Конституційне право України / Конституц_йне право заруб_жних країн / виборч_ системи анал_тика

9

ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКАЯ ЗАПИСКА "ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ"

Избирательная система представляет собой совокупность установленных законом правил, принципов и критериев, с помощью которых определяются результаты голосования. Введение той либо иной избирательной системы в определенной мере является результатом соотношения политических сил в обществе. Избирательные системы, которые для определения результатов голосования применяют принцип большинства, называют мажоритарными и подразделяют на три типа – абсолютного, относительного и квалифицированного большинства.

Основным достоинством мажоритарной системы абсолютного большинства считается то, что она позволяет создать прочное, стабильное правительство, опирающееся на надежное большинство в парламенте. К недостаткам данной системы обычно относят невозможность установить соответствие между подлинным удельным весом партий в политической жизни страны и их влиянием в парламенте, а также большие потери голосов.

Мажоритарная система относительного большинства всегда результативна, т.к. какой-то кандидат всегда набирает относительное большинство. При этой системе в парламенте обычно бывает прочное большинство, обеспечивающее стабильное правительство, – это и обуславливает привлекательность и распространенность данного подвида мажоритарной системы. Ее существенным недостатком является лишение малых партий представительства, а также создание искаженного представления о действительном соотношении сил.

Мажоритарная система квалифицированного большинства, согласно которой кандидат должен набрать установленное в законе число голосов, отличное от абсолютного большинства, встречается очень редко (с применением этого подвида мажоритарной системы избирается президент Коста-Рики, которому в соответствии с Конституцией надо набрать 40% плюс один голос избирателей).

В XIX веке в рамках общей тенденции демократизации избирательных систем началось постепенное применение пропорциональных избирательных систем, позволяющих обеспечить более широкое представительство. В настоящее время пропорциональные системы применяются во многих зарубежных странах, в том числе в Финляндии, Швейцарии, Швеции, Норвегии, Австрии, Бельгии.

Главное отличие пропорциональных избирательных систем от мажоритарных состоит в том, что они строятся не на принципе большинства, а на принципе пропорциональности между полученными мандатами и голосами избирателей, отданными в поддержку этих кандидатов, на относительном соответствии между количеством голосов и количеством мандатов. Как правило, пропорциональная система дает довольно верное отражение действительного соотношения политических сил в представительном органе. При пропорциональной системе создаются большие округа, от каждого из которых избирается несколько депутатов; в идеальном случае вся страна становится единым избирательным округом. Выборы, проводимые по пропорциональной системе, строго партийные; каждая партия выдвигает список своих кандидатов, за него целиком и голосуют избиратели. После подсчета голосов определяется избирательный метр или квота, т.е. наименьшее количество голосов, необходимое для избрания одного депутата. Квота может определяться как для каждого округа в отдельности, так и для всей страны в целом. Простейшая из квот, применяемая уже более ста лет, – квота Хэрра, определяемая посредством деления общего числа поданных по данному округу голосов на количество мандатов, как правило, не позволяет распределить сразу все мандаты, в связи с чем приходится применять дополнительный способ распределения оставшихся мандатов согласно "методу наибольших остатков". Другая квота – квота Друпа – определяется путем деления общего числа поданных голосов на количество мандатов плюс 1; при использовании данной квоты расчеты производятся до тех пор, пока не будет получена квота, позволяющая распределить все мандаты без остатка. Метод "наибольшей средней", предложенный Д'Ондтом, применяется в ФРГ, Швеции и других странах и сопряжен с довольно сложными расчетами, Особой разновидностью пропорциональной системы является система единого передаваемого голоса, применяемая в Индии, Ирландии, Австралии и на Мальте. Существует также смешанная избирательная система, при которой допускается одновременное использование элементов различных избирательных систем (применяется в ФРГ, Италии, Японии и некоторых других странах)

США – страна, в которой выборы проводятся чаще, чем в какой-либо другой стране. Из этого многообразия выборов следует выделить всеобщие, или генеральные, выборы, которые проходят в каждый високосный год и на которых избираются Президент и Вице-президент США, Палата представителей, треть членов Сената, нижние и частично верхние палаты легислатур штатов, губернаторы 14 штатов и некоторые иные должностные лица. Специальные, или промежуточные, выборы проводятся в четный год между двумя високосными. Применяется также такая своеобразная избирательная процедура, как первичные выборы, или праймериз, которая связана с выдвижением кандидата в депутаты или в президенты. Практически повсеместно используется мажоритарная система относительного большинства. Исключение составляют местные выборы в некоторых штатах, где применяются иные избирательные системы, в частности пропорциональная система и система с применением кумулятивного вотума. При выборах Президента используется мажоритарная система относительного большинства на первом этапе и абсолютного большинства на втором. Выборы проводятся по одномандатным округам, за исключением президентских, на первом этапе которых в каждом штате образуется один многомандатный округ. Институт выборов регулируется на федеральном уровне Конституцией США, Актом об избирательном праве 1970 года, Актом о федеральных избирательных кампаниях 1971 г., Актом о регистрации избирателей 1993 года, Актом о реформе двухпартийной кампании 2002 года, Актом о содействии Америке в проведении голосования 2002 г., рядом иных федеральных актов. Весьма значительна компетенция штатов в сфере регулирования выборов (в том числе и федеральных). На местном уровне выборы регулируются хартиями местного самоуправления. Таким образом, избирательное законодательство США можно охарактеризовать как чрезвычайно несистематизированное. Любопытным представляется тот факт, что до принятия в 1870 году XV поправки к Конституции в стране отсутствовало федеральное законодательство, регулирующее порядок предоставления активного избирательного права.

