§1. Глава держави

211.Значення посади глави держави для адміністрації можна розглядати у трьох аспектах:-» давіть якщо його функції лише суто представницькі, він відіграє важливу роль у зовнішніх відносинах, роль, яка так чи інакше входить до завдань адміністрації та якою вона займається, як правило, через службу протоколуИого можливе втручання в законодавчу процедуру перетворює його інколи на головне коліща в системі, нормальне функціонування якої має забезпечувати секретаріат уряду, хоч би якими були -точна назва і положення цього останнього органу. Навіть більше, глава держави,¹завдяки стабільності своєї посади та своєму моральному авторитетові, є, інколи разомзармією, важливою опорою державного апарату, що її механізми парламентської демократії мають приводити в рух і направляти в бік ліберального розвитку.

212.А. — Вибір і тривалість мандата.— Різноманітність механізмів вибору глави держави у країнах Європейського Співтовариства, половина з яких є парламентськими монархіями, показує в разі необхідності, що „демократична легітимність" вибору має набагато менше значення, ніж використання посади, іншими словами, що плебісцитна демократія не є ліберальною демократією, навіть коли обидві можуть бути сумісними.

213. 1) Монархії.— Шість держав Європейського Співтовариства з дванадцяти є спадковими монархіями. Главою Бельгіїє Бодуен І", король бельгійців з 1951 р., резиденція якого знаходиться у замку Лакен поблизу Брюсселя: главою Даніїє Маргарет II, королева Данії з 1972 р., резиденцією якої є палац Амалієнборгv Копенгагені; главою Іспаніїє Хуан Карлос І. король Іспанії з 1975 р., який перебуває в Королівському палаці в Мадриді; главою Люксембургує великий герцог Жан, суверен Великого герцогства Люксембургу з 1964 р. з резиденцією в Палаці великого герцога в місті; главою Нідерландівє Беатрікс II, королева Нідерландів з 1980 р., яка пребуває у Гейс-тен-Бос у Гаазькому лісі: нарешті, главою Великої Британіїє Єлизавета II, королева Великої Британії та Північної Ірландії і глава Співдружності з 1952 р., резиденція — Букінгемський палац у Лондоні.

Після виходу у світ цієї книжки французькою мовою король Бодуен І помер. У 1993 р. на бельгійський трон зійшов Альберт II. — П.П.

93

Перевагою такого способу вибору глави держави є те, що він забезпечує, в принципі, безпрецендентну стабільність на вершині держави і що остання повністю деполітизована. Однак це є дійсним лише з огляду водночас на особистість монарха, політичну кон'юнктуру і те, мають чи ні політичні партії бажання перетворювати монархічне питання на питання політичне. На цей час можна стверджувати, що існує реальний консенсус щодо монархії та особистості монарха в усіх державах, що розглядаються тут, але так було не завжди. Криза „королівського питання", викликана полемікою навколо поведінки Леопольда III під час Другої світової війни, могла б перерости у серйознішу для структури бельгійської держави кризу, коли б король не вирішив мудро зректися престолу на користь свого сина Бодуена І у 1951 р. Своїм положенням іспанська монархія має повністю завдячувати проникливості та рішучості Хуана Карлоса І, який зумів забезпечити мирний характер демократичних перетво­рень після смерті Франко в листопаді 1975 р. і який виявився найкращим гарантом демократії під час спроби путчу підполковника Техеро 23 лютого 1981 р. На проти­лежність цим прикладам, компрометуюча співпраця з диктаторськими режимами та відсутність політичного чуття у монархів пояснюють причини зникнення, після негативних референдумів, італійської (16 червня 1947 р.) та грецької (18 грудня 1974 р.) монархій;

остання до того ж ніколи не користувалася справжньою підтримкою народу. За звичайних для монархій обставин наслідування трону аж ніяк не є політичною ціллю, як це, навпаки, буває, коли глава держави обирається.

214. 2) Вибори на основі прямого і загального виборчого права.— У трьох державах Європейського Співтовариства президент республіки обирається прямим загальним голосуванням.

215. У Франціїпісля конституційної реформи 1962 р., що й провів генерал де Голль з м'етою забезпечити своїм наступникам авторитет, яким, на його думку, він володів завдяки своїй ролі в історії Франції, президент Французької Республіки обирається на сім років абсолютною більшістю поданих голосів; при цьому вибори відбуваються у два етапи, і до другого етапу допускаються лише два кандидати, що очолюють список. Мандат поновлюється без будь-яких обмежень. Вибори прези­дента республіки стали визначною датою в політичному житті Франції починаючи з 1965 р. — дати його перших виборів на основі загального голосування.

З 1948 р. офіційною резиденцією президентів республіки є Єлисейський палац у Парижі. За французькою традицією з президентством пов'язано також перебу­вання при владі Рад міністрів.

216. В Ірландіїпрезидент республіки обирається прямим загальним голосуван­ням з часу прийняття Конституції 1937 р. Такий спосіб виборів має підкреслювати суверенний характер ірландського народу. Президент обирається на сім років і може переобиратися один раз, відповідно до класичної ірландської системи єдиного голосування, що може переноситися. Вибори далекі від того, аби бути важливою ціллю в ірландському політичному житті. До того ж часто трапляється так, що переобрання попереднього президента здійснюється без виборів, коли партії погоджуються між собою не виставляти проти нього кандидатів.

Президент республіки перебуває в колишній резиденції віце-короля у Фенікс-парку. в Дубліні.

217. В Португаліїтворці Конституції 1976 р. відверто взяли за зразок добре відому їм французьку систему V Республіки, аби запровадити прямі загальні

94

розгляду впливу на адміністрацію більшої чи меншої урядової стабільності (див, розділ 5). Тому неможливо проводити якісь узагальнення чинників урядової стабі 1!.чості чк нестабільності, про що красномовно свідчить ситуація дванадцяти урядів Європейського Співтовариства. Ось чому в цій праці не робиться жодної спроби класифікації, і читач може на дозвіллі сам об'єднати чинники у групи, які видаються йому найбільш логічними.

