§2. Здійснення законодавчої влади

167.Усі держави, які нас цікавлять, переживають, звичайно, різною. мірою, зміщення діяльності парламенту до адміністрації в питаннях розробки законодавства. Цьому явищу сприяють чимало факторів, першими серед яких є технічна складність питань, котрі потребують законотворчої діяльності, але також і комплекс механізмів раціоналізації парламентаризму, чия мета — забезпечити стабільність і засоби управління урядам, що непрямо утворюються на основі загальних виборів і пере­бувають під контролем парламенту. Серед критеріїв ліберальної демократії одним із найважливіших є існування процедури законодавства, яка відзначається своїм публічним характером, протиріччями і контролем народних обранців з різними поглядами, якого немає у процедурі розробки текстів законів адміністрацією. Для того щоб демократія не поступалася перед технократією з її бюрократичним вираженням галузевих інтересів, необхідно, аби повноваження членів парламенту при прийнятті рішень не були занадто обмежені.

Отже, необхідно дослідити проблему скорочення компетенцій парламенту, так само як обмеження його права ініціативи та поправки. Необхідно пам'ятати, що правила парламентської демократії діють завдяки своєму характерові потенційної погрози щонайменше такою ж мірою, як і завдяки частому їх використанню. Так само необхідно зважити на те, що між адміністративними бюро і парламентом траплятимуться також узгодження між партіями правлячої коаліції та адміністративною традицією, з метою визначення свободи дій парламентаріїв при зміні положень проектів закону, що за них висловлюються технократи з адміністрації.

Існує занадто багато відмінностей не лише в переліку конституційних і полі­тичних принципів та механізмів, але й, особливо, у ступені відносної важливості цих елементів для кожної з держав, які розглядаються, щоб можна було наважитися па-системну класифікацію. Щонайбільше, можна зробити спробу класифікації за ознакою більшої чи меншої свободи дій для уряду й адміністрації при прийнятті їх проектів. Для цього необхідно спочатку взяти до уваги обмеження компетенції. встановлені конституцією для парламенту, та належність держав до Європейського Співтовариства, що накладає на всіх однакові обмеження. Потім слід узяти до уваги права контролю з боку уряду над законодавчою процедурою, кількість і відповідні повноваження палат, межі дисципліни при голосуванні і, можливо, ще

82

більше, практику застосування — значну чи, навпаки, рідку — конституційних прав. Загалом же, найважливішим джерелом повністю технократичної підготовки законів є можливості делегування урядові законодавчого права — якщо вони використовуються не лише у надзвичайно виняткових випадках.

168.А. — Уряди, які мають слабкі засоби для проведення законів у тому вигляді, в якому вони виходять від адміністрації.— Якщо брати до уваги ті виправлення, що внесені в обмеження засобів впливу уряду через можливості делегування законодавчих повноважень, то виявляється, що найменше засобів для остаточного формулювання законів — в урядів Люксембургу та Нідерландів. У країнах, де таке делегування існує й застосовується, межі відповідних повноважень парламенту й уряду встановлено дуже по-різному. Найменше свободи у редакції проектів законів, що їх вона хоче провести, має, безперечно, адміністрація в Німеччині, де делегування законодавчих повноважень заборонено законом і кон­тролюється Конституційним судом; таке становище компенсується, як і в Ірландії, швидшою, ніж в Італії чи Бельгії, процедурою законотворчості.

169. Нідерланди.— Компетенція Генеральних штатів обмежена положеннями Основного закону про фундаментальні права, дотримання яких, однак, не є предметом судового контролю.

