adm_pravo_2006
.pdf
Г л а в а 24. Дисциплинарная ответственность, дисциплинарный проступок...
Возбуждение дела о дисциплинарном проступке является началом дисциплинарного производства. На этой стадии:
1)фиксируется деяние, обладающее признаками дисциплинарного проступка.
Процедурно-процессуальных актов, отражающих факт проступка, значительное множество, поскольку на правовом уровне закрепление данного требования отсутствует. Среди них различные докладные, служебные записки, распоряжения или постановления органов исполнительной власти, протесты или представления прокуратуры, частные определения суда, ходатайства судов чести и пр.;
2)четкие нормативные указания имеются относительно срока воз-
буждения дисциплинарного производства — не более одного месяца с момента обнаружения проступка или не более шести месяцев со дня его совершения, не считая времени болезни работника или пребывания его в отпуске. Для некоторых категорий лиц установлены специальные, обычно большие сроки, например, для членов экипажей судов дальнего плавания предусмотрен срок — 1 год со дня совершения проступка. По общему правилу, в этот срок не включается время производства по уголовному делу;
3) субъектом дисциплинарной юрисдикции разрешается вопрос о подведомственности совершенного проступка.
На стадии служебного расследования осуществляется выяснение обстоятельств дела, в целях чего:
—затребуются объяснения лица — письменные или устные. В некоторых случаях имеется прямое указание на обязательность письменной формы. В случае отказа лица от дачи письменного объяснения составляется акт в порядке, установленном вышестоящим субъектом (п. 19 Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации). Общим правилом является то, что отказ лица, в отношении которого осуществляется служебная проверка, от дачи письменного объяснения по существу совершенного им дисциплинарного проступка не может служить препятствием для применения дисциплинарного взыскания;
—осуществляется сбор и анализ информации о дисциплинарном проступке и проверка имеющихся сведений. Для этого могут быть заслушаны свидетельские показания, проведены соответствующие экспертные процедуры (например, медицинское освидетельствование) и полу- чены медицинские заключения (например, по факту алкогольного, наркотического или токсического опьянения), составлены процессуальные акты (п. 2.6 Приказа ГТК РФ «Об утверждении временной инструкции о порядке применения отдельных положений Дисциплинарного устава в таможенных органах Российской Федерации»);
—выясняются размеры вреда, причиненного служащим (работником), обстоятельства, при которых совершен проступок, его мотивы, а также предшествующая работа субъекта, в отношении которого ведется дисциплинарное производство, и его личностные характеристики;
—служебные проверки могут проводиться как лицом, осуществляющим производство, так и специально уполномоченным подразделением или должностным лицом.
661
Р а з д е л VI. Административный процесс...
Стадию рассмотрения дела о дисциплинарном проступке можно назвать аналитической стадией, поскольку она связана с анализом полученных данных и установлением объективной истины. Субъект дисциплинарной власти оценивает степень вины служащего (работника) и тяжести совершенного им проступка.
Именно на данной стадии дисциплинарного производства уполномо- ченная рассматривать дело сторона вправе направлять ходатайства вышестоящему руководителю (по команде).
Другой важный момент этой стадии — при совершении дисциплинарного проступка несколькими лицами дисциплинарное взыскание налагается на каждое лицо в отдельности на основании проведенного служебного расследования.
Вынесение решения связано с определением меры дисциплинарного взыскания и ее процессуального закрепления в приказе или распоряжении. Индивидуальный акт о наложении дисциплинарного взыскания, по общему правилу, вступает в силу с момента его принятия (подписания).
Стадия исполнения решения является последней обязательной стадией дисциплинарного производства и связана с уведомлением в той или иной форме лица, в отношении которого вынесено решение, о наложенном на него дисциплинарном взыскании. Приказ или распоряжение должны быть доведены до сведения виновного лица в течение трех дней под расписку. Специальными нормами может устанавливаться особая процедура исполнения решения. Например, Дисциплинарным уставом военизированных горноспасательных частей предусмотрена следующая процедура: «Дисциплинарное взыскание лицу командного состава, допустившему проступок, объявляется лично или на совещании в присутствии равных или старших по должности, лицу рядового состава — лично или перед строем».
Факультативная стадия пересмотра решений имеет своим содержанием реализацию конституционного права лица, привлеченного к дисциплинарной ответственности, на обжалование.
