Розділ V. Адміністративний процес

можуть наділятися й інші органи, якщо вони будуть уповноважені на те законами України.

Запитання для самоконтролю

1.Принципи провадження в справах про адміністративні правопорушення.

2.Мета і підстави застосування заходів забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення.

3.Процесуальнеоформленнязастосуваннязаходівзабезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення.

4.Стадії провадження в справах про адміністративні правопорушення.

5.Зміст протоколу про адміністративне правопорушення.

6.Види постанов у справах про адміністративні правопорушення.

7.Загальні правила розгляду скарг на постанови в справах про адміністративні правопорушення.

8.Підвідомчість справ про адміністративні правопорушення.

235

Загальна частина

Глава 18

Адміністративна юстиція та адміністративне судочинство в Україні

§1. Адміністративна юстиція: поняття, риси та основні моделі

Термін «адміністративна юстиція» є багатозначним, що зумовлено особливостями формування відповідного інституту в певних правових системах. У дефініціях (визначеннях) увагу акцентовано як на окремих ознаках цього явища, котрі є загальними для нього, так і на деяких особливостях, пов’язаних з характером правових систем. Незалежно від пра­ вовоїсистемиможнавирізнититакізагальнірисиадміністративноїюстиції.

1.Адміністративна юстиція — це система правових засобів і механізмів, які дозволяють фізичним та юридичним особам у судовому порядку оспорювати рішення, дії чи бездіяльність представників влади і захищати свої права, свободи та інтереси.

2.Призначенням адміністративної юстиції є розв’язання правових конфліктів (публічно-правових спорів), які виникають між фізичними та юридичними особами, з одного боку, і представниками влади —

здругого внаслідок здійснення останніми управлінських функцій. Отже, йдеться про розв’язання спорів між нерівними суб’єктами права — органами держави та підвладними їм особами. У зв’язку з цим адміністративна юстиція передбачає запровадження таких процедур, які забезпечують рівність учасників спору в судовому процесі.

3.Адміністративна юстиція функціонує у процесуальній формі, яка,незважаючинанизкуособливостей,характернихдлярізнихкраїн, у цілому відповідає моделі загального судового процесу.

4.Адміністративнаюстиціявключаєбільшменшрозвиненусистему судовихорганівабоквазісудовихустанов,спеціальностворенихабопристосованих для вирішення спорів за участю владарюючих суб’єктів.

Залежно від виду органів, що вирішують публічно-правові спори, та процесуальної форми їх розв’язання вирізняють чотири моделі ад-

міністративної юстиції.

236

Розділ V. Адміністративний процес

Перша, так звана адміністративна, або французька, модель, передбачає, що законність, обґрунтованість та доцільність прийняття і виконання актів управління перевіряють адміністративні суди, які підтримують багатоаспектні, органічні зв’язки з апаратом управління.

Інша, адміністративно-судова, або німецька, модель, характеризується тим, що публічно-правові спори вирішують спеціалізовані адміністративні суди, які становлять єдину систему інезалежні у здійсненні правосуддя від адміністрації та функціонуючих у країні інших судових установ.

Перша і друга моделі характеризуються тим, що судовий розгляд відбувається відповідно до спеціальних процесуальних правил, придатних для розв’язання конфліктів, що виникають з відносин між представниками влади і підвладними їм суб’єктами.

Квазісудова,абоанглосаксонська,модельадміністративноїюстиції характеризується утворенням спеціальних трибуналів, які репрезентують виконавчу владу і підконтрольні судам загальної юрисдикції. Такі трибунали вирішують публічно-правові спори за правилами, максимально наближеними до судових процедур.

Остання, так звана загальносудова, модель передбачає, що скарги на дії, бездіяльність, рішення органів управління вирішують загальні суди, використовуючи при цьому правила, розміщені в цивільному процесуальному законі. Така модель донедавна існувала вУкраїні й існує у деяких країнах нині (Білорусь, Російська Федерація).

На підставі викладеного адміністративну юстицію можна визна-

чити як особливий процесуальний порядок розв’язання публічноправових спорів, який здійснюється спеціалізованими адміністративнимисудами,квазісудовимиорганамиабозагальнимисудамизметою захисту прав, свобод і інтересів фізичних та юридичних осіб від зловживань з боку представників влади, уповноважених на виконання управлінських функцій.