23Й. Бельгія. — За Конституцією, право призначати членів уряду належить королю. Вибір прем'єр-міністра обмежується вагомістю партія у парламенті, але оскільки склалася практика, що урядові союзи укладаються лише після виборів. король ?,':к- можливість серйозного впливу, призначаючи особу, яка формуватиме уряд, --- вл'іиі'їаю'іи попередньо, в окремих випадках, особу, яка інформуватиме ного з цьогл "итання. Консультуючись з керівниками партій і узгоджуючії свою позицію їглавою держави, „форматор" намагається скласти урядову команду. дотримуючись рівновагії для утворення найбільш життєздатної урядової коаліції. Повторне "і'оебування на посаді прем'єр-міністра не гарантоване навіть після вдалих зі'оорї.в, оскільки чинниками, що уможливлюють коаліцію, є не тільки парламентська сила партій, які її утворюють, але, насамперед, програма урядових потреб Якц.'п „с.рормзтор"' діє успішно, король призначає його прем'єр-міністром, але уряд може приступити до виконання обов'язків лише тоді. коли він отримає більшість у двох палатах після оголошення своєї програми — що, звісна річ, є формалькісткі. бо попервах майбутній прем'єр-міністр упевнився, що уряд, який він пропонує організувати, користується необхідною парламентською підтримкою. Час, необхідніш для утворення уряду, складає в середньому 7 тижнів, коливаючись від 9 днів -'уряд ван ден Буйнантса, який у 1978 р. прийшов на зміну уряду Тіндемансй). до !50 днів (уряд Дегаена у 1992 р., що заступив уряд Мартенса). Діяльність в уряді не с несумісною з парламентською діяльністю, тож члени уряду є водночас членами тієї чи іншої палати.

231. Тривалість дії урядів різна: зрідка трапляється, що вона покриває ціле скликання, ,чле т.чк само зрідка уряд виконує свої повноваження менше року (див. таблицю 13, розд. 5). На практиці прем'єр-міністр не чекає, доки він потрапить у парламентську меншість, щоб подати королеві прохання про відставку свого уряду;

звичайно, вона є результатом напружень усередині самого уряду. Але часом коооль відмовляє v відставці, якщо він вважає, що ці напруження скороминучі й що урядова коаліція має засоби для подальшого розширення. З огляду на трудношд, пов'язані')необхідністю дозування при його утворенні, уряд майже не реорганпоаусться під час дії свого мандату, хіба що йдеться про вихід міністра. викликаний особистими і неполітичними причинами.

232. Данія. — Королева має конституційне право призначати членів уряду. Вибір глави уряду, державного міністра, обмежений впливовістю партій у парламенті. Однак вііаглідок того, що звичайно урядові альянси укладаються лише після виборів, глача держави має можливість впливати на визначення кандидата на посаду державного міністра в разі, коли результати виборів невизначені і не було досягнуто згоди про коаліцію навколо якогось можливого кандидата. Кандидат намагається скласти урядову команду, дотримуючись рівноваги для утворення найбільш життєздатної урядової коаліції, перш ніж постати перед парламентом. довіру якого він прагне отримати. Часто утворюються уряди меншості, інколи за підтримкою партій, які не входять до них. Несумісності між урядовою та

4* 99

парламентською діяльністю не існує, і на ділі члени уряду є також членами парламенту.

233.Термін дії урядів різний: зрідка буває так, що він покриває ціле скликання, однак іще рідше може статися, що уряд перебуватиме при виконанні менше року. Коли проголосовано вотум недовіри, державний міністр повинен подати прохання про відставку, якщо тільки королева не розпустить парламент на його вимогу, що трапляється дуже частот новий склад парламенту вирішить, чи залишатиметься уряд при владі. Датська Конституція передбачає також можливість для парламенту поставити питання про індивідуальну відповідальність окремого міністра (не державного), відставка якого теоретично не має наслідків для решти уряду. Склад уряду рідко змінюється під час дії його мандату.

234. Німеччина.— Формування федерального уряду залежить від виборів федерального канцлера членами Бундестагу, на пропозицію президента федерації, для проведення яких було розроблено механізм у дусі раціоналізованого парламентаризму, що виявився безпредметним з огляду на ефективну діяльність партій. У перебігові виборів до Бундестагу, які кладуть край мандатові дійсного уряду, партії чи партійні коаліції звичайно називають, за кілька місяців заздалегідь, свого кандидата на посаду канцлера(Капііеі'іаїпсіісіаг).Крім того, партії часто повідомляють, яку коаліцію вони мають намір утворити, так що канцлер є практично об'єктом непрямих виборів загальним голосуванням. Зовсім інакше відбувається в разі, коли коаліція розпадається до закінчення дії скликання, як це було в 1966 і 1982 рр.; тоді вибір канцлера залежить від самих лише партій і обумовлюється в угоді про коаліцію. Формування уряду, після виборів канцлера, є предметом переговорів, ш,о мають частково публічний характер і приводять до угоди про коаліцію, яка детально фіксує політичну програму та склад уряду. Між урядовою і парламентською діяльністю не існує несумісності, і на ділі члени уряду є також членами Бундестагу, натомість, вони не можуть бути членами ні парламентів, ні урядів земель, а отже. Бундесрату.

235.Взагалі, уряд тримається впродовж усього терміну скликання — чоти­ри роки, за винятком ситуації, коли розпадається коаліція (1966 і 1982 рр.), чи в разі відставки канцлера з ініціативи його власної партії (Конрад Аденауер, у 1963 р.); вони часто зазнають перестановок (однієї, рідше двох) за час свого мандату, з ініціативи канцлера, але за згодою партій коаліції, так що Німеччина вирізняється з-поміж країн співтовариства найбільшою урядовою та міністерською стабільністю. Основний закон передбачає вдосконалений механізм для задіяння відповідальності уряду: конструктивний вотум недовіри. Коли ініціатива його виходить від Бундестагу, канцлера може бути повалено лише в разі одночасних виборів нового канцлера: такий механізм було використано лише один раз. коли Вільна демократична партія розірвала коаліцію з Соціал-демократичною партією Німеччини у 1982 р., і канцлера Гельмута Шмідта було замінено головою Християнсько-дсмократичної партії Гельмутом Колем. Своєю чергою, канцлер також може виступити з ініціативою голосування питання про довіру, відкриваючи в такий спосіб шлях до розпуску Бундестагу президентом федерації. Цей механізм було використано двічі: у 1972 р. канцлером Віллі Брандтом, з метою посилення більшості, що похитнулася після нових виборів, і в 1983 р. канцлером Гельмутом Колем, щоб одержати підтримку з боку виборців свого сходження на посаду канцлера в результаті зміни коаліції.

