономические ресурсы и приносящие реальные результаты. Следовательно, чем более полно и эффективно используется экономический потенциал, тем

71

больше и налогооблагаемая база. Следует различать номинальную и реальную налогооблагаемую базу, так как некоторые хозяйствующие субъекты пытаются скрывать часть своей налогооблагаемой базы от обложения (уходят в «тень» или «полутень», манипулируя отчетностью и тому подобное). Так что реальная налогооблагаемая база всегда будет меньше номинальной или всей суммы налогового потенциала.

Нас интересует налоговый потенциал, но мы должны помнить при этом, что величина последнего зависит от степени вовлечения в хозяйственный оборот всех элементов экономического потенциала и эффективности их использования.

Основные элементы налогового потенциала можно классифицировать по видам обложения, представленным в таблице 5.1.

Номинальный налоговый потенциал муниципального образования (Нпн)

Где Ип – стоимость имущества предприятий; Иг – стоимость имущества граждан; Тоб – оборот потребительского рынка; Оп – объем промышленного производства; ФОТ – фонд оплаты труда наемного персонала всех предприятий и организаций, осуществляющих свою деятельность на территории муниципального образования; З – кадастровая стоимость земли; Пр – стоимостная оценка природных ресурсов (используемых и разведанных запасов); Ср – стоимость работ по договорам строительства.

Объем промышленного производства определяется по данным статистики, скорректированный на оценочный коэффициент, отражающий уровень нелегальных (незарегистрированных) объемов производства.

Стоимость имущества предприятий определяется по финансовой отчетности зарегистрированных предприятий с поправочным коэффициентом на «теневой» бизнес, который оценивается экспертным путем.

72

Оборот потребительского рынка определяется путем суммирования данных оборота розничной торговли, общественного питания и рынка платных услуг, публикуемых в статистике (включая «черный» и «серый» рынок).

Стоимость имущества граждан определяется по данным регистрационной палаты и кадастровых органов с поправочным коэффициентом на незарегистрированное имущество.

Фонд оплаты труда можно определить по формуле:

ность занятых в отраслях экономики; Ноб – суммы, не облагаемые налогом; Кп – поправочный коэффициент на «теневую» заработную плату (определяемый экспертным путем).

Кадастровая стоимость земли определяется по данным регистрационной палаты и кадастровых органов с поправочным коэффициентом на «бесхозные» земли, пригодные для хозяйственного использования, определяемого путем специального исследования или экспертной оценки.

Стоимостная оценка природных ресурсов определяется по данным регистрационной палаты и кадастровых органов с учетом используемых в хозяйственной деятельности, а также разведанных запасов.

Чтобы точнее рассчитать номинальный налоговый потенциал, необходимо провести большую подготовительную работу по регистрации и кадастровой оценке всех городских земель и имущества, по изучению и оценке «теневого» и «серого» бизнеса. Расчет номинального налогового потенциала следует проводить периодически, например, каждые три года, каждый раз уточняя и выявляя резервы.

Реальный налоговый потенциал рассчитывается на основе статистической отчетности и налоговому учету и отчетности, по данным реальной регистрации и кадастровой оценке. Номинальный потенциал в основном, по существу, должен совпадать с экономическим потенциалом города, за исключением оценки эффективности управления экономикой предприятий всех форм собственности и муниципального управления в целом. Расчет номинального налогового (экономического) потенциала составляет базу для проектирования на перспективу важнейших социально-экономических показателей развития города.

Экономический потенциал = номинальный налоговый потенциал + информационно-управленческий потенциал + инвестиционный потен-

циал.

Оценка реального налогового потенциала необходима для проектирования налоговых доходов городского бюджета на очередной финансовый год. Кроме того, сопоставление номинального и реального потенциала позволяет выявлять неиспользуемые резервы городской экономики и разрабатывать систему координационных и стимулирующих мер, направленных на повышение эффективности функционирования бизнеса и управления, как частным бизнесом, так и объектами муниципальной экономики, в частности более эффективного бюджетного проектирования.