§2. Становлення адміністративної юстиції в незалежній Україні

Вперше про необхідність запровадження спеціальних правил судового розгляду публічно-правових спорів і створення системи адміністративних судів ішлося в Концепції судово-правової реформи, за-

237

Загальна частина

твердженій постановою Верховної Ради України від 28 квітня 1992 р.1 Концепцією передбачалося, що структурні зміни судової системи проходитимуть поетапно. На першому етапі реформи пропонувалося ввести посади суддів з адміністративних справ у районних (міських) судах, створити судові колегії з адміністративних справ у Верховному Суді України, Верховному Суді АРК, обласних судах і Київському міському суді. Лише другий етап реформи передбачав створення адміністративних судів і забезпечення їх діяльності новим процесуальним законом.

Конституцією України 1996 р. визначено, що права і свободи людини і громадянина захищає суд. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Згідно з Основним Законом судочинство в нашій країні здійснюють Конституційний Суд та суди загальної юрисдикції. Систему судів загальної юрисдикції побудовано за принципами територіальності і спеціалізації. Найвищим судовим органом у такій системі є Верховний Суд України. Вищими судовими органами спеціалізованих судів є відповідні вищі суди. Їм підконтрольні апеляційні та місцеві суди.

Прийняття Закону України від 7 лютого 2002 р. «Про судоустрій України» знаменує початок якісно нового етапу судової реформи в на- шійдержаві.Уцьомунормативно-правовомуактівідображенопозицію законодавця щодо багатьох невирішених питань організації судової влади та здійснення правосуддя. Так, Законом передбачалося протягом трьох років сформувати в Україні систему спеціалізованих адміністративнихсудів,якірозглядатимутьсправи,пов’язаніз правовідносинами у сфері державного управління та місцевого самоврядування. До утворенняадміністративнихсудіввирішуватипідвідомчіїмсправиуповноважувалися місцеві загальні або господарські суди та апеляційні суди в порядку, встановленому чинним процесуальним законом, шляхом запровадження у таких судах спеціалізації суддів, у тому числі утворення судових колегій у відповідних справах2.

Нині систему спеціалізованих адміністративних судів у нашій державі побудовано відповідно до Конституції України та положень зазначеного Закону. Адміністративні суди входять до системи судів загальної юрисдикції, а тому найвищою інстанцією при вирішенні

1Відом. Верхов. Ради України. – 1992. – № 30. – Ст. 426.

2Там само. – 2002. – № 27–28. – Ст. 180.

238

Розділ V. Адміністративний процес

публічно-правових спорів є Верховний Суд України. Постановою Пленуму Верховного Суду України у структурі найвищого судового органу нашої держави утворено Судову палату в адміністративних справах1. Очолює систему адміністративних судів Вищий адміністративнийсудУкраїни,утворенийУказомПрезидентаУкраїнивід1жовт­ ня 2002 р. «Про Апеляційний суд України, Касаційний суд України та Вищий адміністративний суд України»2. Місцеві та апеляційні адміністративні суди сформовано згідно з Указом Президента України від 16 листопада2004р.«Проутвореннямісцевихтаапеляційнихадміністративних судів, затвердження їх мережі та кількісного складу суддів»3.

Адміністративні суди розглядають справи відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України (далі — КАС), який набув чинності з 1 вересня 2005 р.

§3. Кодекс адміністративного судочинства України — процесуальна основа діяльності адміністративних судів

Прийняття КАС є надзвичайно важливою подією, оскільки це знаменуєзапровадженнявнашійдержавіновогоспособусудовогозахисту прав,свободтаінтересівосібвідпорушеньзбокупредставниківвлади. Тепер правосуддя в спорах, що виникають у зв’язку з управлінською діяльністюорганівдержавноївлади,органівмісцевогосамоврядування, інших суб’єктів владних повноважень здійснюється спеціалізованими адміністративнимисудамизвикористаннямпроцесуальноїформи,придатної для розв’язання правових конфліктів певного виду.

Очевидно,щоКАСєоднимзнайпрогресивнішихнормативнихактів незалежної України, а аналіз його положень дозволяє дійти висновку про те, що Українська держава рухається у напрямку визнання пріоритетності прав громадян порівняно зі своїми власними правами.