100

процес формування. Несумісності між урядовою діяльністю і мандатами обранців

немає, і в дійсності члени уряду всі є депутатами чи сенаторами, принаймні так було до 1993 р.

245.Мандат уряду закінчується, коли голова Ради представляє свою відставку президентові республіки, який, однак, може відмовити в ній. Відставка є обов'язковою в разі втрати довіри однієї з палат. Насправді більшість урядів подають у відставку внаслідок внутрішньої кризи чи кризових стосунків між партіями коаліції, не чекаючи формального голосування палат. Дуже фрагментарна система партій, у тому числі всередині партії ,,відносної більшості", ХДП, яка ніколи не була в опозиції, і відсутність достатньо чітких конституційних правил, які дозволяли б голові Ради покладати всю відповідальність за розрив на своїх партнерів, ведуть до того, що Італія потерпає від хронічної урядової нестабільності. Остання може, до речі, супроводжуватися певною міністерською довговічністю на таких, скажімо, посадах, як посада міністра закордонних справ, так само, як це було у Франції за III та IV Республіки. Тривалість процесу зміни уряду, десь від шести до восьми тижнів, продовжується з початку 1970-х років, і нерідко урядова криза триває впродовж кількох місяців, відзначаючись частими відставками, що не приймаються кілька разів поспіль; вони не зменшують юридичних можливостей уряду, однак послаблюють його здатність до політичної дії, бо він розглядається як тимчасовий. Рекорд у цій царині належить переходові від першого до другого уряду Спадоліні:

дев'ять з половиною місяців.

246. Люксембург.— Призначення уряду та ного глави, державного міністра (якого звичайно називають прем'єр-міністром), належить великому герцогові. Однак він відіграє у виборі дуже обмежену роль: після консультації з головами партій він визначає інформатора, на основі доповіді якого призначає потім „форматора", котрий має подати главі держави список членів уряду, представлених йому керівництвом партій, що ладні утворити урядову коаліцію. Тривалість періоду формування уряду обмежена як внаслідок існуючої політичної системи, так і через невелике число осіб, які можуть стати членами уряду. Урядова посада несумісна з діяльністю депутата.

247.З часу закінчення 2-ї світової війни тривалість дії уряду загалом відповідає тривалості скликання, а великий герцог може. відповідно до положень Конституції. зажадати відставки уряду лише в разі, коли той більше не має довіри Палати депутатів. На ділі уряди подають у відставку після загальних виборів, що відбуваються, звичайно, вчасно і є приводом для можливої зміни урядової коаліції. Ця велика урядова стабільність часто супроводжується значною міністерською стабільністю.

248. Нідерланди.— Конституційне право призначати членів уряду належить королеві. Вибір глави уряду, міністра-голови(тітчгег-ргечіііеіи),обмежений розстановою партій у парламенті, а урядові альянси укладаються лише після виборів. Королева має лише обмежені можливості для впливу. Вона починає з консультацій з віце-головою Державної ради, головами палат і головами парламентських груп у Другій палаті, думки яких оголошуються широкому загалові Призначається один чи кілька иочережних інформаторів, перше ніж королев:' називає ..форматора", який, радячись з головами парламентських груп партій, готових утворити урядову коаліцію, намагається скласти урядову команду під програму уряду. ,,Форматор" не обов'язково входить до нового уряду, що признача'-'ться

104

з партій коаліції, ніж тим, що уряд 4^ЮР^{^}1ально опинявся в меншості у Зборах республіки. Відтоді розпочалася фаза урядової стабільності.

252. Велика Британія.— Хоча уряд, кабінет і прем'єр-міністр(Ргіте МіпІ5{ег), що стоїть на їх чолі, юридичне є еманаціями Корони, право називати главу уряду, належне королеві, є повністю обумовленим, оскільки протягом XIX ст. склалася конституційна конвенція, за якою король зобов'язаний призначити прем'єр-міністром голову(Іеасіег)партії, котра володіє більшістю в Палаті громад, а не просто особу в лавах цієї більшості, що користується його довірою. Однак глава держави може мати певну моральну владу при виконанні своєї прерогативи призначати прем'єр-міністра, коли жодна з партій не має більшості — як це було в епоху трипартійності між двома світовими війнами — або коли партія більшості не має свого голови — як під час зміни Черчілля, Їдена та Макміллана. За винятком останніх прикладів, вважають, що прем'єр-міністр обирається непрямо загальним голосуванням, поза-як звичайно партії вступають у вибори на чолі з головою, який стане прем'єр-міністром у разі перемоги на виборах. Вибір інших членів кабінету та уряду провадить звичайно прем'єр-міністр всередині своєї партії, і його свобода маневру в цьому питанні визначається виключно його власною позицією у своїй партії. Хоча існує юридичний принцип, за яким лише визначене число (дев'яносто один...) міністрів Корони мають право засідати в Палаті громад, усі члени уряду є членами останньої або — в обмеженій кількості — Палати лордів, оскільки, в принципі, доступ до палат мають лише їх члени. Конституційні конвенції вимагають також, щоб прем'єр-міністр був членом Палати громад.

253. Опріч таких випадків, як відставка чи смерть прем'єр-міністра, чи, ще рідше, голосування вотуму недовіри проти уряду (випадок уряду Каллагена у березні 1979 р., за шість місяців до закінчення мандату Палати громад), тривалість дії уряду збігається з тривалістю скликання. Остання ж визначається дискреційною волею прем'єр-міністра. Мандат Палати громад не перевищує п'яти років; воднораз прем'єр-міністр може будь-коли зажадати її розпуску, щоб скористатися кон'юнктурою, яка, на його думку, є сприятливою для проведення виборів. Середній термін дії скликання — чотири роки. Прем'єр-міністр має повну свободу (обумовлену, звісно, співвідношенням сил усередині його партії), аби міняти склад свого уряду хоч коли: часто перестанови в уряді відбуваються щороку після літніх канікул.

254.Б. — Урядові структури.— Юридичні принципи і звичаї, дотичні до урядових структур, містять чимало змінних, що перешкоджають, знову-таки, спробам загальної класифікації. Я обмежуся тим, що приверну увагу читача до впливу більшої чи меншої свободи у зміні цих структур, вкрай важливого для адміністрації з огляду на організаційну стабільність, а також здатність до адаптації. Слід також загострити увагу на важливості положення глави уряду, простогоритич іп(ег рагеч*чи справжнього керівника урядової політики, а також методах діяльності Ради міністрів, які частково обумовлюють методи .міжміністерської координації і водночас є (частково) результатом останніх. Нарешті, не будемо занадто наполягати на різноманітності назв, яка є постійним джерелом непорозумінь; обмежимося тим, щоб показати різні можливі значення термінів „державний міністр" і „державний секретар".