73

В целях проектирования доходов местного бюджета можно использовать как в целом реальный (номинальный) налоговый потенциал, так и отдельные его элементы. Используя предложенную методику (формула 5.1), произведем расчет налогового потенциала города. Расчеты показали следующее (см. таблицу 5.2):

Таблица 5.2

Расчет налогового потенциала г. Набережные Челны (млн. рублей; в текущих ценах)

1.Налоговый потенциал города год от года возрастает, и в 2004 году, по сравнению с 1999 годом, увеличился в 2 раза.

2.Основной причиной увеличения налогового потенциала является довольно быстрый рост практически всех его элементов. Так, объемы промышленности, строительства, оплаты труда и обороты потребительского рынка возросли более чем в три раза, имущество граждан (оценочно) приблизительно в два раза.

3.Существенное влияние на рост налогового потенциала оказывает стоимость имущества предприятий, доля которого составляет 40–50%. Причем удельный вес данного элемента в общей сумме налогового потенциала с 1999 года по 2004 год сократился с 60% до 40%. Это и явилось основным сдерживающим фактором в динамике налогового потенциала города.

Контрольные вопросы

1.Определите понятия «экономический потенциал» и «налоговый потенциал». Как связаны эти понятия и в чем их различия?

2.Назовите основные элементы налогового потенциала.

3.Опишите методику оценки номинального налогового потенциала

(формулы 5.1,5.2)

4.Кратко проанализируйте данные, приведенные в таблице 5.2. Сделайте выводы и прокомментируйте их.

74

5.3. Структура расходов местного бюджета

Расходы местных бюджетов формируются на основе регламентаций, изложенных в Бюджетном кодексе, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и других законодательных актах.1

Примерно 60-70% средств местных бюджетов РФ расходуется на содержание и развитие крупных отраслей муниципальной экономики: ЖКХ, образование и здравоохранение. Почти 4/5 всех расходов местных бюджетов имеют социальную направленность, используются в целях удовлетворения таких насущных потребностей людей, как получение дошкольного, общего и начального профессионального образования, медицинского обслуживания, обеспечение жилищно-бытовых условий, социальная защита и помощь, организация культурного досуга, услуги транспорта и другие.

Изменение расходов бюджета г. Набережные Челны за период 19992005 годы можно видеть из данных, приведенных в таблице 5.3.

Таблица 5.3

Расходы бюджета г. Набережные Челны 1999-2005 годы

1 Бюджетный кодекс Российской Федерации. – М. : ОМЕГА– Л, 2004. – С. 189–191.

75

Продолжение таблицы 5.3

по сравнению с 2002 годом. Во-вторых, данная статья финансируется из местного бюджета в виде государственной поддержки ЖКХ. Основное финансирование осуществляется за счет оплаты жилья и коммунальных услуг населением. В результате перехода на 100%-ую оплату услуг ЖКХ значительная часть малообеспеченных семей понесли существенные потери в своих бюджетах.

Такие важные, социально значимые статьи в бюджете, как расходы на социальную политику (в том числе молодежную политику), а также расходы на культуру, искусство и физическую культуру, несмотря на некоторый рост, занимают очень скромное место(3–4%). Расходы же на содержание аппарата местного управления устойчиво росли: с 1,5% в 2000–2002 годах до 2–3% в 2003–2005 годах.

Финансирование (поддержка отраслей экономики ) вплоть до 2004 года держалось на уровне 5–7%, а в 2005 году упало до 1,2%. Так, в 2002 году из общей суммы расходов по данной статье (157 млн. рублей) почти 2/3 (100 млн. рублей) было направлено на содержание пассажирского транспорта и около 1/3 на дорожное хозяйство (48 млн. рублей). В 2005 году из 24,1 млн. рублей на транспорт и дорожное хозяйство выделено лишь 1,5% (0,4 млн. рублей), ¾ (20,7 млн. рублей) направлено на застройку городской территории и 11% (3 млн. рублей) – на землеустройство и землепользование.

Таким образом, из местного бюджета практически прекращено финансирование пассажирского транспорта и дорожного хозяйства, которые большей частью коммерциализированы, частично переданы в ведение РТ.