КАС складається з семи розділів: І. Загальні положення; ІІ. Організація адміністративного судочинства; ІІІ. Провадження в суді першої інстанції; ІV. Перегляд судових рішень; V. Процесуальні питання,

1Вісн. Верхов. Суду України. – 2005. – № 9. – С. 18.

2Офіц. вісн. України. – 2002. – № 45. – Ст. 2067.

3 Уряд. кур’єр. – 2004. – 24 лист.

239

Загальна частина

пов’язані з виконанням судових рішень в адміністративних справах; VІ. Заходи процесуального примусу; VІІ. Прикінцеві та перехідні положення. Розділи містять 18 розділів, а останні — 272 статті.

На особливу увагу заслуговують положення двох перших розділів, якієвизначальнимидлянормальногофункціонуваннясудовихустанов, уповноважених вирішувати спори за участю представників влади.

У розділі І висвітлено загальні питання здійснення адміністративного судочинства, а саме: визначено завдання судочинства та окреслено його принципи. У цьому ж розділі законодавець зосереджується на значенні термінів, яких вжито в тексті акта.

Завданням адміністративного судочинства згідно зі ст. 2 КАС є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Отже, юридичні конфлікти, що підлягають розв’язанню за процедурами КАС, виникають з відносин, визначених законодавцем як публічно-правові.

Термін «публічно-правові відносини» застосовується у зв’язку з визначенням критеріїв розмежування приватного та публічного права. Тривалі дискусії з цього приводу дозволили дійти висновку про те, що характерною рисою відносин, які складають предмет публічноправового регулювання, є те, що одним з учасників таких відносини виступають держава, її представник або інший носій владних повноважень, які діють з метою задоволення публічних інтересів. Звідси випливає друга риса, а саме нерівність учасників відносин, яка виявляється у тому, що носій владних повноважень може без згоди на те іншої сторони ухвалювати щодо неї обов’язкові рішення та примушувати до їх виконання.

Наведені риси притаманні відносинам, які становлять предмет регулювання якнайменше трьох галузей українського права: конституційного, адміністративного та кримінального. Проте, виходячи зі змісту ч. 1 ст. 2 КАС, у порядку адміністративного судочинства мають розглядатися лише конфлікти, що виникають з публічно-правових відносин, у яких одному з учасників надано право здійснювати владні управлінські функції.

240

Розділ V. Адміністративний процес

За термінологію, запровадженою КАС, учасники правовідносин, які здійснюють владні управлінські функції, іменуються суб’єктами владних повноважень.

З огляду на систему влади в Україні та з урахуванням визначення, закріпленого у п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС, можна констатувати, що до суб’єктів владнихповноваженьналежать:ПрезидентУкраїни,органивиконавчої влади, а також інші державні органи, органи місцевого самоврядування, недержавні інституції, які згідно із законом мають право в певних випадках реалізовувати повноваження виконавчої влади. Крім того, до суб’єктів владних повноважень віднесено службових осіб державних органів та органів місцевого самоврядування, а також посадових осіб цих органів у процесі організації ними діяльності їх апаратів.

Прирозмежуваннікатегорій«посадоваособа»та«службоваособа» виникають труднощі, зумовлені браком визначення службової особи в актах,якими регламентується управлінськадіяльністьпредставників влади. В юридичній літературі основним критерієм розмежування зазначенихпонятьпропонуєтьсявважатихарактервладнихповноважень, якими наділяються посадові і службові особи. Так, перші є носіями лінійної влади, що полягає у здійсненні управління в межах органу чи йогоструктурногопідрозділу. Другінаділеніфункціональноювладою, яка виявляється в тому, що вони уповноважені давати вказівки обов’язкового характеру як фізичним, так і юридичним особам, що не перебувають з ними у службово-трудових відносинах, а також застосовувати заходи адміністративного примусу щодо об’єктів управління у випадках, передбачених законом1.

За процедурою, встановленою КАС, розглядаються правові конфлікти між нерівними суб’єктами права: з одного боку, це наділений владними управлінськими функціями орган чи його представник, а з другого — фізична або юридична особа, яка, звертаючись до суду, просить захисту від свавілля, що чиниться управлінцем. Саме цим обумовлено закріплення в КАС поряд із загальними засадами спеціальних принципів відправлення правосуддя за означеними спорами.