à ë à â à 25
МАТЕРИАЛЬНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ПРАВУ
§ 1. Материальная ответственность: правовая основа, понятие, цели, функции
Проблема материальной ответственности недостаточно проработана в науке административного права. Общие положения о материальной ответственности содержатся в ст. 238 Трудового кодекса РФ. Ее суть заключается в возмещении работником того имущественного ущерба, который он причинил работодателю. Работник обязан возместить работодателю причиненный ему прямой действительный ущерб, под которым
662
Г л а в а 25. Материальная ответственность по административному праву
понимается реальное уменьшение или ухудшение наличного имущества работодателя, а также необходимость для него произвести затраты на приобретение (восстановление) имущества либо излишние выплаты.
Правовой основой материальной ответственности являются:
—ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, устанавливающая защиту всех форм собственности;
—Трудовой кодекс РФ (например, ст. 21 ТК РФ, обязывающая работника бережно относиться к имуществу работодателя);
—специальные законы и иные нормативные правовые акты. Действующее законодательство РФ о государственной службе ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. ¹ 79-ФЗ (ред. от 02.02.2006 г.); ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. ¹ 58-ФЗ (ред. от 06.07.2006 г.) не содержит соответствующих правовых норм о материальной ответственности. В сфере регулирования государственно-слу- жебных отношений действует законодательство о труде. Поэтому соответствующие статьи ТК РФ (238—250) распространяются и на случаи материальной ответственности государственных служащих. В настоящее время административным правом четко регламентируется только материальная ответственность воен-нослужащих. Соответствующие нормы содержатся в ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих» от 12 июля 1999 г.
Материальная ответственность выполняет правовосстановительную функцию. Цель материальной ответственности — возмещение причи- ненного имущественного ущерба.
Материальная ответственность — особый вид юридической ответственности, наступает при виновном причинении вреда (ущерба) имуществу стороны трудового договора при исполнении трудовых обязанностей, а также находящемуся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, закрепленному за государственными органами или работодателю.
§ 2. Специфические признаки материальной ответственности
èее отличие от других видов юридической ответственности
Âоснове отграничения материальной ответственности от иных видов юридической ответственности лежит характер санкций. Материальная ответственность сходна с гражданской ответственностью, поскольку обе они связаны с применением имущественных санкций, направленных на возмещение вреда. Основной признак материальной ответственности — это ее правовосстановительный характер, позволяющий отличать ее от карательных видов юридической ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной). От дисциплинарной указанный вид ответственности отличает то, что размер правовосстановительных санкций зависит в основном не от степени вины, а от размера наступившего в результате виновных противоправных действий вреда. Виновный может добровольно возместить причиненный вред полностью или частично.
663
Р а з д е л VI. Административный процесс...
Санкция не может быть заменена мерами общественного воздействия, она носит имущественный характер.
Выделим признаки материальной ответственности, обусловливающие ее специфику.
1.Материальная ответственность является видом дисциплинарного принуждения.
2.Материальная ответственность наступает при причинении вреда (ущерба) имуществу стороны трудового договора при исполнении трудовых обязанностей.
3.Основанием для привлечения к материальной ответственности является совершение проступка, причинившего вред имуществу, находящемуся в федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации, закрепленному за государственными органами, или работодателю.
4.Основанием применения материальной ответственности является вина лица, совершившего проступок. Например, военнослужащие несут ответственность только за причиненный по их вине реальный ущерб.
5.Наличие непосредственной причинной связи между совершенным проступком и наступившими вредными последствиями.
6.Специальный порядок возмещения причиненного ущерба, который устанавливается в различных нормативных правовых актах (например, ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих»), предусматривает следующие стадии производства по возмещению причиненного ущерба:
1) обнаружение ущерба и проведение обязательного административного расследования. Командир (начальник) воинской части при обнаружении ущерба обязан назначить административное расследование для установления причин ущерба, его размера и виновных лиц. Административное расследование должно быть закончено в месячный срок со дня обнаружения ущерба. В необходимых случаях этот срок может быть продлен вышестоящим в порядке подчиненности командиром (на- чальником), но не более чем на один месяц. Административное расследование может не проводиться, если причины ущерба, его размер
èвиновные лица установлены судом либо в результате ревизии, проверки, дознания или следствия.
