3. Податкова політика
Історія розвитку оподаткування свідчить, що податки можуть бути не лише джерелом наповнення бюджетів, але й інструментом регулювання тих чи інших соціально-економічних процесів. Наприклад, уряди країн можуть використовувати податкову систему для перерозподілу доходів між членами суспільства, стимулювати деякі види діяльності. Свідоме використання податків для досягнення певної мети відбувається в межах податкової політики.
Податкова політика являє собою систему урядових заходів направлених на досягнення певних завдань, що стоять перед суспільством, з допомогою податкової системи країни.
Більшість економістів ототожнюють податкову політику з державною політикою оподаткування. Різняться їхні погляди лише способом використання деяких уточнень до пояснення цієї категорії. Наприклад, метою податкової політики є формування державного бюджету за одночасного стимулювання ділової активності підприємців15.
Автори підручника “Податкові системи зарубіжних країн” за редакцією М.Я. Азарова вважають, що в умовах демократично-правової державності податкова політика – не стільки “цілеспрямована діяльність держави”, скільки продукт існуючих обставин. На їхню думку, податкова політика – це законодавчо оформлена сукупність заходів, що формується на домінуючій ідейно-теоретичній основі в результаті конкурентної взаємодії економічних, партійних і соціальних угрупувань, які переслідують у сфері оподаткування власні інтереси, реалізують свої уявлення про національно-державні потреби, керуючись комплексом корисливих, ідеологічних, електоральних і кон’юнктурних міркувань16.
О.Д. Данілов та Н.П. Фліссак зазначають, що податкова політика є складовою частиною економічної політики, яка базується на сукупності юридичних актів, що встановлюють види податків, зборів та обов’язкових платежів, а також порядок їх стягнення та регулювання17.
Податкову політику розглядають також у широкому і вузькому розумінні.
У широкому розумінні вона охоплює питання формування державних доходів за рахунок постійних (податки) і тимчасових (позички) джерел.
Податки і позички використовуються державою для підтримки ділової активності та розподілу фінансових ресурсів таким чином, щоб забезпечити економічне зростання і соціальну справедливість. Але основна макроекономічна функція держави полягає в стабілізації економіки за допомогою бюджетно-податкової політики, яка може бути стимулюючою, обмежувальною, дискреційною, недискреційною (автоматичною).
Фіскальна політика, що охоплює збільшення державних видатків та скорочення податків з метою розширення сукупного попиту в економіці в період циклічного спаду, називається стимулюючою бюджетно-податковою політикою.
Стабілізація економіки в умовах інфляційного надлишкового сукупного попиту, який виникає внаслідок циклічного підйому, забезпечується за допомогою обмежувальної фіскальної політики, а саме: скорочення державних видатків та збільшення податків.
Дискреційна фіскальна політика - це система заходів, яка передбачає цілеспрямовані зміни в розмірі державних витрат, податків і сальдо державного бюджету. Дискреційна фіскальна політика використовується державою для активної протидії циклічним коливанням. Для стимулювання сукупного попиту в період економічного спаду уряд цілеспрямовано створює дефіцит державного бюджету, збільшуючи державні витрати або знижуючи податки. Відповідно, в період підйому цілеспрямовано створює бюджетний надлишок.
При недискреційній (автоматичній) фіскальній політиці бюджетний дефіцит та бюджетний надлишок виникають автоматично внаслідок дії автоматичних стабілізаторів економіки. Автоматичний (“вбудований”) стабілізатор — механізм, який дозволяє зменшити циклічні коливання в економіці без проведення спеціальної економічної політики. Такими стабілізаторами є прогресивна податкова система і трансфертні платежі, насамперед система страхування по безробіттю. Зміна вказаних величин внаслідок циклічних коливань сукупного доходу призводить до збільшення чистих податкових надходжень у періоди зростання ВВП і до їхнього зменшення у фазі економічного спаду18.
У вузькому розумінні податкова політика охоплює діяльність держави тільки у сфері оподаткування – встановлення видів податків, платників, об’єктів, ставок, пільг, терміну і механізму зарахування в бюджет.
Принципи формування податкової політики виступають основними критеріями оцінки якості податкового механізму.
Основні принципи формування податкової політики держави поділяються на три групи:
принципи бюджетного забезпечення;
принципи етико-правового спрямування;
принципи загальноекономічного спрямування (рис. 1.1).
Рис. 1.1. Основні принципи формування податкової політики
В процесі розвитку бюджетно-податкової теорії і практики склалися два підходи до регулювання економіки фіскальними методами. Один із них базується на теорії англійського вченого Джона Кейнса (1883-1946 рр.), який в 1936 р. опублікував свою працю “Загальна теорія зайнятості, процента і грошей”. Суть даного підходу полягає в тому, що основним фактором економічного росту вважається “ефективний попит”. Ринкова економіка згідно концепції Кейнса, не здатна автоматично забезпечити економічну рівновагу при повній зайнятості, тому необхідним є активне втручання держави в регулювання економічного циклу. Основним інструментом такого регулювання проголошується бюджетно-податкова політика. Для розширення сукупного попиту пропонується збільшити витрати державного бюджету. Активна роль в стимулюванні попиту належить також податкам, проте ті чи інші фіскальні заходи реалізуються в залежності від фази економічного циклу. У фазі кризи необхідно збільшувати витрати і скорочувати податки, коли ж економіка виходить на фазу підйому, пропонується зменшувати витрати і підвищувати податкові вилучення.