* ргіпиі5 іпіег раге5 — перший серед рівних (лат.) — П.П. 106

255. Бельгія.— Єдиними положеннями Конституції, стосовними до урядових структур, є, до 1993 р.. положення, котрі передбачають, що кількість франкомовних і фламандськомовних міністрів мусить бути рівною (прем'єр-міністр може бути виключений з цього підрахунку) і що уряд складається з прем'єр-міністра, міністрів і державних секретарів. Прем'єр-міністр координує діяльність уряду, яка має колегіальний характер, і уособлює уряд у взаєминах з главою держави, парламентом і перед громадською думкою. У політичних звичаях призначати на посади віце-прем'єр-міністрів по одному видатному члену з кожної партії коаліції, крім тієї, яка є партією глави уряду; в разі необхідності на них покладається тимчасове виконання обов'язків прем'єр-міністра за його відсутності. Кожний міністр керує, власне, міністерським відомством, окрім прем'єр-міністра, але досить часто призначаються міністри без портфелів, які виконують спеціальні завдання, однак не мають власного бюджету. Державні секретарі звичайно підпорядковуються міністрові, не беруть участі в засіданнях Ради міністрів і не можуть, як правило, самі ставити другий підпис на королівських постановах. Розподіл завдань і бюджетний контроль ведуть, однак, до того, що жодне з важливих рішень не може бути прийняте за підписом одного лише міністра. Число міністрів і державних секретарів сильно коливається залежно від уряду, як і зв'язок між тією чи іншою адміністративною службою та міністерством. Вони можуть збиратися разом із міністрами в рамках Ради Корони. Резиденція прем'єр-міністра знаходиться у Брюсселі, і Рада міністрів збирається щотижня під його головуванням; Рада вирішує взагалі консенсусом, однак може вдаватися до голосування. Титул державного міністра є почесним титулом, що присуджується визначним особам, які, однак, не входять до уряду і виконують, щонайбільше, дорадчі функції.

256. Данія.— Датська Конституція не містить положень про структуру уряду. Останній складається з державного міністра і міністрів. Державний міністр, який є главою уряду, координує урядову діяльність, що має колегіальний характер, і уособлює уряд. Кожний міністр керує, в принципі, міністерським відомством, але інколи призначаються міністри без портфеля, на яких покладається виконання спеціальних завдань, але які не мають власного бюджету. Кількість міністрів може змінюватися залежно від уряду, так само як зв'язок між тією чи тією адміністративною службою і міністерством. За законом, рішення уряду приймаються на Державній раді, до якої входять міністри під головуванням короля, або, в разі, коли щось завадить останньому, на Раді міністрів під головуванням державного міністра. Однак на ділі вони приймаються на засіданні міністрів, і королівська санкція на Державній раді є лише формальністю. Резиденція державного міністра знаходиться в Копенгагені, і засідання міністрів відбуваються щотижня під його головуванням; уряд звичайно приймає рішення консенсусом, однак може діяти також через голосування.

257. Німеччина. —Основний закон містить два положення про структуру уряду: перше передбачає, що федеральний уряд складається з федерального канцлера(ВишІеЛатІег}і федеральних міністрів(Вііпсіехтіпіїїег),а друге стосується повно­важень канцлера давати директиви(ІїісМіпіепІіотреіепг)та їх наслідків. Відповідно до останнього положення, директивні лінії політики встановлюються канцлером, але кожний міністр керує своїм відомством самостійно, а уряд залагоджує розбіжності в позиціях між міністрами. Канцлер координує діяльність уряду відповідно до прийнятого останнім і схваленого президентом федерації внутрішнього регламенту. він уособлює уряд перед главою держави, парламентом і громадською думкою;

звичайно призначається віце-канцлер, головно — найвидатнішии член Вільної

107

різних органів з координації урядової діяльності. Може трапитися, — однак це виняткова подія навіть у період „співіснування", — що уряд збирається у повному складі, за відсутності президента республіки, на Раду кабінету під головуванням прем'єр-міністра.

261. Ірландія.— Відповідно до Конституції 1937 р. уряд складається з 7—15 членів (включно з прем'єр-міністром), котрі називаються міністрами чи секретарями залежно від структур, якими керують. Прем'єр-міністр призначає віце-прем'єр-міністра, який є членом уряду і має виконувати функцію його замісника в разі його відсутності. Розподіл портфелів проводить прем'єр-міністр: кількість міністерств. зафіксованих законом, є більшою за число членів уряду, встановлене Конституцією. тому багато міністрів опікуються кількома портфелями, у тому числі часто сам глава уряду. Поряд з повноцінними міністрами(Міпі^гег о/ іііе С.'п'егппіепг).прем'єр-міністр може призначати державних міністрів(Мііп^іег о/ 5!и!е —не більше 15);

йдеться про членів тієї чи іншої палати, які діють за дорученням і під контролем міністра, відповідального за підрозділ. Засідання уряду {СаЬіпеї}відбуваються під головуванням прем'єр-міністра, резиденція якого знаходиться у Дубліні. Крім членів уряду, в ник звичайно бере участьАПогпеу Сепегаї(еквівалент міністра юстиції), який. за Конституцією, не може бути членом уряду, як і державний міністр у департаменті прем'єр-міністра, відповідальний за дисципліну голосування урядових партій в якостіСогегптеп! СІїіеґ \УІіір*.Рішення приймаються консенсусом, однак можуть також голосуватися.

262. Італія.— Два положення Конституції стосуються структури палійського уряду. По-перше, встановлюється, що уряд складається з голови Раді; і міністрів, які утворюють разом Раду міністрів. По-друге, вона передбачає, що організація канцелярії Ради, як і число, повноваження й організація міністерств, визначаються законом, що частково залишається на папері, оскільки закон визначає лише зміни кількосії та 4іункцій міністерств. Насправді існує чимало міністрів без портфеля, членів уряду, які не керують міністерськими відомствами, однак виконують особливі завдання. Заступники державних секретарів, які не входять до Ради міністрів, є помічниками міністрів в управлінні їхніми відомствами. Засідання Ради міністрів відбуваються регу­лярно під головуванням голови Ради, який постійно перебуває в па.'іаці Чіджі у Римі. Рішення приймаються консенсусом, але можуть також голосуватися.

