Проблема пределов взаимного вмешательства органов государственной власти и общества в компетенцию друг друга.

Когда мы говорим о существующем в стране механизме реализации государственной власти, нельзя не упомянуть о такой его характеристике, как уровень вмешательства государства в жизнь общества. Государство — часть общества. В то же время оно отчуждается от общества, приобретает собственное бытие и тенденции развития, более того, становится регулятором общественного развития. Однако его регулирующая роль по отношению к обществу ограничена. Эта ограниченность первоначально нашла свое выражение в концепции «гражданского общества».

Считается, что гражданское общество — это:

1) отделенная от государства структура, состоящая из множества ассоциаций, добровольных объединений;

2) сфера реализации общественных интересов, находящихся вне непосредственной деятельности государства;

3) совокупность людей, строящих определенные отношения без вмешательства государства, на основе свободы выбора;

4) самоорганизованные группы, движения и личности, независимые от государства;

5) материальные условия жизни.

Гражданское общество — это все то, что находится за пределами государства и государственного вмешательства, многообразные, не опосредованные государством и правом отношения свободных и равноправных людей, живущих в условиях рынка и демократического правового государства.

Контрольные вопросы:

1. Что такое государство и какие основные характеристики применяются для его описания?

2. Назовите и охарактеризуйте ветви государственной власти.

3. Что такое политический механизм государственного управления и что представляют собой его институционализированные и неинститционализированные элементы?

4. Что такое государственная администрация, каковы составляющие ее элементы?

5. Охарактеризуйте основные способы формирования органов власти.

6. Каковы основные принципы принятия политических рений?

7.Каковы современные взгляды на проблему взаимного вмешательства органов государственной власти и общества в компетенцию друг друга?

Тема 5: «Организационная среда государственной администрации»

Целевые установки изучения темы:

В рамках данной темы мы получим представление об организационной среде государственной администрации, ее внутренней структуре и группах факторов ее окружения. Также мы изучим виды представительства интересов в системе государственного управления и особенности каждого из видов.

Основные понятия и термины: организационная среда государственной администрации, политическое представительство интересов, функциональное представительство интересов, бюрократия, лобби, заинтересованные группы, корпорации.

Процессы государственного управления развиваются и реализуются среди совершенно раз­ных людей по уровню развития, культуре, образу жизни и любым другим признакам, на различных этапах развития обществ. Таким образом, любая система государственного управления существует в определенных условиях, т.е., в определенной организационной среде.

Организационная среда государственной администрации – совокупность внутренних и внешних переменных факторов воздействия на цели государственного управления.

Внешние факторы - факторы, воздействующие на систему государственного управления извне.

Внутренние факторы - факторы, определяющие функционирование системы государственного управления, исходя из ее структуры, принципов и методов.

Внешние факторы:

1. Система экономи­ческих отношений (экономический базис общества). Соединяет производственную базу с человеческим потенциалом и обеспечивает воспроизводство материальных продуктов, а также социальных и иных услуг, необходимых для поддержания жизне­деятельности общества и каждого отдельного человека. Создавая и поддерживая упорядоченность экономических процессов, государство всегда связано с законо­мерностями экономической деятельности, и свои правила (нормы) может формулировать только таким образом, чтобы они соответ­ствовали познанным закономерностям. Иначе неизбежно противо­речие между государственным управлением и интересами участни­ков экономических процессов, ведущее к снижению динамики и эффективности последних.

2. Социаль­ная сфера общества, состоящая из специфических социальных ин­тересов, социальных отношений, социальной инфраструктуры.

Социальные интересы — это интересы сохране­ния, самообеспечения и воспроизводства человеческой жизни, бо­лее всего они выражаются в общении, быту, потреблении социаль­ных услуг. Социальные отношения - отношения по обеспечению жизненными средствами, по воспро­изводству социальных и природных данных человека, по приобще­нию совокупного человека к производству, к существующей или изменяющейся системе общественных отношений. Под социаль­ной инфраструктурой понимается совокупность материально-веще­ственных элементов, создающих условия удовлетворения социаль­ных интересов людей, т.е. набор структур по оказанию социальных услуг.

Современное государство несет ответственность перед обще­ством за состояние и темпы развития его социальной сферы. Тем самым оно призвано постоянно ориентироваться на происходящее в социальной жизни, вырабатывать и реализовывать свои управляющие воздействия на основе социальных потребностей и интересов людей и в целях их удовлетворения.