Размер причиненного ущерба определяется по фактическим потерям, на основании данных учета имущества воинской части и исходя из цен в данной местности на день его обнаружения. Цены на вооружение, военную технику, боеприпасы, другое имущество, поставляемое воинским частям, определяются уполномоченными на то органами;
2) издание приказа о привлечении военнослужащего к материальной ответственности. Приказ соответствующего командира (начальника) воинской части о возмещении ущерба должен быть издан в двухнедельный срок со дня окончания административного расследования либо поступления решения суда или материалов ревизии, проверки, дознания, следствия. Приказ объявляется военнослужащему под расписку.
Командир (начальник) воинской части издает приказ о возмещении ущерба, размер которого не превышает одного оклада месячного денеж-
664
Г л а в а 25. Материальная ответственность по административному праву
ного содержания военнослужащего и одной месячной надбавки за выслугу лет, путем удержаний из денежного довольствия военнослужащего, причинившего ущерб. Если размер ущерба выше указанного, то вопрос о возмещении ущерба решается судом по иску командира (на- чальника) воинской части.
Если приказ о возмещении ущерба не издан в двухнедельный срок, вопрос о привлечении военнослужащего к материальной ответственности решается судом по иску соответствующего командира (начальника) воинской части;
3) исполнение приказа о возмещении ущерба. Этот приказ должен быть обращен к исполнению по истечении семи дней после объявления его военнослужащему. Военнослужащий может добровольно полностью или частично возместить причиненный ущерб в денежной форме.
Возмещение ущерба производится независимо от привлечения военнослужащего к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности за действия (бездействие), которыми причинен ущерб. Военнослужащие могут быть привлечены к материальной ответственности в течение трех лет со дня обнаружения ущерба.
К материальной ответственности виновные привлекаются администрацией либо судом — по ее иску к виновному. Например, если лицо отказывается в добровольном порядке возместить причиненный государственному органу ущерб, то администрация вправе своим распоряжением удерживать соответствующую денежную сумму из заработной платы рабочего или служащего в случае, если сумма подлежащего взысканию ущерба не превышает его среднего месячного заработка.
Военнослужащий, привлеченный к материальной ответственности, может обжаловать приказ командира (начальника) воинской части о возмещении ущерба.
§ 3. Субъекты материальной ответственности
Материальную ответственность по трудовому законодательству несут все работники независимо от формы собственности, на которой основана организация. Ответственность наступает и после прекращения трудовых отношений, если ущерб причинен во время их действия.
В соответствии с положениями ТК РФ в качестве работника выступают физические лица, заключившие в установленном законом порядке трудовой договор с работодателем. Работник может быть субъектом материальной ответственности при наличии следующих условий:
1)обязательное наличие трудового договора работника с работодателем, заключенного в установленном законом порядке;
2)наличие письменного приказа работодателя о приеме на работу работника.
Статьей 245 ТК РФ предусмотрена коллективная (бригадная) материальная ответственность за причинение ущерба. При совместном выполнении работниками отдельных видов работ, связанных с хранением, обработкой, продажей, перевозкой, применением или иным исполь-
665
Р а з д е л VI. Административный процесс...
зованием переданных им ценностей, когда невозможно разграничить ответственность каждого работника за причинение ущерба и заключить с ним договор о возмещении ущерба в полном размере, вводится коллективная (бригадная) материальная ответственность. Перед нами коллективный субъект материальной ответственности.
Субъектами материальной ответственности могут быть военнослужащие и граждане, призванные на военные сборы, проходящие военную службу по призыву и по контракту в Вооруженных Силах РФ, а также других войсках, воинских формированиях и органах, в которых законодательством РФ предусмотрена военная служба.
§ 4. Основания материальной ответственности
Основанием материальной ответственности является причинение прямого и реального ущерба при исполнении служебных обязанностей. Ущерб должен возникнуть в результате противоправного виновного деяния. При этом между противоправным деянием и наступившим ущербом имеется причинная связь.
Основанием материальной ответственности военнослужащих является ущерб, причиненный ими имуществу при исполнении обязанностей военной службы. Под имуществом воинской части понимаются все виды вооружения, военной техники, боеприпасы, горюче-смазочные материалы, топливо, продовольствие, вещевое имущество и иные виды военного имущества, здания, сооружения, деньги и ценные бумаги, другие материальные средства, являющиеся федеральной собственностью и закрепленные за воинской частью.
Под реальным ущербом понимается утрата или повреждение имущества воинской части, расходы, которые воинская часть произвела либо должна произвести для восстановления, приобретения утраченного или поврежденного имущества, а также излишние денежные выплаты, произведенные воинской частью.