263. Люксембург. —Єдиним положенням люксембурзької Конституції, дотичним до структури уряду, є положення, за яким уряд складається щонайменше з трьох членів. Уряд включає міністрів (серед яких державний міністр, що керує ним), і державних секретарів, які є заступниками міністрів і діють під їх контролем. Державний міністр визначає порядок денний Ради міністрів, яка повинна обговорювати всі справи, що підлягають рішенню великим герцогом: будь-який член уряду може винести на неї справи своєї компетенції. Рішення Ради приймаються простою більшістю, з переважним голосом державного міністра, за винятком справ, рішення в яких виносить великий герцог, увазі котрого подаються різні думки. Кількість і поділ на міністерські підрозділи визначаються постановою великого герцога. З огляду на обмежене число міністрів (звичайно менше десятьох), кожний міністр, включно з державним, переймається кількома міністерськими відомствами.

' \УІпр (англ.) — парламентський організатор партії. — П.П. 110

264. Нідертан;™,. —- Переглянута Конституція 1982 р. містить численні положення, що визка'Тґ'лоті.. ур'.і;юву структуру. Уряд включає, з юридичного погляду, королеву і міністр'ч:, ч'¹д»Лі йдеться про кабінет, що позначає загалом міністрів на чолі з міністром [:.:'"40]:о. Кількість і поділ міністерських відомств вирішуються королЕвсько¹-.? постановою, що її насправді розробляє урядова коаліція; Конституція пере.цба'ї'іе ''"їкож можливість, — яка рідко використовується, — призначення мін'сіт-й ні."' •»•;.' керують жодним відомством і в дійсності називаються міністрами без ."огус"."" ; Можливе також призначення державних секретарів, які є помічниками міністр!» М.'.".":то-голова, який постійно перебуває в Гаазі і керує Міністерством загальних "пра". уособлює уряд і координує урядову діяльність у рамках внутрішнього регламент-,,' уряду- Він встановлює порядок денний Ради міністрів, у якій беруть участь усі міністри і яка збирається під його головуванням щоп'ятниці. Рішення, як праш'ло, приймаються консенсусом, однак може проводитися голосування; у такому разі глава уряду має переважний голос. Звання державного міністра (суто почесне) дається інколи старим членам уряду.

265.Португалія. — Португальська Конституція містить положення про структуру уряду, які визначають, що він складається з прем'єр-міністра, котрий постійно перебуває і, Лісабоні, міністрів, державних секретарів і заступників державних секретарів, і що Рада міністрів включає лише прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів і міністрів. Законом можуть створюватися спеціалізовані ради міністрів, одначе кількість і розподіл міністерських відомств віднесені виключно до компетенції самої Ради міністрів. Державні секретарі і заступники державних секретарів відповідальні перед міністром, від якого вони залежать. Рада міністрів регулярно збирається під головуванням прем'єр-міністра, ініціативна роль якого є значнішою в період партії більшості, ніж у період коаліційного уряду, коли він виконує здебільшого ролк координатора і уособлює уряд. Рада міністрів приймає рішення консенсусом, що, однак, може мати дуже різне значення — у тому числі стосовно тривалості засідань — залежно від особистості прем'єр-міністра.

266. Велика Британія.— Склалася велика кількість конституційних конвенцій, дотичних до структури британського уряду. Однак слід уточнити, що одним із основних елементів королівської прерогативи(гоуаі ргего^аііуе)є саме внутрішня організація уряду. Отож відповідні конвенції мають менш суворий характер, аніж інші конституційні звичаї. Термін уряд(Со\'егнтеп()має кілька різних значень: він позначає урядову більшість, державну адміністрацію, коло з близько сотні осіб, до складу якого входять міністри і державні секретарі. До нього належать, насамперед, відомчі міністри(сіерагґтепіаі Міпічіег^},які мають звання державних секретарів(8іа{е Зесгеїагу)для найстаріших міністерств, і міністрів(Міпічіег)для більш сучасних. Найчастіше вони є членами кабінету і керують міністерськими відомствами з допомогою державних міністрів(Міпі^іегао/Зґіїіе),які є їхніми заступниками, і парламентських заступників державних секретарів{Рагіатепіагу ипсІеі'-Зесі'еіагіех). які забезпечують зв'язок з палатами. Невідомчі міністри(поп-сіерагїтепіаі Міпіхґег.ч), які обіймають певну кількість традиційних посад, найчастіше почесного характеру, також входять до складу уряду в широкому значенні, як і члени парламентської групи, на яких покладено організацію голосування(\УІіір.ч),та юридичні радники уряду(Ьа\у ОУїсег^).Міністри кабінету, державні міністри, юридичні радники і головні організатори голосувань у парламенті призначаються в якості старших міністрів(їетог тіпІ5{еі'5),інші — в якості молодших міністрів(]ипіог тіпі^іегз). Ці призначення вирішуються прем'єр-міністром(Ргіте Міпіх/ег),як і склад кабінету,

111

У Великій Британіїсама ідея контролю констнтуційності законів і принцип верховенства парламенту виключають одне одного. Проекти новогоВіїї о/ Кі^И^ч*, які періодично з'являються на поверхні, далекі від того, щоби по-справжньому встановити такий контроль; найконкретніший аспект цих проектів полягає в тому, щоби включити європейську Конвенцію прав людини у британське право, аби британські суди могли користатися цим документом, однак не ясно, як саме британська судова традиція могла б так далеко піти в інтерпретації законів, щоб вони були сумісними з Конвенцією.

Конституція Нідерландівчітко забороняє суддям розглядати відповідність їй законів і договорів. Хоча в перебігу концептуальних дебатів розглядалася можливість введення системи контролю конституціиності з нагоди повного перегляду Основного закону, який закінчився у 1982 р., однак подібні ідеї ніколи не перейшли у стадію пропозицій конституційного закону.

Нарешті, в Люксембурзісудова практика, що усталилася, забороняє суддям здійснювати контроль конституціиності, тоді як текст Конституції не містить прямої заборони; ця практика може, однак, опиратися на доказиа сопігагіо, виходячи з положення Конституції, яке прямо передбачає контроль законності „загальних і місцевих постанов та нормативних актів".