3. Духовная культура общества.

Каждый народ в процессе своего существования вы­работал и сохранил свою систему духовных ценностей — религиозных, мировоззренческих, идеологиче­ских, этических, художественных, и др., к которым государственное управление должно относиться как к объектив­ным фактам. Эти ценности могут быть консервативными, идеалистиче­скими, иллюзорными, противоречащими современным целям госу­дарственного управления. Государственному управлению приходится со всем считаться, по­скольку духовно-культурные ценности:

а) формируют человека с определен­ными духовными ориентациями, ценностями и запросами, что ска­зывается на типе участника управленческих процессов;

б) создают духовную атмосферу, в которой вырабатываются и реализуются со­ответствующие управляющие воздействия;

в) делают понятным язык управленческих решений и действий, что способствует их вы­полнимости.

Продолжением духовной культуры общества является научно-технический прогресс, также влияющий на государственное управление. Научно-техническое развитие вызывает изменения во всех сферах жизнедеятельности людей, серьезно корректирует влияние объек­тивных условий на решение общественных проблем.

4. Политическое окружение государственного управления.

Все управ­ленческие решения и действия должны быть объективно обуслов­ленными, а не исходить из чьих-то узко корыстных, конъюнктур­ных соображений. Реализация этого принципа происходит в рамках взаимодействия гражданского общества и политической власти через систему представительства и формирование государственной администрации.

Существует также понятие субъективных факторов государственного управления. Оно осуществляется людьми, имеющими собственные черты личности, отношение к выполняемым обязанностям и т.д. В государстве складываются определенные традиции именно в области осуществления государственного управления, в области принятия решений, реализации политики.

В частности, к субъективным факторам государственного управления относят:

1. Факторы социо-культурного характера: родовые, этнические, религиозные институты и структуры.

2. Факторы социально-политического характера: группы интересов, партии, политические движения, правительственные учреждения, клубы, гражданские инициативы.

В демократических государствах сосуществуют два основных типа представительства интересов в политике:

1) система политического (электорального) представительства, когда каждый гражданин представляет свои инте­ресы в индивидуальном порядке через участие в выборах.

2) система функционального представительства, не опосредованного выборами, когда частные интересы агрегируются в групповые и используют пря­мые связи с органами власти.

Политическое представительство интересов – система конкурентного выявления, оформления и представительства «всеобщих» интересов в рамках легальных механизмов волеизъявления и формирования органов государственной власти (избирательной и партийной систем).

Функциональное представительство интересов – система представительства в органах государственной власти и управления особых (групповых и частных) интересов посредством заинтересованных групп, лобби и корпораций.

Принципиальное отличие системы функ­ционального представительства от системы политического заключается в опоре на различные типы интересов. Сходство же этих систем представительства интересов в том, что они выполняют в целом единую функцию, и, если не учитывать разницу представляемых интересов, их можно считать частями одного целого. Однако электоральное представительство осуществляется только через официальные институционализированные каналы (парламент), а функциональное представительство - это сочетание институционализированных форм, таких как трехсторонние комиссии, консультативные органы, и неинституционализированных, осуществляемых вне офици­альных структур (лоббизм, корпоративизм и т.п.).

Заинтересованные группы (группы интересов) – добровольные объединения, сообщества граждан в устойчивых сферах жизнедеятельности, объединенные общими или схожими целями и стремящиеся на основе координации усилий наладить прямые и косвенные контакты с должностными лицами государственных органов и учреждений для оказания влияния на принятие и реализацию политических или административных решений и действий.

Типы групп интересов:

1.Неорганизованные группы (характерные черты: низкий уровень взаимосвязей, отсутствие регулярной деятельности от имени группы, недостаток преемственности во внутренней структуре)

2. Организованные группы (составлены из профессионально подобранных кадров, с четко обозначенными политическими или социальными функциями; формируются в рамках таких организаций, как политические партии, законодательные органы, административный аппарат, церковь и т.д.)

3. Специализированные структуры для артикулирования интересов (профсоюзы, этнические объединения, ассоциации, сформированные из религиозных и гражданских групп)

4. Институциональные группы (политические партии, законодательные органы, армию, бюрократию, церковь).