170.Право ініціативи належить членам Другої палати та уряду. Текст закону розглядається спочатку в комісії, перед тим як обговорюватися на пленарному засіданні; поправки можуть подаватися як депутатами палати, так і членами уряду до голосування тексту в цілому. Після його прийняття простою більшістю закон передається в Першу палату, яка не може вносити до нього поправки, а лише прийняти або відхилити його. Якщо текст схвалено Першою палатою, він пере­дається Короні, яка може відмовити у його ратифікації, що трапляється вкрай рідко. Уряд не має жодної можливості вплинути на парламентську процедуру, окрім виступу з погрозою про свою відставку чи вимоги до Корони розпустити парламент. Попри те що в основних лініях вона дуже проста, процедура прийняття закону в Нідерландах є, загалом, дуже довгою; для хоч трішки складних законів необхідно чимало років.

171.Передача законотворчих повноважень урядові не передбачена Основним законом, хоча останній може скористатися своїм правом нормотворення в галузях, які чітко не віднесені Конституцією до таких, що регулюються виключно законом, за умови, що вони ще не були предметом законодавчого регулювання.

172. Люксембург. —Компетенція люксембурзького парламенту обмежена положеннями Конституції, що дотичні до фундаментальних прав, одначе контроль за дотриманням цих принципів обмежено, оскільки він є результатом лише дорадчого відгуку Державної ради, який дається як щодо проектів, так і щодо законодавчих пропозицій.

173.Ініціатива законів належить як депутатам (законодавчі пропозиції), так і великому герцогові (проекти законів, які виходять насправді від уряду). Текст закону розглядається в комісіях, потім проходить через два читання (можлива відмова від другого голосування, якщо Державна рада згодна). Великий герцог має

83

з цим питання. Надання повноважень законодавчого порядку областям не виключає а ргіогібудь-якого втручання з боку національного законодавця.

184.Законодавча ініціатива належить депутатам і сенаторам, урядові, 50 000 виборців (застосовується рідко), обласним радам та Національній раді з економіки і праці. Голова відповідних зборів може вибирати між трьома процедурами. У рамках нормальної процедури проект обговорюється на пленарному засіданні після вивчення в комісіях. У рамках спрощеної процедури закон (у такому разі він називаєтьсяІе^^іпе)повністю виробляється і проходить схвалення в комісії, при цьому існує можливість для уряду, десятої частини членів Палати депутатів чи п'ятої частини членів комісії зажадати його обговорення на пленарному засіданні. У рамках проміжної процедури комісії належить скласти текст, який буде подано для схвалення Палатою депутатів під час пленарного засідання. Закони мають голосуватися водночас обома палатами (простою більшістю); процедури спільної комісії для досягнення угоди між ними не існує. Президент республіки може зажадати, в разі необхідності, нового обговорення в палатах. Якщо не брати до уваги можливості виступити з вимогою обговорення на пленарному засіданні тексту закону, виробленого в комісії, уряд не має іншого засобу вплинути на парламентську процедуру, крім питання про довіру; розпуск парламенту занадто великою мірою залежить від вибору, що його зробить президент республіки, аби ним міг користуватися уряд. Італійська парламентська процедура з цілковитою підставою вважається найдовшою в Європейському Співтоваристві, і такою, що на неї уряд має найменше впливу. Таке положення, одначе, компенсується можливостями делегування законодавчої влади.

185.Конституція передбачає дві можливості делегування законодавчої влади урядові, який діятиме через декрети президента республіки (ДПР). Перша, звичайна, процедура дозволяє формальне делегування через палати і під контролем Конституційного суду та дає йому змогу діяти за допомогою законодавчих декретів(сіесгеїі Іе§І5Іаїі\'і).Друга, надзвичайна, процедура дає урядові змогу вживати „тимчасових заходів, що мають силу закону" через декрети-закони(сіесгеіі-іеі),які того ж дня мають подаватися палатам для того, щоб останні вирішували, конвертувати чи ні їх у закони.

