Тема 3: «Современные методологические направления исследования и практики государственного управления»

Целевые установки изучения темы:

В данном разделе мы выясним, в каких направлениях развивается современная наука государственного управления, сравним взгляды и деятельность различных научных школ. Также мы выявим место науки государственного управления среди других научных дисциплин и уясним междисциплинарные связи знаний о государственном управлении.

Основные понятия и термины: институционализм, менеджеризм, бихевиоризм.

На сегодняшний день исследования в области науки государственного управления условно можно сгруппировать вокруг нескольких основных направлений.

Сегодня максимальное число исследований аппарата управления с научной точки зрения, производится в США. В американской литературе государственное управление и осуществляющий его аппарат, так же, как и сама наука, предмет которой составляют проблемы функционирования государственного аппарата, обозначается термином "Public administration». Основоположником американской науки государственного управления считается Вудро Вильсон, ставший впоследствии президентом США. Его взгляды изложены в статье "Наука государственного управления". Поводом для ее написания явилось принятие закона Пендлтона (1883),положившего конец "системе дележа добычи" при организации федеральной государственной службы. Был осуществлен переход от "spoil system" (подбор кадров служащих по усмотрению партии, победившей на выборах) к "merit system"(подбор кадров служащих по принципу компетентности).

Знаменитый манифест Вильсона содержит две существенные идеи:

•для того, чтобы реформировать аппарат управления, необходимо его хорошо знать, а следовательно, изучать с научных позиций;

•аппарат управления должен быть независим от политики.

Он указал также методы, которые надлежит использовать при проведении исследований государственного управления.

Быстрое развитие public administration связано с вложением огромных материальных средств, созданием школ государственного управления во всех ведущих университетах, где решаются три основные задачи: подготовка государственных служащих, повышение их квалификации и проведение научных исследований в области государственного управления.

Главным представителем классической школы public administration можно назвать Леонарда Уайта, издавшего в 1926 году "Введение в науку государственного управления".

Работы американских авторов свидетельствуют о несомненном прогрессе науки управления в США. Однако в их исследованиях есть тенденция объединения проблем управления в публичной и частной сферах, что иногда приводит к потере специфики государственного управления.

Институционализм – теория и практика государственного управления, делающие акцент на создании и использовании надорганизационных (а не внутриорганизационных) правил (институтов), составляющих механизм саморегулирования в не подверженных полной рационализации социальных системах, в т.ч. в системе государственного регулирования и управления.

Классический институционализм зародился в начале ХХ века в США. Основоположник – Т.Веблен. Предметом исследований в этой области служит организация правительственных служб, центральные органы государственного управления и периферийные службы, координация на министерском уровне, техника принятия решений, подготовка нормативных актов, хранение документов, административная иерархия, структура органов государственного управления, а также отношения между государственной администрацией и политикой, государственной администрацией и окружающей средой, государственной администрацией и общественным мнением.

Сегодня при рассмотрении систем управления структурно-институциональное направление в основном затрагивает три большие темы: координацию, децентрализацию; участие.

Социологическое и социально-психологическое направление.

Социология управления, рассматриваемая как социологическое изучение аппарата управления, не совпадает полностью с наукой государственного управления. Социологи иногда склонны полагать, что познание институтов или практики управления носит второстепенный характер. Практически речь в рамках этого направления идет об изучении некоторого набора моделей коллективного и индивидуального поведения управленческого персонала. Основоположник социально-психологического подхода – Герберт Саймон. В своей основной работе "Поведение служащих: очерк техники принятия решения в административных организациях" (1950) Г.Саймон критикует так называемые принципы искусства управления, которые, по его мнению, весьма противоречивы и не могут служить серьезными критериями для практической деятельности. Он стремится представить в качестве фундамента научного управления достижения современной социальной психологии и объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп.

  К основным вопросам социально-психологического направления можно отнести изучение взаимоотношений между администрацией и группами давления. Здесь обычно исследуется, как протекает процесс принятия управленческих решений относительно интересов, представляемых группами давления, либо об их воздействии на администрацию в целом.

Организационно-кибернетическое направление.

Здесь речь идет о прямых или косвенных последователях А.Файоля, то есть о научной школе, приравнивающей управление государственным аппаратом к управлению крупным предприятием, для которой соображения эффективности и рентабельности довлеют над всем.

Любая организация подчиняется определенным общим принципам, которые раскрываются в работах представителей этого научного направления. В то же время государственная организация и управление ею имеют специфические отличия, пренебрежение которыми может при вести к отрицательным результатам.

Основная работа – книга Х.Л.Баратена и М.Дж.Гесдона "Организация и методы государственного управления" (1971), а также Мела "Кибернетика и управление", публиковавшиеся в период 1957-1961г.г. Эти очерки представляют собой одну из наиболее удачных попыток осмыслить административные явления. Видно, что этот раздел административной науки включает в себя изучение как методов государственного управления, так и анализ методологии познания государственной администрации во всех взаимосвязях.

Новый этап в развитии теории государственного управления начался в 1950-х годах и продолжался до конца 20 века.

Наиболее влиятельными направлениями этого этапа можно считать поведенческий подход (бихевиоризм), системный и ситуационный подходы.