Группы интересов удовлетворяют следующие общественные потребности:

1. Передают настроения и требования определенных общественных слоев правительству.

2. Влияют на законодательный процесс, разрабатывают законопроекты и представляют их на рассмотрение правительств.

3. Выполняют важную роль при подборе экспертов и специалистов на министерские должности, открывая доступ на государственные посты лицам с соответствующим опытом и окружением.

4. Оказывают поддержку и мобилизуют людей в реализации правительственных программ.

5. Осуществляют контакт с правительством и способствуют выработке современных и эффективных законов.

Одной из влиятельнейших общественных групп во множестве стран являются профсоюзы. Они созданы как объединения лиц наемного труда с целью защиты и улучшения своего экономического и социального положения. Эти организации основываются на индивидуальном членстве и должны решать проблему привлечения новых членов и получения от них взносов и поддержки. В качестве союзов, объединяющих лиц наемного труда, они должны определить интересы в процессе внутренней жизни союза.

Лоббизм – процесс и технология воздействия посредников на принятие политических и административных решений органами и учреждениями государства в интересах клиента.

Предмет лоббизма – это то, ради чего осуществляется лоббистское давление, проводится лоббистская кампания и пр. Согласно самой распространенной классификации существуют следующие предметы лоббирования:

• ресурс - в этом случае субъекты лоббирования пытаются получить финансовые ресурсы, распределение которых осуществляется государственными органами;

• проблема – в этом случае субъекты лоббирования пытаются с помощью вовлечения государственных органов или отдельных политиков решить конкретные проблемы;

• позиция – в этом случае субъекты лоббирования предпринимают определенные действия для того, чтобы получить определенный статус, позицию (например, позицию монопольного игрока на определенном сегменте рынка)

Лобби – лицо или группа лиц, пытающихся оказывать влияние внутри или вне государственного органа (учреждения) на должностных лиц государства с целью принятия решений и действий в интересах клиента (заказчика).

Форма лоббистской деятельности - это способ выражения лоббистских действий вовне.

Зарубежные исследователи выделяют две основные формы лоббистской деятельности, характерные для России.

1. Внутренний лоббизм - коммуникация посредством использования неформальных контактов. Такой вид коммуникации активно используют институциональные группы давления, действующие внутри политической системы. Для большинства социальных групп, находящихся вне политической системы, такой вид коммуникации практически недоступен.

2. Непрямой лоббизм - коммуникация, осуществляемая через использование средств массовой информации. Давление на власти оказывается путем формирования благоприятного для заинтересованной группы общественного мнения через СМИ. Проблема заключается в том, что в большинстве случаев существующие СМИ либо находятся под государственным контролем, либо являются инструментом в борьбе различных финансово-промышленных и политических элитных группировок.

Российский исследователь проблем лоббизма А. Л. Кучеров выделяет иные формы осуществления лоббистской деятельности:

1. Информационные контакты: устные, письменные, электронные и прочие информационные контакты.

2. Давление: гражданская активность, когда общественные организации, группы граждан, физические лица непосредственно обращаются в органы государственной власти, заявляя о необходимости принятия (отмены) определенных решений. Возможно проведение митингов, демонстраций и других акций, направленных на оказание давления на органы государственной власти; криминальное давление, шантаж и угрозы.

3. Обмен или сделка, осуществляется как сделки (обмен) между лоббистами и лицами, работающими в государственных органах либо в организациях, принимающих непосредственное участие во властной деятельности, например, таких как влиятельные общественно-политические движения или партии.

Указанные формы осуществления лоббистской деятельности имеют принципиальное различие в последствиях их реализации для государства и общества в целом. Например, если информационная форма может иметь как положительные, так и отрицательные последствия, то сделки носят в большей или меньшей степени, но безусловно, разрушительный для государства характер.

Методы лоббизма напрямую вытекают из форм лоббистской деятельности. Метод лоббизма можно определить как способ воздействия лоббистов на объекты лоббистской деятельности.

Методы лоббизма можно разделить по критерию социальной приемлемости последствий и конкретных результатов осуществления различных методов:

1. социально-приемлемые;

2. пограничные (в отношении которых нет однозначных критериев);

3. криминальные.

Также методы лоббизма можно разделить на две группы по степени жесткости:

1.Сильные: подкуп, угрозы, шантаж, обман, торги при принятии крупных решений.