269.Б. — Контроль конституціиності законів, обмежений дотриманням

розподілу повноважень. — Бельгіяперебуває в положенні, частково схожому на положення Люксембургу, оскільки усталена практика забороняє судцям здійснювати контроль конституціиності законів. Державна реформа, розпочата 1970 р., заклала, однак, основи системи контролю конституціиності законів: було утворено Арбітражний суд, що має вирішувати проблеми, пов'язані з розподілом повноважень між державою, регіонами та громадами. До Арбітражного суду можуть звернутися Рада міністрів, виконавчі органи і голови зборів регіонів та громад, а також, з преюдиційних питань, — будь-який суд, який вважає, що рішення конкретного спору залежить від дійсності певного закону чи декрету (законодавство регіонів та громад), маючи на увазі конституційні повноваження. Контроль, що може привести до часткового чи повного скасування акта, поставленого під сумнів, стосується, головно, дотримання розподілу повноважень між державою, регіонами та громадами: інші аспекти відповідності Конституції зводяться до захисту свободи навчання і, у більш загальний спосіб, до порушень статей 6 ібЬіаКонституції, які гарантують, відповідно, рівність перед законом і рівність у користуванні правами і свободами, що їх визнано за бельгійцями. При порівнянні з тим, що відбувалося в інших країнах, стає зрозуміло, що в цьому випадку є значна база для розвитку ролі Арбітражного суду, який, не виключено, перемістить Бельгію до наступної категорії (В), чи навіть до останньої (Г).

270.В. — Системи контролю конституціиності законів з помірним розвитком. —

Існування контролю конституціиності законів зобов'язує законодавця, а отже, й адміністратора, до проведення попереднього дослідження сумісності законів з конституційними принципами: відсутність, з тієї чи іншої причини, повністю розвиненої конституційної юриспруденції веде до того, що сам законодавець встановлює і застосовує критерії відповідності, замість того, аби виводити їх з принципів, що їх розробив зовнішній щодо нього орган. Такою є, в різній мірі, ситуація у двох державах співтовариства.

* вії/ о/ Кі^І5 (англ.) — Біль про права. — П.П.

113

271. В ДаніїВерховний суд дуже давно визнав за всіма судами право на контроль конституційності законів, коли це питання може мати вплив на вирішення спору, що розглядається. Однак стислість Конституції і традиційна стриманість датських суддів мають наслідком дуже слабкий розвиток судової практики у цьому відношенні: недійсність закону була проголошена лише один раз, до того ж часткова.

У Греції,починаючи з кінця XIX ст.. Касаційний суд допускає, що будь-який суд може перевірити конституційність законів, якщо це йому необхідно, і на таку ж позицію швидко стала Державна рада; це право чітко зафіксовано Конституцією 1975 р. В разі розходжень між верховними судами різних інстанцій питання може вирішуватися Спеціальним верховниим судом, Конституційна юриспруденція є значною в тому плані, що існує велика кількість винесених рішень, однак умови прийняття справи до розгляду, які ведуть до нечіткого контролю, зумовлюють відсутність послідовної практики, що мала б вичерпний характер.

272.Г. — Розвинені системи контролю конституційності законів.— П'ять інших держав Європейського Співтовариства мають, у різній мірі, розвинені систему контролю конституційності законів і конституційну юриспруденцію. Системи подано тут у порядку зростання з огляду на їхню здатність впливу на уряд і парламент.

273. У Франції,де контроль конституційності було введено Конституцією 1958 р., дедалі детальніша і примусовіша юриспруденція розвинулася відтоді, як внаслідок конституційної реформи 1974 р., прийнятої за ініціативою президента Жіскара д'Естена, право звертатись до Конституційної ради. що належало раніше лише президентові республіки, прем'єр-міністрові та головам парламентських зборів, було поширено також на 60 депутатів чи сенаторів. Конституційна рада розгорнула велику практику, що відзначається точністю і веде не лише до скасування законів, які подаються на її розгляд; вона може встановити для них тлумачення чи умови застосування, що інколи може мати більш примусовий характер, аніж скасування. Контроль конституційності має дві характерні особливості, що впливають на роботу з підготовки законів. З одного боку, відсутність у Конституції детального переліку основних прав веде до того, що Конституційна рада має посилатися не лише на Декларацію прав людини від 1789 р. і преамбулу Конституції 1946 р., до яких відсилає Конституція V Республіки, але також на „фундаментальні принципи, прийняті законами республіки", вичерпний перелік яких неможливо скласти, і конституційні принципи, деякі з котрих можна лише з труднощами прямо вивести з тексту Конституції. Як наслідок, менша передбачуваність юриспруденції — котра є тільки відносною, а конституційні суди інших держав також подають свідчення своєї винахідливості в цьому питанні — і більше труднощів, щоб обійти юриспруденцію за допомогою обмеженої конституційної реформи. З іншого боку, обмеження способів прийняття справ до розгляду — конституційна реформа, що її запропонував уряд Рокара на прохання президента республіки, з метою розширення цих способів прийняття до розгляду, застрягла в Сенаті в 1990 р., — веде до того, що уряд може уникнути будь-якого контролю конституційності, знайшовши в парламенті достатній консенсус, так що можливості переговорів з опозицією часто однаково важливі й навіть важливіші, ніж суто юридичні аспекти певного законопроект».

274. В Ірландіїконтроль конституційності законів зосереджено в двох головних судах країни: Вищому суді(Ні^Н Соигі)і Верховному суді(Зиргете Соигі).Перший з них може розглянути проблему конституційності, яка постає у зв'язку зі сгором,

114

християнсько-демократнчна партія, яка стояла біля витоків процесу регіоналізації, гальмувала його, бо він ставав вигідним комуністичній партії. Ось чому чекали 1968 р., коли було проголосовано закон, який дозволяв вибори обласних рад. Останні мали обговорювати статуси областей перед тим, як їх буде схвалено в парламенті. Такі вибори відбулися, нарешті, 1970 р. і дали змогу утворити звичайні області, але треба було чекати 1977 р., аби провести розмежування відповідних компетенцій держави та областей.

Італійські області є самостійними територіальними громадами, які відрізняються від інших територіальних громад Італії тим, що мають право законодавчої діяльності, тобто право приймати загальні та безособові норми. Їхні інституції, навпаки, можна порівнювати швидше з установами інших територіальних громад, аніж з державними.