Бихевиоризм – исследовательский подход и практика управления, делающие акцент на поведенческих аспектах организации и управления.

Школа поведенческих наук несколько отошла от школы человеческих отношений. Бихевиоризм стремится оказать помощь госслужащим в осознании своих собственных возможностей в госструктурах на основе применения концепций поведенческих наук. В целом, основная цель этой школы – повышение эффективности организации за счет повышения эффективности ее человеческих ресурсов.

Системный подход заключается в направленности на синтез знаний о государственном управлении, имеющихся в различных областях науки. Цель подхода – выявление всего комплекса отдельно взятых взаимосвязей элементов государственно-административного комплекса с обществом.

Ситуационный подход - с точки зрения ситуационной концепции государственного администрирования оптимальных организационных структур не существует. И хотя ситуационный подход признает общие закономерности процесса административно-государственного управления, специфические приемы, которые должны использовать руководители для эффективного достижения целей на каждом уровне управления и в каждой организации, могут значительно варьироваться. Следовательно, в рамках ситуационного анализа руководство административно-государственных организаций перманентно должно определять, какая структура или прием управления наиболее подходит для данной конкретной ситуации. Более того, поскольку ситуация может меняться, руководство должно планировать, какие структурные инновации можно провести, чтобы сохранить эффективность организации

Новый институционализм появляется в конце 1980-х — начале 1990-х годов.

Сетевые связи между индивидами и институтами представляются как множественные, многозначные, подвергаемые хозяйственными агентами различным интерпретациям и оценкам. Под институтами здесь понимаются не абстрактные нормы и ценности, а формальные и неформальные правила, которые регулируют практики повседневной деятельности и поддерживаются этими практиками.

Синергетический подход рассматривает­ся как дальнейшее развитие системного подхода, который дает специалисту новые возможности для исследования и осущест­вления управленческой деятельности. Синергетика представляет собой системный подход к сложным открытым нелинейным си­стемам с их свойствами неустойчивости, неравновесности, би­фуркации, катастрофы, самоорганизации и др. Неравновесные системы характеризуются особыми состояния­ми, так называемыми точками бифуркации, в которых невозмож­но определить пути дальнейшей эволюции системы. Главной ха­рактеристикой точки бифуркации является принципиальная непредсказуемость дальнейшего поведения системы. Функциональной сутью самоорганизованных процессов яв­ляется самосоздание, самосохранение, самосовершенствование и самовоспроизведение порядка в структуре и функционировании системы. В качестве примера может выступать система государственного управления.

Новый государственный менеджмент (менеджеризм) – направление политико-административной идеологии и государственной практики, возникшее на рубеже 80-х годов ХХ в., обоснование реформ в ряде государств, ставящее в качестве принципов демонополизацию госсектора, дерегулирование, маркетизацию, дебюрократизацию, экономическое стимулирование госсектора, корпоратизацию и введение конкурентных начал.

Следует подчеркнуть, что теория государственного управления является междисциплинарной наукой.

Теория государственного управления возникла на пересечении теории политики и менеджмента; впоследствии во многом использовались достижения других социальных наук — психологии, философии, социологии.

Интересное сравнение теории государственного управления с медициной предложил американский политолог Ф. Мошер. Он обращает внимание на концептуальное сходство наук, на первый взгляд далеких друг от друга. Так, медицина требует знаний очень многих «пограничных» с ней дисциплин — анатомии, химии, физики. Однако знание этих наук еще не предполагают знания медицины. Точно так же обстоит дело с теорией государственного управления. Сведения из теории политики, социологии, конфликтологии, психологии, экономики необходимы, но сами по себе они не составляют предмета теории государственного управления, это самостоятельное научное направление.

Наиболее близка к науке государственного управления наука административного права. Но теория государственного управления стремится раскрывать объективно существующие закономерности в области административной деятельности, чтобы на этой основе формулировать рекомендации, в то время как предметом науки административного права в значительной мере является преобразование этих рекомендаций в действующие юридические нормативы. В определенном смысле соотношение этих дисциплин можно рассматривать как вопрос формы и содержания.

Необходимо остановиться также на взаимосвязи теории административно-государственного управления с праксеологией и теорией организации. В предмет праксеологии входит любая человеческая деятельность, рассматриваемая с точки зрения ее рациональности. Принципы и практические рекомендации праксеологии применяются во всех областях. Теория организации занимается вопросами эффективного функционирования и управления социальных систем. Поскольку одной из областей этой деятельности является работа управленческого персонала, то теория организации занимается в определенном смысле и работой персонала органов государственного управления. Взаимосвязь всех трех дисциплин можно представить следующим образом: все, что представляет интерес для праксеологии, имеет значение для теории организации, а то, что представляет интерес для теории организации, важно для теории административно-государственного управления.

Контрольные вопросы:

1. Назовите проблемную область и основные особенности научной школы public administration.

2. Назовите проблемную область и основные особенности научной школы бихевиоризма.

3. Назовите проблемную область и основные особенности научной школы институционализма.

4. Назовите проблемную область и основные особенности научных школ ситуационного подхода, синергетического подхода, нового государственного менеджмента.

5. С какими областями знаний у науки государственного управления существуют междисциплинарные связи?