До засад адміністративного судочинства віднесено: верховенство права; законність; рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом; змагальність сторін; диспозитивність; офіційне з’ясування всіх обставин у справі; гласність і відкритість процесу; за-

1 Виконавча влада і адміністративне право [Текст] / за заг. ред. В. Б. Авер’янова. –

К. : Вид. дім «Ін. Юре», 2002. – С. 404, 405.

241

Загальна частина

безпечення апеляційного та касаційного оскарження рішень адміністративного суду; обов’язковість судових рішень.

Сутність принципу верховенства права вперше на законодавчому рівні розкрито в тексті КАС. У ст. 8 встановлено, що людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Звернення до адміністративного суду за захистом прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності правових актів, які регулюють спірні відносини, забороняється.

Отже, в адміністративному судочинстві принцип верховенства права зобов’язує суд: а) розв’язувати всі спори, зумовлені управлінською діяльністю суб’єктів владних повноважень, крім тих, щодо яких встановлено інший порядок розгляду; б) під час їх вирішення тлумачити закон у спосіб, який забезпечує пріоритет прав людини.

Принцип законності за ст. 9 КАС означає, що адміністративний суд вирішує справи на підставі Конституції, законів та міжнародних договорівУкраїни,згодунаобов’язковістьякихнаданоВерховноюРадою України. Суд може застосовувати інші нормативно-правові акти, прий­ няті уповноваженими суб’єктами на підставі та у спосіб, що передбачені законами. У разі відсутності закону, що регулює певні правовідносини, адміністративний суд має застосовувати закон, яким врегульовано подібні відносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону — виходити із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права).

Зважаючи на зміст ст. 10 КАС, принцип рівності усіх учасників судового процесу перед законом означає наділення останніх рівними процесуальними правами і обов’язками. Рівність учасників процесу перед судом покладає на суд обов’язок не надавати будь-яких переваг, що не зумовлені законом, будь-якому з учасників. Отже, становище учасника адміністративного судочинства не може бути поліпшено залежно від ознак раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

Принцип змагальності реалізується у судовому процесі передусім через доказування. Відповідно до ч. 1 ст. 11 КАС сторони вільні в наданні своїх доказів і доведенні перед судом їх переконливості. Части-

242

Розділ V. Адміністративний процес

ною 5 цієї ж статті на суд покладено обов’язок запропонувати особам, які беруть участь у справі, надати докази для підтвердження обставин, на які вони посилаються.

Ідеї рівності і змагальності сторін забезпечуються в адміністративному судочинстві спеціальним принципом офіційності з’ясування всіх обставин у справі. Останній згідно з ч. 4 ст. 11 КАС полягає в тому, що під час розгляду спору суд уповноважується вживати передбачених законом заходів, необхідних для з’ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи. Реалізація спеціального принципу гарантується наданням суду права тимчасово вилучати докази, витребувані судом і не подані без поважних причин, для їх дослідження (ст. 271 КАС).

З метою повноцінного запровадження принципів рівності і змагальності у КАС також передбачено, що в справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень обов’язок щодо доказування правомірності рішення, дії чи бездіяльності покладається на представника влади, якщо він заперечує проти позову (ч. 4

ст. 71).

У класичному розумінні принцип диспозитивності полягає в тому, що суд розглядає справи не інакше як за позовною заявою і розв’язує лише ті питання, про вирішення яких його просять сторони. Цю ідею повністю відтворено у частинах 2 та 3 ст. 11 КАС.

Разомзтимпринципдиспозитивностівадміністративномусудочинстві набуває і специфічних ознак. Так, згідно з ч. 2 ст. 11 КАС суд може вийти за межі позовних вимог у разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб. Запровадження даного принципу у такому вигляді дозволяє законодавцю встановити, щоприрозглядісправщодооскарженнянормативно-правовихактівсуд може визнати незаконними навіть ті акти, про які не йдеться в адміністративному позові, але вони впливають на прийняття рішення по документах, щодо яких відкрито провадження (ч. 9 ст. 171).

Виходячи зі змісту частин 1 та 2 ст. 12 КАС, принцип гласності вимагаєвідсудузабезпечитисторонамтаіншимособам,якізаінтересовані у результатах вирішення справи, право на доступ до матеріалів справи, право знати про час і місце судового засідання, право бути вислуханим у суді, а також право знати про всі рішення, ухвалені у справі.