286. Бельгіястала на шлях. що веде до створення федеративної держави. провівши 1970 р. конституційну реформу, доповнену з того часу переглядами 1980, 1988 і 1993 рр. На основі цієї реформи було утворено два типи нових інфрадсржавних громад, які мали відповісти на дві категорії проблем: пов'язані з поділом країни на дві групи населення, приблизно рівні за чисельністю, з абсолютно різними культурами і мовами, та пов'язані з нерівномірністю економічної структури країни; останні лише незначною мірою збігаються з культурним поділом. У такий спосіб 1970 р. було утворено тригромади,кваліфіковані спочатку яккультурні.Їх наділили повноваженнями регулювати черездекрети, щомали чинність законів, такі питання, як вживання мов, культура й освіта. Йдеться профранцузьку громаду,нідерланд­ську — ниніфламандську громаду і німецьку громаду.Законодавчі и конституційні реформи розширили відтоді компетенції та розвинули інституції громад. Утворення регіонів, що мають економічні повноваження та були так само передбачені конституційною 'реформою 1970 р., здійснювалось повільніше: треба було чекати 1974 р., щоби сформувався регіон Фландрія, регіон Валлонія і Брюссельський регіон,компетенції та інституції яких також зазнали численних змін законодавчими й конституційними засобами. Існування двох типів різних структур пояснюється розподілом населення: коли 95% фламандськомовного населення (загалом трохи менше 6 мільйонів) мешкають у Фландрії, то 20% франкофонів (загалом трохи менше 4 мільйонів) живуть у Брюсселі, двомовному районі, а 20 000 германофонів зосереджені в регіоні Валлонія (кантони Оииен і Мальмеді у провінції Льєж).

Бельгійський регіон {^е\\'ехіфламандською) може бути з легкістю кваліфікований як самостійнатериторіальна громада,що мас право законодавчої діяльності. тобто може приймати загальні та безособові норми. Громаду(^еіпееп.чс/чір фламандською,Сеіпеіпчсіш/інімецькою), навпаки, складно віднести до якогось класу: вона також має законодавче право, одначе йдеться швидше прооб'єднання осіб,хоча поле його компетенції окреслено, в основному, географічне, і лише мешканці Брюсселя приєднуються до тієї громади, яку вони обрали особисто. Інституції регіонів і громад дедалі більше подібні до установ федеративної держави, хіба що вони не мають судових інституцій.

Відповідно до перших статей, прийнятих у процесі перегляду Конституції в 1993 р., Бельгія стає „федеративним Королівством". Коли писалися ці рядки, було вирішено, що подвійну систему з регіонівтагромадбуде збережено, і лише фламандська рада здійснюватиме водночас компетенції, віднесені до громади й регіону.

287. Королівство Іспанія,виходячії з Конституції 1978 р., складається з іспанської держави і сімнадцяти автономних областей(соїііиііісісісіеа ішібпотач),з яких три

121

(Каталонія. Галісія і Країна Басків) повернули собі, таким робом, свій статус, що його вони і.'.али за Конституцією 1931 р. Конституція 1978 р. передбачала різні умови для отримання статусу автономії, зміст яксіго міг різнитися щодо рівня компетенцій і який не був обов'язковим для застосування на всій території Іспанії. Женералітет Каталоніяб 1977 р. (сучасний статус і і 1979 р.), автономні області Галісія(сучасний статус із 1981 р.) і, в 1978 р.. Країна Басків(сучасний статус із 1979 р.) вже мали автономний устрій до прийняття Конституції, а після того. як її було прийнято, відразу розпочали процес, що дозволив схвалення автономії через референдум (1979 р.) і вибори до автономних парламентів (1980 р.). Андалусія також висловилася на користь автономії в 1980 р.. але з нижчим півнем компетенцій (статус 1981 р.). У липні 1981 р, пакт між соціалістичною партією і християнсько-дсмократичним союзом відкрив шлях для прийняття статусу автономії для 13 інших областей: Князівства Астурії(статус 1981 р.), автономних областей Кантабрії (статус 1981 р.), Ла-Ріохи (статус 1982 р.), Мурсії(статус 1982 р.), Валенсії (статус 1982 р.), Арагону(статус 1982 р.), Кастілії-Ла-Манчі(статус 1982 р.),Канарських островів(статус 1982 р.). Наварри(статус 1982 р.). Е'стремадури (статус 1983 р.), Балеарських о-вів(статус 1983 р.), Мадрида(статус 1983 р.) іКастілії та Леону(статус 1983 р.), до яких додаються анклави Сеута і Мелілья в Марокко. Перші гри області, так само як Канарські о-ви і Валенсія, мали набагато ширші повноваження, ніж дванадцять інших, які могли б отримати вищий рівень автономії з 1987 р., однак дійсний стан справ було подовжено через фінансові, складнощі, пов'язані з передачею більших повноважень. Автономізація, однак, запишається метою політики регіоналізації. Прийняття нового пакту про автономії, підписаного 28 лютого 1992 р.. не повинно привести до ліквідації відмінностей між областями за рівнем їхніх компетенцій, адже чотири перші продовжую ;'і> наполягати на своїй специфічності.

автономні області і- самостійними територіальними громадами, які відрізняються від інших територіальних громад Іспанії тим. що вони мають законодавчу владу та їхні інституції схожі на державні (за винятком глави держави).

288, Франціяє четвертою державок; Європейського Співтовариства, яка розпочала важливий процес рі-поналізації, Головною його метою завжди була економічна децентралізація, незважаючи на те. що тут бралися до уваги також культурні міркування (про них було офіційно заявлено лише для Корсики і заморських регіонів) Хоч би яким було ставлення держави, зокрема в галузі освіти, офіційно ніколи не ставилося питання про визнання існування регіональних мов, чи то таких, що широко використовую гі.ся населенням (ельзаський діалект, корсиканська. креольська), чіі то таких, якими розмовляють лише незначні меншини (баскська. бретонська, фламандська, окситанська).