По сравнению с другими странами, выборы в США, охватывающие все уровни американской государственности, представляют собой более широко применяемую политическую процедуру. Номенклатура различных постов, замещаемых с помощью выборов, в США значительно шире, чем в любой другой стране. Так, в США избираются президент, вице-президент, обе палаты конгресса, органы власти и управления штатов, советы городских поселений различного типа и графств, советы специальных округов и множество должностных лиц органов штатного и местного управления – от верховных судей и атторнеев до шерифов и коронеров. Президент и Вице-президент согласно Конституции избираются посредством косвенных выборов – коллегией выборщиков, назначаемых каждым штатом в количестве, равном общему числу сенаторов и представителей, которых штат имеет право направлять в Конгресс.

В Великобритании избираются нижняя палата Парламента – Палата общин (единственный избираемый населением всей страны представительный орган), представительные органы Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии, местные органы (советы административных графств, городов-графств, муниципальных и немуниципальных городов и приходов). Здесь также используется мажоритарная система относительного большинства. Первым законом о народном представительстве, определившим круг обладателей активного избирательного права, имеющих право участвовать в избрании нижней палаты парламента, обычно считается Закон о народном представительстве 1832 года. После принятия этого закона были изданы и другие законы с аналогичным названием, изменяющие и дополняющие предшествующее избирательное законодательство и регулирующие не только процедуру выборов в Палату общин, но и в органы местного самоуправления. На данном этапе избирательный процесс в Великобритании регулируется Законом о народном представительстве 1983 г., консолидировавшим целый ряд законодательных актов, Актом о политических партиях и референдумах 2000 г., Актом о выборах 2001 г., который внес существенные изменения в избирательное законодательство Великобритании. Право быть зарегистрированным в качестве избирателя на парламентских выборах и на выборах местного управления предоставляется гражданам Содружества и гражданам республики Ирландия, являющимся резидентами избирательного округа или его части, не лишенным законного права голосовать (это не относится к возрасту) и достигшим необходимого для голосования возраста (статья 4 указанного закона). Любопытно, что активным избирательным правом, наряду с душевнобольными и лицами, осужденными к лишению свободы, не обладают пэры и пэрессы (кроме пэров Ирландии), заседающие в палате лордов. (Согласно Акту о палате лордов 1999 года пэры, лишенные возможности заседать в палате лордов, получили избирательные права.) Выборы проводятся по одномандатным округам на основе мажоритарной системы относительного большинства. В настоящее время Великобритания находится в периоде реформ, инициированных лейбористским правительством; наряду с процессом деволюции (передачей части властных полномочий центра на уровень регионов) и реформой палаты лордов, направленной на демократизацию формирования этой палаты, идет реформа избирательной системы – переход от исключительно мажоритарной системы, традиционной для Великобритании, к смешанной.

По сравнению с Великобританией во Франции круг выборных органов несколько шире. Там избираются глава государства, обе палаты парламента, а также органы регионального и местного управления. Основополагающие принципы французского избирательного права, а также четкие указания на некоторые аспекты избирательной системы закреплены в действующей Конституции Франции 1958 года. Основным источником избирательного права страны является Избирательный кодекс, к которому примыкают еще несколько законов, как органических, так и простых. Вопросы избирательного права регулируются еще и большим числом декретов правительства и циркуляров, издаваемых министрами (в том числе и премьер-министром). Многие уточняющие положения избирательного права, толкование действующих норм содержатся в решениях высшего органа конституционной юстиции Франции – Конституционного совета. Избирательные системы, используемые в сегодняшней Франции, чрезвычайно разнообразны. При выборах президента республики применяется двухтуровая мажоритарная система с голосованием по униноминальным (одномандатным) округам на основе принципа, согласно которому каждый депутат должен представлять равное число избирателей (такая система именуется мажоритарной униноминальной системой). На выборах Национального Собрания используется также мажоритарная система с голосованием по одномандатным округам. Большой сложностью отличается порядок избрания верхней палаты французского парламента – Сената, избираемого посредством косвенных трехстепенных выборов. Трехстепенная структура выглядит приблизительно следующим образом: избиратели избирают основную часть коллегии выборщиков (избирательной коллегии), т.е. муниципальных советников, последние – делегатов, и затем проводятся выборы сенаторов. В состав этой коллегии входят депутаты Национального собрания, члены представительных собраний регионов и департаментов, делегаты муниципальных советов. Голосование проводится по департаментам. В тех департаментах, где избирается три или более членов верхней палаты французского парламента, применяется пропорциональная система, в остальных – двухтуровая мажоритарная. Таким образом, по пропорциональной системе избирается 224 сенатора из 321.