Принцип відкритості процесу передбачає, що особи, які не причетні до адміністративної справи, можуть бути присутніми в судових

243

Загальна частина

засіданнях. У ч. 3 ст. 12 КАС визначено обмеження відкритості під час судового засідання або його частини. Так, суд своєю ухвалою може оголосити засідання або його частину закритим з метою нерозголошення державної чи іншої таємниці, що охороняється законом, захисту особистого та сімейного життя людини, в інтересах малолітньої чи неповнолітньої особи тощо.

Відкритість згідно з ч. 9 ст. 11 КАС полягає також у прилюдному проголошенні судових рішень.

Гласність і відкритість судового процесу гарантуються: 1) можливістю учасників процесу та інших осіб, присутніх у відкритому судовому засіданні, фіксувати його перебіг (ч. 8 ст. 12 КАС); 2) фіксацією судомходу засідання технічнимизасобами (частини 6 та 7ст. 12 КАС); 3) можливістю осіб, які не брали участі у справі, знайомитися з судовимирішеннями,якщовонибезпосередньостосуютьсяїхправ,свобод, інтересів чи обов’язків, а також одержувати їх копії (ст. 9 Закону України «Про доступ до судових рішень»1); 4) правом кожного знайомитися із судовими рішеннями, які набрали законної сили, у будь-якій розглянутій у відкритому засіданні справі (ст. 2 цього Закону).

Запровадження принципу забезпечення апеляційного та касаційного оскарження судового рішення гарантує його правосудність (законність та обґрунтованість). У ст. 13 КАС встановлено, що особам, які беруть участь у справі, а також особам, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їх права, свободи, інтереси чи обов’язки, забезпечується право на апеляційне та касаційне оскарження рішень адміністративного суду.

У ст. 14 КАС визначено зміст принципу обов’язковості судових рішень. Згідно з цією статтею всі рішення, якими закінчується розгляд справ в адміністративному суді, ухвалюються іменем України. Постанови і ухвали судів, що набрали законної сили, є обов’язковими до виконання на всій території України. Невиконання судового рішення є підставою для юридичної відповідальності.

Розділ ІІ КАС об’єднує нормативні положення, якими визначаються: компетенція адміністративних судів; правила встановлення предметної, територіальної та інстанційної підсудності справ; випадки здійснення судочинства суддями одноособово чи колегіально; підстави для відводу та самовідводу суддів; статус учасників процесу; строки звернення до суду; перелік даних, які визнаються доказами в адміністративному судочинстві, тощо.

1 Офіц. вісн. України. – 2006. – № 3. – Ст. 1197.

244

Розділ V. Адміністративний процес

Згідно з ч. 1 ст. 17 КАС адміністративні суди вирішують спори: 1)фізичнихчиюридичнихосібізсуб’єктомвладнихповноваженьщодо правомірності його рішення (нормативно-правового акта або правового акта індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; 2) з приводу прий­ няття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення зі служби; 3) між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їх компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також спори, які виникають з приводу укладання та виконання адміністративних договорів; 4) за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом; 5) щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.

Перелік правових конфліктів, наведений у ч. 1 ст. 17 КАС, не можна визнативичерпним,заст.4цьогоактаюрисдикціяадміністративнихсудів поширюється на всі публічно-правові спори, крім тих, для яких законом встановлено інший порядок судового вирішення. У зв’язку з цим вважаємо за доцільне на підставі аналізу положень КАС вирізнити загальні ознаки спорів, які підлягають розгляду у порядку адміністративного судочинства, а саме те, що: а) однією зі сторін таких правових конфліктів виступаєорган(йогопредставник),уповноваженийздійснюватизметою задоволення публічних інтересів управлінські функції, спрямовані на впорядкуваннярізноманітнихсуспільнихпроцесів;б)ціспоривиникають узв’язкуізприйняттямпредставникамивладиправовихактівуправління. Підставамивиникненнятакихспорівможутьбутитакожіншіактивнідії чи навіть бездіяльність владних суб’єктів, унаслідок яких зачіпаються права, свободи чи законні інтереси підвладних осіб.

Відповідно до ч. 2 ст. 17 КАС за правилами адміністративного судочинства не розглядаються публічно-правові справи: 1) віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) які належить вирішувати в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об’єднання громадян віднесено до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції.