186.Слід нарешті згадати, що Італія є єдиною з держав ^Європейського Співтовариства, де існує процедура референдуму про скасування. Його ініціатива належить 500 000 виборців або 5 обласним радам, під контролем Конституційного суду. Вимога може стати недійсною, якщо парламент прийме новий закон з того самого питання, або ж референдум може бути перенесено на один рік, якщо станеться розпуск парламенту. Референдуми про скасування, зокрема ті, що проводяться за народною ініціативою, є важливою частиною італійського політич­ного життя.

187. Бельгія.— Повноваження парламенту обмежені з часу проведення конституційних реформ, розпочатих у 1970 р., внаслідок нового характеру держави. Ні парламент, ні уряд, ні федеральна адміністрація не можуть втручатися в питання, що належать до виключної компетенції громад і регіонів. У всіх інших галузях парламент ще досить вільний у своїх діях, боячись цензури, через перевір­ку конституційності законів, лише в питаннях, стосовних свободи навчання і, віднедавна, дотримання принципу рівності перед законом. Таке розширення компетенції

86

Арбітражного суду цілком може змінити конституційні обставини в Бельгії у наступні роки. Конституція полишає кілька обмежених галузей — таких, як регламентація відносно державних службовців, королівські прерогативи, що, однак. не заважає парламентові втручатись у цю сферу, і як тільки починає існувати закон, лише інший закон може його змінити.

188.Законодавча процедура грунтується на вивченні в комісії, потім вивченні під час пленарного засідання у кожній з палат, пропозицій і проектів, що виходять як від уряду, так і від парламентаріїв. Уряд може подати свої поправки будь-коли, як і парламентарії, але не має жодних засобів для обмеження можливостей внесення поправок, впливу на строки прийняття чи курсування закону між двома палатами аж до його прийняття в ідентичному вигляді. В разі, коли текст закону прийнято не в тій формі, як хотів уряд, він може лише поставити питання про довіру, тобто виступити з погрозою про відставку (чи розпуск парламенту, і навіть обидві речі воднораз). Всі голосування проводяться простою більшістю, окрім органічних законів, коли потрібна посилена більшість. Єдина ймовірність втручання уряду в перебіг законодавчого процесу випливала до 1993 р. із „дзвінка тривоги". Ця процедура розпочинається на вимогу щонайменше трьох четвертих однієї з мовних груп парламентаріїв; якщо вони проголосують за обгрунтовану резолюцію, за якою закон, що обговорюється, ставить під загрозу відносини між громадами. процедура переривається, а Рада міністрів мусить упродовж тридцяти днів висловити свою думку чи внести можливу пропозицію про поправку, після чого відновлюється нормальна законодавча процедура.

189.Натомість бельгійська Конституція не заперечує проти того, щоб законодавча влада делегувалася парламентом урядові. Такі закони, прийняті в результаті делегування, — їх називають повноправними законами, — досить часті в економічних питаннях, а також у питаннях, пов'язаних із впровадженням деяких органічних законів щодо реформування держави у 1980-х роках. Як правило, вони є предметом інтенсивних переговорів між членами урядової коаліції.

190.Б. — Уряди, що мають спільні засоби для проведення законів у тому вигляді, в якому вони виходять від адміністрації.— Якщо в Бельгії та в Італії егалітарна двопалатна система парламенту ускладнює використання урядом пере­дачі законодавчих повноважень, то зовсім інша ситуація в Іспанії, а ще більше — в Португалії, де двопалатна система значною мірою компенсує відсутність в уряду засобів впливу на законодавчу процедуру. Щодо датського уряду, то він має у своєму розпорядженні відносно значні засоби для того, щоби впливати на парламентську процедуру, однак відсутність однорідності в урядових коаліціях найчастіше заважає йому скористатися з цього. Раціоналізація парламентаризму дає, натомість, такі засоби урядам Великої Британії та Франції, а однопалатний характер парламенту в Греції, у сполученні з двопартійною системою, сприяє тому, що в цих країнах адміністрація може найлегше провести тексти законів у тих формулюваннях, які її влаштовують.