Не допускается привлечение военнослужащих к материальной ответственности за ущерб, причиненный вследствие исполнения приказа командира, а также в результате правомерных действий, оправданного служебного риска, действия непреодолимой силы.
§5. Виды материальной ответственности
Âсоответствии с ФЗ «О связи» от 7 июля 2003 г. (в ред. от 3 марта 2006 г.) работники операторов связи несут материальную ответственность перед своими работодателями за утрату или задержку доставки всех видов почтовых и телеграфных отправлений, повреждения вложений почтовых отправлений, происшедшие по их вине при исполнении ими должностных обязанностей, в размере ответственности, которую несет оператор связи перед пользователем услугами связи, если иная мера ответственности не предусмотрена соответствующими федеральными законами.
666
Г л а в а 25. Материальная ответственность по административному праву
Прохождение военной службы в органах внешней разведки РФ осуществляется по призыву и по контракту. При этом может быть предусмотрена материальная ответственность сторон за невыполнение условий контракта.
Материальная ответственность государственных служащих может быть ограниченной и полной. Ограниченную материальную ответственность несут государственные служащие, виновные в причинении ущерба, в размере прямого ущерба, но не более своего среднего месячного заработка. Полная материальная ответственность означает, что ущерб возмещается в полном размере.
Военнослужащие несут материальную ответственность за ущерб, при- чиненный ими при исполнении обязанностей военной службы, имуществу, находящемуся в федеральной собственности и закрепленному за воинскими частями.
Ограниченная материальная ответственность военнослужащих
За ущерб, причиненный по неосторожности при исполнении обязанностей военной службы, военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, и граждане, призванные на военные сборы, несут материальную ответственность в размере причиненного ими ущерба, но не более одного оклада месячного денежного содержания и одной месячной надбавки за выслугу лет; военнослужащие, проходящие военную службу по призыву, — не более двух окладов месячного денежного содержания, за исключением случаев, когда ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих» и другими нормативными правовыми актами РФ для военнослужащих установлены иные размеры материальной ответственности.
Военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, виновные в причинении ущерба, связанного с уплатой воинской частью штрафов за простои контейнеров, вагонов, судов и автомобилей, завышением объемов выполненных работ, несвоевременным внесением в соответствующие бюджеты налогов и других обязательных платежей, несут материальную ответственность в размере причиненного ущерба, но не более двух окладов месячного денежного содержания и двух месячных надбавок за выслугу лет.
Командиры (начальники), нарушившие своими приказами (распоряжениями) установленный порядок учета, хранения, использования, расходования, перевозки имущества или не принявшие необходимых мер к предотвращению его хищения, уничтожения, повреждения, пор- чи, излишних денежных выплат, что повлекло причинение ущерба, либо не принявшие необходимых мер к возмещению виновными лицами при- чиненного воинской части ущерба, несут материальную ответственность в размере причиненного ущерба, но не более одного оклада месячного денежного содержания и одной месячной надбавки за выслугу лет.
Командиры (начальники) воинских частей, виновные в незаконном увольнении военнослужащего (лица гражданского персонала) с военной службы (работы), незаконном переводе лица гражданского персонала на другую работу, незаконном назначении военнослужащего (лица граж-
667
Р а з д е л VI. Административный процесс...
данского персонала) на должность, не предусмотренную штатом (штатным расписанием) воинской части, либо на должность, оплачиваемую выше фактически занимаемой должности, несут материальную ответственность за ущерб, причиненный излишними денежными выплатами, произведенными в результате незаконного увольнения военнослужащего (лица гражданского персонала), незаконного перевода лица гражданского персонала на другую работу, незаконного назначения военнослужащего (лица гражданского персонала) на должность, в размере при- чиненного ущерба, но не более трех окладов месячного денежного содержания и трех месячных надбавок за выслугу лет.
Полная материальная ответственность военнослужащих
Военнослужащие несут материальную ответственность в полном размере ущерба в случаях, когда ущерб причинен:
•военнослужащим, которым имущество было передано под отчет для хранения, перевозки, выдачи, пользования и других целей;
•действиями (бездействием) военнослужащего, содержащими признаки состава преступления, предусмотренного уголовным законодательством РФ;
•в результате хищения, умышленных уничтожения, повреждения, порчи, незаконных расходования или использования имущества либо иных умышленных действий (бездействия) независимо от того, содержат ли они признаки состава преступления, предусмотренного уголовным законодательством Российской Федерации или нет;
•умышленными действиями военнослужащих, повлекшими затраты на лечение в военно-медицинских учреждениях и учреждениях здравоохранения военнослужащих, пострадавших в результате этих действий;
•военнослужащим, добровольно приведшим себя в состояние наркотического, токсического или алкогольного опьянения.