Після поразки в 1969 р. референдуму, проведеного за рішенням генерала де Голля, який стосувався, зокрема, проекту регіоналізації, що залишав значне місце для опіки з боку держави, у 1972 р. було утворено регіональні громадські установи з обмеженими компетенціями і засобами. Закон про децентралізацію від 2 березня

1982 р. встановлює принцип їх перетворення на повноправні територіальні громади, як. тільки відбудуться перші вибори на основі загального прямого голосування їх рад. У такий спосіб 1982 р. утворено регіон Корсику, що мав особливий статус, значно переглянутий 1991 р., коли його було перетворено на територіальну громаду Корсику.Репони Гваделупу, Гвіану, Мартініку і Реюньйонутворено

1983 р. на основі статусу загального права, передбаченого законом про децентралізацію 1982 р., який отримав особливі доповнення в 1984 р. з метою врахування специфічних

122

моментів, пов'язаних з їхнім характером заморських регіонів. А 1-)86 р. було утворено двадцять інших регіонів, які мають ідентичний статус, мов2 йде про регіони Ельзас, Аквітанію, Овернь, Бургундію, Бретань, Центр, Шампань-Ардени, Франш-Конте, Іль-де-Франс, Лімузен, Землі по Луарі, Лотарингію, Південь-Піренеї, Нижню Нормандію, Верхню Нормандію, Нор-Па-де-Кале, Пікардію, Пуату-Шаранту, Прованс-Альпи-Лазурний берег і Рону-Альпи.Після 1982 р. численні закони змінили компетенції регіонів, загалом у бік їх розширення.

Французькі регіони є територіальними громадами,які нічим не відрізняються від інших громад того самого типу (комуни і департаменту), крім більшої геогра­фічної опори та питань, що входять до їхньої компетенції Слід також зазначити, що чотири заморські регіони мають точнісінько ту саму географічну основу, що й однойменні департаменти. Вони аж ніяк не мають повноважень законодавче; " характеру.

289.Б. — Географічна і демографічна характеристикирегіонів. —- Навіть якщо деякі регіоналістські вимоги можна кваліфікувати як тугу за минулим. неможливо стверджувати, що сучасні регіональні утворення будь-якої з п'яти країн, які нас цікавлять, є систематичним відновленням провінцій чи земель, котрі існували до XIX ст.; воднораз, не можна вважати їх усіх штучними. В Німеччині всі кордони належать до часів після 2-ї світовоїбінніі (за винятком основної частини кордонів Баварії), і в її структурах нічого не "ііїлається від Пруссії. формально ліквідованої Контрольною радою союзників 25 лютого 1947 р. У Бельгії лінгвістичні реалії не збігаються з історичним поділом території. В Іспанії автономна область Мадрид є утворенням кінця XX ст,, і якщо всі інші автономні області мають історичне коріння, від цього їх станоаище не с менш хитким. У Франції більшість регіональних утворень мають під собою мало історичного грунту, тоді як заморські округи, Ельзас, Корсика і Лотарингія, відповідають навіть своїми кордонами колишнім однойменним провінціям чи колоніям.

290.Дискусія, викликана перспективами внутрішнього європейського ринк\ 1993 р., вимагає порівняння регіональних утворень за такими показниками, як-населення, площа й багатство. Таблиці, подані нижче, свідчать про різноманіття. що панує у цьому питанні. Вони показують також, якою мірою аргументи, нібито французькі регіони будуть маленькими у перспективі Європейського Сп;втоваристни. позбавлені рації.

Таблиця 1. Площа регіонів, земель і автономних областей, км²

Країна	У середньому	Мінімум	Максимум
Бельгія	і 0 200	200	16 ГОО
Німеччина Іспанія	22 300 2» 000	400 50	70 600 94 200
Франція Італія	24 400 15 100	1ІОО ''500	91 100 25 700 1

Джерело: 5(аіі<і^ис5 гарісіе'». Ке@іоі;в 1 °9 і -і. Еиго'ііаі. І.і.іхегг.Ьиип:.

291.За площею німецькі, іспанські та французькі регіони досить однорідні як за середніми показниками, так і щодо шкали розподілу. У цій таблиці враховано

123

французькі заморські регіони; ці дані мало що міняють відносно французьких регіонів у Європі, хіба що мінімальний розмір становив би тоді 8280 км². Те саме можна сказати стосовно Канарських островів. Сеути і Мелільї для Іспанії: якщо не брати їх до уваги, то мінімум становитиме 5014 км².

Таблиця 2. Населення регіонів, земель і областей, осіб

Країна	У середньому	Мінімум	Максимум
Бельгія	3 316 000	964 000	5 740 000
Німеччина	5 698 000	674 000	17 104 000
Іспанія	2 162 000	124 000	6 903 000
Франція	2 573 000	120 000	10 660 000
Італія	2 879 000	115 000	8 912 000

Джерело: 5<аіічііоие5 гарігіса, Ке§іоп&, 1991-1, Еигоїіаі. І^ихетЬоигі;.

292.Зіставлення кількості населення показує, звичайно, що німецькі землі населені більше, ніж регіони інших великих країн співтовариства. Слід, однак, підкреслити, що шкала розподілу є набагато більшою, а це зменшує можливість порівняння.

293.Набагато важче знайти задовільні показники для зіставлення економічного потенціалу регіонів. Якщо триматися показника внутрішнього валового доходу на душу населення, який загалом пов'язаний з відношенням між ресурсами і витратами у даному регіоні, то видно, що відносне багатство регіонів країни пояснюється не їхньою площею і населенням, але у значно більшій мірі багатством країни в цілому. В наступній таблиці до уваги беруться Сеута і Мелілья для Іспанії (без чого мінімум належав би Андалусії: 57,5), а також заморські регіони для Франції (інакше мінімум був би за Корсикою: 76.8): натомість не враховуються нові німецькі землі, чим пояснюється високий мінімальний рівень для цієї країни.

Таблиця 3. Багатство регіонів, земель та областей на душу населення, за стандартом купівельної спроможності ЄЕС (8РА) (середній показник для ЄЕС у 1986-88 рр. = 100)

Країна	Мінімум	Максимум
Бельгія	83.4 (Валлонія)	154.2 (Брюссель)
Німеччина	94,5 (Шлезвіг-Гольштаин)	182.7 (Гамбург)
Іспанія	53.5 (Сеута і Мелілья)	109,2 (Балеарські о-ви)
Франція	41.6 (чаморські регіони)	112.7 (Ельзас)
Італія	58,7 (Калабрія)	137.3 (Ломбардія)

Джерело: Сотіпіхкюп сіе^ СоїііпіипаїКе'і еіігорееппеі. Ьеї, геаюпЕ, сіапі 1еі> аппееі, 1990, ВгихеїІеа-ЬихеїііЬоигі:. 1941.