76

Следует заметить, что вплоть до 2002 года городской бюджет был обременен расходами на обслуживание и погашение долга по кредитам (16% в 1999 году и 4–5% в 2002–2003 годах). Эти средства были в основном использованы на финансирование бюджетного дефицита.

В целом структура расходов бюджета г. Набережные Челны заметно отличается от структуры местных бюджетов в среднем по РФ (см. таблицу 5.4).

*План развития муниципального сектора экономики на 2004 год // Городское управление. – 2004. – № 2. – С. 21.

** По данным, опубликованным в местной печати

Сравнительный анализ показывает, что по ряду статей расходы городского бюджета г. Набережные Челны в целом соответствуют среднероссийским показателям. Это расходы на ЖКХ (правда, существует ярко выраженная тенденция к сокращению), здравоохранение и культура. Спецификой г. Набережные Челны является большие расходы на образование и дошкольное воспитание. Несмотря на резкое сокращение рождаемости в начале 90-х годов, все же в городе велика доля детского населения по сравнению с другими городами и тем более селами. В последние годы вступает в детородный возраст поколения родившегося в 80-е годы, когда рождаемость была очень высокой.

Финансирование культуры и искусства (без физической культуры) в городе устойчиво держится на уровне 1–1,5%, что в 2–3 раза ниже общероссийского показателя. Также в 2–3 раза меньше расходуется на реализацию социальной политики, хотя Татарстан и стал инициатором разработки адресной социальной защиты населения. Но, на наш взгляд, из-за недостаточной разработанности механизма адресной защиты, эффективность данного направления социальной политики невысока, и средств на эти цели выделяется крайне мало.

Недостаточно также финансируются из городского бюджета такие социально значимые отрасли экономики, как транспорт и дорожное хозяйство. Правда, дороги в городе и пригородных территориях находятся в целом неплохом состоянии. Здесь проходят магистрали федерального значения: Набережные Челны – Казань – Нижний Новгород – Москва и Казань – Уфа, которые на территории РТ финансируются из республиканского бюджета.

77

Анализ динамики и структуры расходов бюджета г. Набережные Челны позволяет сделать следующие выводы.

1.Определившаяся с 2003 тенденция к сокращению общей суммы расходов может быть объяснена усилением экономической зависимости города от республиканских властей, а также снижением темпов экономического роста в РТ в конце 2004 года.

2.Тенденции к росту расходов на образование и сокращение расходов на здравоохранение определяются, главным образом, изменениями в 2003– 2004 годах в муниципальном и бюджетном законодательствах.

3.Уменьшение расходов на содержание ЖКХ объясняется начатой в РТ реформой в данной отрасли.

4.Резкое сокращение финансирования отраслей экономики нельзя оценить положительно. Данную статью можно было сохранить на уровне 4–5%, за счет увеличения расходов на поддержку малого бизнеса в городе, который хотя постепенно и развивался, но однобоко, в основном в торговле и общественном питании.

5.У Республики и города существует настоятельная необходимость и возможность наращивания расходов на социальную политику и культуру. Социальные выплаты из городского бюджета следует довести до среднероссийского уровня, поскольку социально уязвимых групп становится все больше, так как растет число пенсионеров, студентов, безработных и других. А расходы на содержание и развитие объектов культуры желательно поднять выше российского уровня, поскольку культурный потенциал города на протяжении всего строительства КАМАЗа оставался незначительным.

6.Хотя в целом социальная направленность расходов бюджета г. Набережные Челны выше среднероссийского уровня, но сама структура социальных статей может и должна оптимизироваться в сторону увеличения доли социальных выплат и более интенсивного роста культурного потенциала. Поддержка малого бизнеса также имеет достаточно сильную социальную направленность, так как позволяет увеличить число рабочих мест и повысить уровень благосостояния граждан.

Если данные об исполнении городского бюджета по доходам изредка (по отдельным статьям) публикуется на страницах местной печати, то исполнение расходов бюджета публикуется по очень мелким разрозненным статьям. Поэтому более или менее целостного представления о том, как используются бюджетные средства, получить невозможно.