668
Ãл а в а 26. Основные элементы и содержание производства...
ÐÀ Ç Ä Å Ë VII
ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
à ë à â à 26
ОСНОВНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ И СОДЕРЖАНИЕ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫX ПРАВОНАРУШЕНИЯX
§ 1. Понятие и структура административно-юрисдикционного процесса
Административно-юрисдикционный (административно-деликтный) процесс — это урегулированная нормами права деятельность судов (мировых судей), органов государственного управления, иных государственных и общественных органов (должностных лиц) по выявлению и пресечению административных и дисциплинарных правонарушений, рассмотрению индивидуально-конкретных дел по существу, исполнению вынесенного решения и применению мер административного и дисциплинарного предупреждения, пресечения, наказания, восстановления и процессуального обеспечения в целях достижения установленного порядка управления.
Институт административно-юрисдикционного процесса занимает одно из важнейших мест в системе административного права. С одной стороны, он является частью (видом) административного процесса, а с другой — процессуальной составляющей формирующейся подотрасли административного права — административно-деликтного права.
Корни административно-юрисдикционного процесса достаточно глубоки и берут свое начало в одной из старейших правовых отраслей — полицейском праве. Как самостоятельная отрасль полицейское право сформировалось во второй половине XVII в. в Германии, а затем и в других европейских государствах, а в российских университетах преподавание полицейского права было введено в 1835 г. и осуществлялось вплоть до 1917 г. Полицейское право регулировало значительный круг правоотношений, связанных с возможностью ограничений в сфере прав и свобод граждан посредством государственного принуждения.
Вопросы воссоздания и определения места полицейского права в системе современной российской юридической науки обсуждаются и в настоящее время. Сторонник концепции полицейского права профессор Ю. П. Соловей считает, что “настало время однозначно признать суще-
669
Р а з д е л VII. Производство по делам об административных правонарушениях
ствование полицейского права как одного из элементов отечественной правовой системы. Оно представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере полицейской деятель-
ности, т.е. деятельности органов исполнительной власти (должностных лиц) и иных уполномоченных на то субъектов, сопряженной с
непосредственным вторжением... в права и свободы физических и юридических лиц, протекающей вне рамок уголовного и уголовно-исправи- тельного процессов. Очевидно, нормы полицейского права имеют адми-
нистративно-правовую природу”1.
Восстановление традиционной концепции полицейского права в настоящий период вряд ли целесообразно, но дальнейшее развитие, систематизация и обособление юридических норм об административном принуждении в самостоятельную подотрасль административно-деликт- ного (административно-юрисдикционного) права, безусловно, являются необходимыми.
Вопрос о сущности и содержании административно-юрисдикционно- го процесса пока не имеет однозначного определения. Некоторые уче- ные связывают данный вид процесса только с применением к виновным мер административно-наказательного воздействия, т.е. админист- ративно-деликтный (юрисдикционный) процесс рассматривается как процессуальная деятельность в производстве по делам об административных правонарушениях.
Согласно другой концепции, административно-юрисдикционный процесс связан с применением и административной и дисциплинарной ответственности, т.е. содержание процесса составляют производство по делам об административных правонарушениях и дисциплинарное производство.
Имеет своих сторонников и идея понимания административно-юрис- дикционного процесса как совокупности производств и процедур, связанных с применением административного принуждения только в несоподчиненном порядке, т.е. в границы юрисдикционного процесса попадают производство по делам об административных правонарушениях (применение мер административной ответственности) и процедуры применения мер административного принуждения — предупредительные, пресекательные, восстановительные и процессуального обеспечения.
Наиболее логичной и обоснованной является концепция, согласно которой административно-юрисдикционный процесс возникает во всех случаях, когда властенаделенные (уполномоченные) субъекты административного права реализуют какую-либо меру принудительного воздействия (или их совокупность). При таком понимании предмет этого вида юридического процесса достаточно четко определить: отношения меж-
ду субъектами административного права, связанные с поддержанием,
обеспечением и защитой установленного (или восстановленного) порядка управления. Содержательной основой административно-юрисдик- ционного процесса являются все административно-процессуальные дей-
1 Соловей Ю. П. Российское полицейское право: история и современность // ГиП. 1995. ¹ 6. С. 80.
670