Демократические избирательные традиции Испании сравнительно молоды – эта европейская страна, в которой длительное время сохранялся фашистский политический режим, вступила на путь демократических преобразований лишь в 1970 годах прошлого века, и первые демократические выборы в парламент (Генеральные Кортесы) состоялись только в 1977 году. В том же году был принят Декрет-закон об избирательном праве. Генеральные Кортесы (одно из старейших парламентских учреждений в мире) построены на основе принципа бикамерализма. Часть 3 статьи 68 Конституции Испании устанавливает, что выборы в нижнюю палату (Конгресс депутатов) проводятся на основе пропорционального представительства по избирательным округам, которыми являются 50 испанских провинций. Закон распределяет общее число депутатов пропорционально общему количеству населения провинции с обязательным обеспечением как минимум одного представителя от каждого избирательного округа. При распределении депутатских мест применяется метод д'Ондта. Особняком стоят города Сеута и Мелилья, направляющие в Конгресс по одному депутату на основе мажоритарной системы относительного большинства (а в Сенат – по два сенатора). Порядок формирования Сената (Верхней палаты Генеральных кортесов, являющейся палатой территориального представительства) установлен Конституцией и Органическим законом 1981 г. От каждой провинции избирается по 4 сенатора; островные провинции избирают сенаторов по установленным Конституцией нормам (от больших островов – Гран Канарья, Майорка и Тенерифе по три депутата, от остальных – по одному – часть 3 статьи 69 Конституции), а региональные автономные объединения направляют в верхнюю палату по одному сенатору и еще по одному от каждого миллиона населения, проживающего на их территории. Назначение сенаторов осуществляется законодательной ассамблеей в соответствии со статутом регионального автономного объединения. Выборы в Сенат также проходят на основе пропорционального представительства.

В Италии довольно долго применялась мажоритарная система относительного большинства (с шестидесятых годов XIX века до 1919 года). В 1919 году была введена пропорциональная система, в соответствии с которой 508 депутатов избирались в 54 избирательных округах, сформированных по провинциальному и межпровинциальному признаку. Вплоть до 1992 года представительные органы Италии формировались преимущественно на пропорциональной основе. С одной стороны, это обеспечивало широкое представительство политических партий, с другой стороны – влекло за собой проблемы при формировании правительства и необходимость создавать пакты о коалиции. В результате в 1993 году в стране была проведена реформа избирательной системы – 4 августа 1993 года были приняты законы "Нормы о выборах сената республики" и "Новые нормы о выборах Палаты депутатов". В результате этих перемен в Италии была введена смешанная избирательная система, которая применяется при формировании обеих палат парламента. Три четверти состава каждой палаты избирается по системе относительного большинства и одна четверть – по пропорциональной системе.

Страной смешанной избирательной системы является Мексика, где, как определено Конституцией страны, триста депутатов Палаты депутатов избираются по мажоритарной системе относительного большинства по униноминальным избирательным округам, а до ста депутатов избираются на основе пропорционального представительства посредством региональных списков, голосование по которым проходит в полиноминальных избирательных округах.

В Японии Парламент избирается путем всеобщих прямых выборов на основе смешанной системы, сочетающей в себе элементы пропорциональной и мажоритарной избирательных систем. Нормативно-правовую основу избирательного права и избирательной системы Японии составляют Конституция страны и Закон 1950 года "О выборах публичных должностных лиц". Верхняя палата – палата Советников, состоящая из 252 членов, избирается сроком на шесть лет с переизбранием половины ее состава каждые три года. Палата советников избирается по смешанной системе – 152 советника избираются от 48 многомандатных округов, при этом также создается общенациональный избирательный округ, в котором избиратели голосуют за одну из политических партий. Таким образом, у каждого избирателя два голоса, один из которых он отдает за конкретного кандидата, другой – за политическую партию. Нижняя палата – палата представителей – избирается сроком на четыре года в количестве 500 депутатов. До 1996 года выборы в палату представителей проводились по системе средних избирательных округов. 21 ноября 1994 г. был принят закон о малых избирательных округах, позволивший определить границы округов в соответствии с предложениями Комиссии палаты представителей по демаркации границ избирательных округов. По новой избирательной системе 300 депутатов избираются по одномандатным округам, 200 – по 11 региональным блокам по списку политических партий пропорционально полученным голосам; у каждого избирателя есть два голоса, как и при выборах в верхнюю палату. Характерным для Японии является стабильный состав депутатского корпуса, обусловленный прочными связями депутата со своими избирателями. Для японских парламентариев типично многократное переизбрание, попасть в число парламентариев очень непросто. Довольно специфичны и отдельные избирательные процедуры (запрещены некоторые виды агитации и агитационных материалов и т.п.).

Материал подготовлен Фондом развития парламентаризма в России в сентябре 2004 года.