2. Мягкие: артикуляция, установление взаимоотношений, обращения, организация опросов общественного мнения СМИ или «паблик рилейшнз».

Корпорации – могущественные финансово-промышленные группы.

Корпоративизм - тип отношений между доминирующим органом государственной власти (обычно – высшим органом исполнительной власти) и корпорациями, предметом которых является взаимовыгодный обмен услугами на основе негласного договора; обычно складывается в периоды кризисов власти и сокращением ее ресурсов.

Факторы внутренней среды государственной администрации:

1) человеческий потенциал – потенциал лиц, замещающих политические и административные го­сударственные должности. Слабая подготовка и малая компетент­ность управленческих кадров ведут к «разбуханию» и усложнению орга­низационной структуры государственного управления.

2) ин­формационное обеспечение государственного управления – необходимо адекватное отражение управленческих потребностей и интересов управляемых объектов, для чего требуется полнота информации и надежная ее передача.

3) демократизм государственного управле­ния, позволяющий обществу свободно и постоянно выдвигать перед государством свои проблемы и запросы, вво­дить в управление свой интеллектуальный потенциал, а государ­ственным органам непосредственно ощущать общественную пользу своих управляющих воздействий.

4) стиль государ­ственного управления, в котором воплощается способность управ­ленческих кадров осваивать современные научные методы и техни­ческие средства управления и использовать их в целях более рацио­нального и эффективного управления общественными процессами.

Бюрократия:

1) организация, основанная на доминировании стандартизации, и ее модель;

2) рациональная модель управления, построенная на основе разделения труда, иерархии, их документальном оформлении, профессиональной подготовке персонала, квалификационном отборе и компетентности персонала, доминировании общих безличных рациональных правил;

3) совокупность властных институтов общества, автономных от него и довлеющих над ним;

4) профессиональная группа служащих административного аппарата, в т.ч. – государственного.

Наиболее последовательно принципы бюрократической, профессионально ориентированной модели государственного управления выразил М. Вебер. По Веберу, бюрократическая модель государственного управления обладает следующими свойствами:

а) должностные обязанности исполняются на постоянной основе и регулируются правилами;

б) эти обязанности разделены между функционально различными сферами, в каждой из которых существуют необходимые властные полномочия и санкции;

в) должности образуют иерархию, в которой определены возможности контроля за исполнением приказаний и их обжалования;

г) правила, регулирующие деятельность организации, подразделяются на чисто технические инструкции и правовые нормы, но для исполнения тех и других необходим специально подготовленный персонал;

д) ресурсы организации отделены от имущества ее членов как частных лиц;

е) должностное лицо не может присвоить свою должность;

ж) управление основывается на письменных документах, в силу чего бюро становится центром современной организации.

Обладая ярко выраженной целевой рациональностью, данная модель управления значительно превосходила по эффективности все предшествующие формы публичного администрирования и была во время своего появления воспринята в качестве безусловного эталона для организации систем государственного управления.  

Однако опыт показал, что функционирование таких административных систем подвержено многочисленным патологиям — чрезмерному формализму, волоките, коррупции, социальному отчуждению, произволу, расточительности, размыванию ответственности и т. д., а их развитие определяется не столько реальными общественными потребностями, сколько логикой закона Паркинсона (количество служащих не связано с объемом их работы, рост бюрократии объясняется тем, что чиновники множат подчиненных, а не соперников и работают друг для друга).

Таким образом, с течением времени сложилось понимание того, что бюрократическая модель государственного управления не вполне адекватна для современных обществ. И принципиальный вопрос в этой связи заключается не в технологических аспектах административного реформирования, а в социально-экономическом обосновании деятельности административного аппарата государства.

Контрольные вопросы:

1. Что такое организационная среда государственной администрации и какие группы факторов внешней среды в ней выделяются?

2. Какое влияние на государственную администрацию оказывают факторы экономических отношений?

3. Какое влияние на государственную администрацию оказывают факторы социальной сферы общества?

4. Какое влияние на государственную администрацию оказывают факторы духовной культуры общества?

5. Какое влияние на государственную администрацию оказывают факторы политического окружения?

6. Каковы внутренние факторы организационной среды государственной администрации и их влияние?

7. Какие выделяются виды представительства интересов?