191. Данія.— Єдиним внутрішнім обмеженням компетенції парламенту тут є існування контролю конституційності закону, який може здійснюватися будь-яким судом; однак Основний закон настільки недетальний, що суди завжди демонстрували стриманість у своєму контролі, який дотепер мав результатом лише один випадок проголошення неконституційності.

87

192.Законодавча процедура, у відповідності з Основним законом, неодмінно включає три почергові вивчення Фолькетингом, з інтервалом у кілька днів, пропозицій, що виходять від парламенту, а також урядових проектів. Поправки можуть вноситися під час кожного з цих обговорень, яким може передувати робота в комісії. Проекти, що не приймаються до закінчення парламентської сесії (перший вівторок жовтня), стають недійсними. Уряд може подати поправки у будь-який момент, так само як парламентарії, але не має жодного засобу для того. щоб обмежити можливості внесення поправок чи вплинути на терміни прийняття, окрім того, щоби поставити питання про довіру, тобто виступити з погрозою подати у відставку (чи вимогою розпуску парламенту, і навіть з обома речами), коли закон не прийнято у бажаній для нього формі. Затвердження закону не є автоматичним, і король (на практиці — на вимогу уряду) може відмовити в ньому, за умови, — коли йдеться про текст закону з ініціативи парламентарія, — що уряд повідомив про свої наміри з цього приводу до остаточного голосування парламенту. Може постати необхідність референдуму, чи то коли він є обов'язком за Конституцією, зокрема у випадку передачі повноважень міжнародним організаціям, за яку не проголосувала більшість у 5/6 членів парламенту, чи то коли третина останніх зажадала його проведення протягом трьох днів після прийняття закону (за винятком законів, що стосуються фінансів).

193. Іспанія.— Діяльність парламенту підлягає подвійній серії обмежень. З одного боку, особливо досконалий контроль конституційності зобов'язує законодавця дотримуватися, зокрема, переліку детально описаних фундаментальних прав, а також інших предметних положень Конституції, принципів, комплексно розроблених через практику Конституційного суду. З іншого боку, парламентові забороняється укладати закони щодо питань, віднесених виключно до відання автономних областей, що може виражатися в обмеженні територіального поля застосування закону, в результаті відмінностей у повноваженнях, які різняться залежно від певного пакту про автономію (див. розд. 3).

194.Законодавча ініціатива належить урядові, від якого виходять законопроекти, окремим депутатам чи сенаторам, а також парламентам автономних областей, і навіть 500 000 виборців, від яких можуть виходити законодавчі пропозиції. У парламентських дебатах проекти мають пріоритет перед пропозиціями. Законодавчі пропозиції та законопроекти голосуються спочатку Конгресом депутатів, після вивчення в комісії, а потім передаються в Сенат, який може або накласти своє вето (абсолютною більшістю) протягом двох місяців, або внести поправки до закону. Конгрес може проігнорувати вето відразу ж абсолютною більшістю або простою більшістю через два місяці, і може заперечити проти поправок Сенату простою більшістю. Уряд може вплинути на законодавчу процедуру лише проголосивши надзвичайний стан, що має наслідком скорочення термінів, передба­чених для прийняття рішень Сенатом, а потім Конгресом, — або непрямо поста­вивши питання про довіру, тобто погрожуючи відставкою (чи вимогою розпуску парламенту, чи навіть і тим, і тим), якщо текст не прийнято у бажаній для нього формі.

195.Конституція передбачає можливість для парламенту делегувати свою владу урядові, який, відтак, зможе займатися законодавчою діяльністю через законодавчі декрети(сіесгеґоч Іе^і.ч1ап\'ох)на основі закону про наділення повнова­женнями, уточнюючи царину і межі. Дотепер цей засіб для прискорення

88

законотворчості та уникнення переробки тексту внаслідок внесення поправок використовувався відносно мало. Насправді уряд віддає перевагу гнучкішій процедурі декретів-законів (сіесгеіоч-іеуе^).Вона дає змогу урядові, в разі термінової та надзвичайної необхідності (яка донині інтерпретувалася досить широко), приймати такі акти законодавчого значення; останні мають подаватися протягом тридцяти днів на ратифікацію Конгресові депутатів. Декрети-закони не можуть змінювати законодавство про базову організацію державних інституцій, режим автономних областей, громадські свободи або спосіб голосування.