Так, за 2004 год были опубликованы некоторые данные о выполнении комплексных социальных программ за счет средств городского бюджета (см. таблицу 5.5). Из приведенных данных видно, что в печати были опубликованы, очевидно, самые значительные, с точки зрения местных властей, направления расходов городского бюджета за 2004 год. Так что из всей суммы расходов более 2,6 млрд. рублей, на суд общественности были вынесены лишь более 1/5 всех расходов и конкретно обозначены направления использования бюджетных средств. К сожалению, по таким важным социально-экономическим показате-

78

лям, как развитие образования и культуры, были лишь перечислены мероприятия без раскрытия сумм расходов на их проведение.

Таблица 5.5

Некоторые показатели исполнения расходов бюджета 2004 года г. Набережные Челны1

В целом расходная часть бюджета за 2004 год исполнена на сумму 2581,3 млн. рублей, что превысило проектную на 348,5 млн. рублей.

На социально-культурную сферу израсходовано 74%, на ЖКХ и транспорт – 13% и на строительство, правоохранную деятельность и прочие отрас-

ли 13%.

Важным разделом социальной программы города является программа жилищного строительства.

Так, в 2004 году в эксплуатацию введено 100 тыс. м2 (1100 благоустроенных квартир), обеспеченность жильем составила 17,4 м2 на одного жителя.

Финансирование жилищного строительства характеризовалось в 2004 году следующими показателями (см. таблицу 5.6). Приведенные данные показывают, что более половины средств на строительство жилья вкладывает население, другая половина финансируется из республиканского бюджета. При этом около 40% бюджетных средств было направлено на ипотечное кредитование. Несмотря на достаточно высокий уровень обеспеченности жителей города жильем (17,4 м2/чел), все же еще велика численность семей, нуждающихся в новом жилье и улучшении жилищных условий. Особенно велика потребность в жилье у малообеспеченных слоев населения.

1 Данные местной печати

79

Таблица 5.6

Финансирование жилищного строительства г. Набережные Челны в 2004 г.1

Это – в основном молодые семьи, работники бюджетной сферы, а также часть работников других отраслей экономики города. Доходы этих категорий граждан не позволяют им использовать банковские ссуды и, тем более, покупать жилье на собственные средства. Основной выход в решении жилищной проблемы может быть найден на основе ускоренного развития социальной и коммерческой ипотеки, где норма процента относительно невелика. Кроме того, немало людей нуждается в муниципальном жилье. В г. Набережные Челны очередь на жилье составляет 17 тыс. человек, в том числе 6 тыс. работников бюджетной сферы и столько же – работников КАМАЗа. Более 78 тыс. семей нуждаются в улучшении жилищных условий. Для преодоления отставания от республиканского показателя обеспеченности жильем (17,4 < 20 м2) в городе необходимо в предстоящие 7 лет построить 1,6 млн. м2 (около 230 тыс. м2 в среднем за год). На 2005 год планировалось ввести всего 150 тыс. м2.2

Общая сумма бюджетных средств (республики и города), использованная в 2004 году на строительство, капитальный ремонт и содержание жилья составила 708,9 млн. рублей (515,8 + 102,7 + 90,4). В расчете на одного жителя данные расходы составили 1363 рубля в год. Эта сумма невелика, учитывая современное состояние данной отрасли городского хозяйства. Износ машин и механизмов в сфере ЖКХ составляет 70%, а износ инженерных сетей – 65%. Другими словами, отрасль находится в глубоком кризисе, на грани полной деградации. Поэтому реформа жилищно-коммунального хозяйства не только назрела, но и «перезрела». В процессе реформы в РТ основной упор в решении проблемы сделан на население. И, как всегда, самые большие потери от реформ несут малоимущие слои населения. К данной категории относятся семьи, имеющие среднедушевой доход ниже прожиточного минимума, чья доля составляет в РТ 15–20%. Однако достаточно велика численность семей с доходами чуть выше прожиточного минимума. Они-то и несут наибольшие потери, несмотря на субсидии по оплате дорогостоящих коммунальных услуг. Следует подчеркнуть, что система субсидий хотя и по-