Кейнсіанські підходи до бюджетно-податкової політики використовувалися в економічно-розвинутих країнах, починаючи з “Великої депресії” 1929-1933 рр. до початку 80-х років 20 ст.
Іншій підхід до фіскального регулювання виник на противагу теорії Кейнса та отримав широку підтримку на початку 80-х років, коли проявилася криза останньої. Нова теорія отримала назву “економіка пропозиції”. Її прихильники вважали, що збільшення сукупного попиту без створення адекватних стимулів для росту пропозиції призводить до інфляції, яка стримує економічне зростання. Крім того, збільшення соціальних виплат із бюджету та перерозподіл на користь бідних верств населення через податкову систему зменшує заощадження, що в свою чергу, скорочує позикові ресурси фінансових установ, підвищує рівень відсоткових ставок і, таким чином, стримує процес капіталоутворення.
Нова теорія переносить центр фіскальної політики з бюджетних витрат на податки. Вважається, що для стимулювання виробництва необхідно зменшувати особистий прибутковий податок та податки на корпорації. На користь зменшення податків висуваються такі аргументи:
- скорочення податкових ставок підвищує стимули до заощадження для окремих осіб, оскільки збільшує норму прибутку, яку вони отримують від своїх активів. Зростання заощаджень знижує відсоткові ставки та стимулює інвестиції;
- зменшення податків на прибуток корпорацій, збільшує частку прибутку, яка залишається після сплати податків та безпосередньо впливає на зростання інвестицій;
- збільшення інвестицій призводить до зростання продуктивності, що означає виробництво більшої кількості товарів та послуг на одиницю витрат, а це, в свою чергу, уповільнює зростання витрат на одиницю продукції, а отже, інфляцію;
- більш низькі податкові ставки прискорюють ріст реальних доходів, що створює додаткові стимули до праці.
Прихильники “економіки пропозиції” для ілюстрації справедливості своїх аргументів приводять графік залежності надходжень в бюджет від ставок оподаткування, який називається кривою Лаффера, за іменем його автора – професора Південнокаліфорнійського університету Артура Лаффера. За його розрахунками, оптимальна величина податкових вилучень не повинна перевищувати 35%
Згідно Лафферу підвищення ставок податків вище цього рівня буде сприяти скороченню податкових надходжень бюджету за рахунок підриву податкової бази платників, позбавлення їх стимулу до виробничої діяльності.
Звідси і було зроблено загальний висновок про те, що завдання зростання ділової активності потрібно вирішувати шляхом радикального скорочення податкового тиску.
Важливою характеристикою податкової політики держави є рівень податкового навантаження на платників податків.
Слід зазначити, що загальноприйнятої методики визначення рівня податкового тягаря не існує. Макроекономічна теорія пропонує вимірювати цей рівень відношенням загальної суми фіскальних вилучень до суми доходів фірм і домогосподарств (ставка сумарного оподаткування доходів, або середня ставка податку). Ступінь фактичного податкового навантаження на приватний сектор визначається чистими податковими надходженнями, які утворюються різницею між величиною загальних податкових надходжень до державного бюджету і сумою трансфертів держави приватному сектору. Це узагальнений, найбільш спрощений підхід до визначення податкового навантаження.
Світова макроекономічна теорія пропонує кілька достатньо складних методів вимірювання надмірного податкового тягаря:
1) метод вимірювання за Дюпуї – Маршаллом - Харбергером (метод ДМХ);
2) метод вимірювання за Хіксом.
На практиці при визначенні податкового тягаря найчастіше мають на увазі порівняння ставок різних податків (на прибуток підприємств, ПДВ, акцизів, мита і прибуткового податку з населення) з аналогічними податковими ставками інших країн. Але ці окремі ставки не дають змогу визначити сукупний податковий тягар в економіці.
Для визначення податкового навантаження на макроекономічному рівні можна використовувати систему показників, яка включає:
1) Показник загального рівня податкового навантаження на економіку (податковий коефіцієнт) розраховується як відношення суми сплачених податків (податкових надходжень зведеного бюджету), включаючи обов'язкові відрахування до державних цільових фондів, до ВВП.
П1=ПН/ВВП*100%,
де ПН – податкові надходження в бюджет; ВВП – валовий внутрішній продукт.
Розрахований за даною схемою показник дає можливість порівнювати податкове навантаження в різних країнах, оскільки у міжнародній статистиці для вимірювання його загального рівня на економіку використовується саме податковий коефіцієнт (tax ratio);
2) Показники тягаря окремих податків розраховуються як відношення сумарних надходжень того або іншого податку до величини податкової бази. Так, наприклад: для податку на прибуток - відношення сумарних надходжень податку на прибуток до фінансового результату прибуткових підприємств; для податку на доходи фізичних осіб - відношення сумарних надходжень податку до суми доходів, відносно яких сплачується даний податок.
Співвідношення податкових надходженнь окремих податків не з їх податковою базою не може бути коректним показником рівня податкового навантаження.
Характеризуючи податкове навантаження на мікрорівні можна використовувати такі показники:
1. частку податкових виплат підприємства П2 в загальній сумі прибутку:
П2=ПВ/П*100%,
де ПВ – податкові виплати підприємства; П – прибуток підприємства;
2. частку податкових виплат підприємства П2 в обсязі продажу;
П3=ПВ/Пр*100%,
де Пр - обсяг продажу.
Важливим інструментом здійснення податкової політики є податковий механізм, який являє собою сукупність організаційно-правових норм та методів управління оподаткуванням.