196. Португалія. —Компетенція Зборів республіки обмежена положеннями про фундаментальні права та іншими детальними положеннями Конституції предметного порядку (обсяг яких, до речі. скорочується з кожним переглядом Конституції): дотримання їх забезпечується розвиненою системою контролю конституційності. Крім того, парламент не має права укладати закони, дотичні до внутрішньої організації уряду.

197.Законодавча ініціатива належить урядові, який може подавати законодавчі пропозиції, а також депутатам, парламентським групам і парламентам двох автономних округів, які можуть подавати проекти на ім'я голови Зборів. Після вивчення в комісії текст закону стає предметом трьох почережних голосувань: принципів, постатейного (голосування, яке може бути залишене комісії), потім закону в цілому. Уряд не має у своєму розпорядженні специфічних повноважень для втручання відносно парламенту, однак такс положення компенсується для нього можливістю самому займатися законотворчістю за допомогою декретів-законів.

198.Португальська Конституція вирізняє питання, які подаються на ,,розгляд виключно законодавчих органів'' (ст. 167) і щодо яких парламентові заборонено передавати його владу урядові, питання, які подаються на „розгляд не лише законодавчих органів" (ст. 168) і щодо яких делегування повноважень допускається. якщо воно було чітко дозволене парламентом, та інші питання, які є предметом конкурентної компетенції між парламентом і урядом. Останній може, в такому разі, займатися законодавчим регулюванням за допомогою законодавчих резолюцій, що можуть подаватися на ратифікацію парламентом (інакше вони стають недійсними) на вимогу десяти депутатів протягом десяти днів після їх опублікування. Португальський уряд досить часто користується як проханням про делегування законодавчих повноважень, так і законодавчими резолюціями, котрі, як правило, передаються на ратифікацію. Парламент дуже рідко відмовляє в ній, але десь у 20% випадків вона має результатом модифікацію початкового тексту уряду.

199. Велика Британія. —Принцип парламентського суверенітету, разом із своїм природним наслідком — відсутністю спеціально захищених конституційних норм, вимагає, аби відносно повноважень парламенту не було встановлено жодних обмежень, що не могли б бути скасовані ним.Еіігореап Соттипіґіе^ Асі1972 р., який передбачає безпосереднє застосування права Європейського Співтовариства, що випливає з нього, і який встановлює, що закони мають інтерпретуватись таким робом, щоби бути сумісними з правом Європейського Співтовариства, та зобов'язує суддів дотримуватися ,,принципів, що їх проголосив Європейський суд", може змусити суддю відхилитися від чіткого застосування парламентського акту, — а це, здається, обмежує його суверенітет. Однак, як будь-який акт парламенту, акт 1972 р. може бути скасовано цим самим парламентом, що позбавить судові органи

89

Підрозділ третій ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

210.Значення органів виконавчої влади для адміністрації є певною мірою очевидним, оскільки вона — їхній головний інструмент. Слід також подати тут стислий огляд основних характеристик урядів як політичних інституцій, зважаючи на те, що в кількісному відношенні головні факти, — а треба знати їхню внутрішню організацію та засоби їхньої дії, — буде подано при вивченні їхніх адміністративних апаратів (див. частину II). Не слід обмежуватися одним лише урядом; інституція глави держави, навіть коли її вплив на структури та функціону­вання адміністрації у принципі набагато менший, не є такою, що нею можна нехтувати, — зовсім навпаки.