ЮрисдикціюКонституційногоСудуУкраїничітковизначеноОснов­ ним Законом нашої держави (п. 28 ч. 1 ст. 85, статті 150, 151, 159).

Зі змісту п. 2 ч. 2 ст. 17 КАС випливає, що у порядку кримінального судочинства розглядаються лише ті публічно-правові конфлікти, щодо яких є пряма вказівка в кримінально-процесуальному законі.

Стосовно останнього твердження вбачаємо за необхідне зробити деякі уточнення. У мотивувальній частині рішення Конституційного Суду

245

Загальна частина

від30січня2003р.(справапророзглядсудомокремихпостановслідчого і прокурора) зазначено, що на стадії досудового слідства потребують судового контролю ті дії і рішення, незаконність яких може завдати такої шкодиправамісвободам,щопоновитиїхужебуденеможливо1.Зурахуванням цього положення законодавець доповнив Кримінальнопроцесуальний кодекс України (далі — КПК) нормами, якими визначив порядок оскарження до суду на стадії досудового слідства рішень про відмовувзастосуваннізаходівбезпекиабопроїхскасування(ст.522),затримання органом дізнання підозрюваного у вчиненні злочину (ст. 106), атакожпостановпропорушеннякримінальноїсправи(ст.2367),відмову в порушенні справи (статті 991 та 2361) та закриття справи (ст. 2365).

Усі інші дії і постанови органів дізнання, дії слідчого або прокурора при проведенні останнім досудового слідства чи окремих слідчих дій відповідно до статей 110, 234 та 236 КПК можуть бути оскаржені до суду за правилами КПК і розглядатимуться при попередньому вивченні справи або при слуханні її по суті.

Справи про накладення адміністративних стягнень згідно зі статтями 213 та 221 КУпАП і ст. 386 МК України розглядають місцеві суди (судді). Вилучення цієї групи публічно-правових конфліктів із компетенції адміністративних судів цілком обґрунтовано. Адже під час їх розв’язаннясудоцінюєповедінкуфізичнихосібівирішуєпитанняпро застосування щодо них примусових заходів, що аж ніяк не відповідає завданням адміністративного судочинства.

Разомзтимусіспоризприводурішень,дій,бездіяльностісуб’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності вирішуються за правилами КАС.

Так, у ст. 288 КУпАП передбачено, що постанову по справі про адміністративнеправопорушенняможебутиоскарженоу місцевийсуд

упорядку,визначеномуКАС,зособливостями,встановленимиКУпАП.

Уст. 267 КУпАП передбачено, що застосування заходів забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення може бути оскаржено заінтересованою особою до суду. Очевидно, що подіб­ не оскарження відбуватиметься також за процедурами КАС.

Адміністративнісудиневирішуютьсправищодовідносин,яківідповідно до закону, статуту (положення) об’єднання громадян віднесено до

їх внутрішньої діяльності або виключної компетенції (наприклад, спори стосовно позбавлення особи членства у політичній партії, формування виборчого списку партії, обрання особи керівником громадської органі-

1 Офіц. вісн. України. – 2003. – № 6. – Ст. 245.

246

Розділ V. Адміністративний процес

зації тощо). Такі справи, безперечно, мають ознаки публічності, однак вони обумовлені внутрішніми конфліктами даного суб’єкта права.

Ініціювати розгляд спорів в адміністративному суді, тобто виступати як позивачі, можуть громадяни, іноземці чи особи без громадянства, юридичні особи, які не є суб’єктами владних повноважень.

Представники влади також можуть бути позивачами в справах, віднесених до компетенції адміністративних судів, однак у випадках, колизакономпередбачено,щотількиухваленнясудовогоактадозволяє їмповноціннореалізуватинаданіповноваження.Деякізі справ,розгляд яких відбувається за ініціативи суб’єктів владних повноважень, названовКАС.Це,наприклад,справипротимчасовузаборону(зупинення) окремих видів або всієї діяльності об’єднання громадян; про примусовий розпуск (ліквідацію) об’єднання громадян; про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання.

Зазначимо, що при розгляді цих справ суд акцентує увагу на діяльності суб’єкта владних повноважень. Так, згідно із Законом України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» рішення про видворення з України іноземця або особи без громадянства може бути прийнято органом внутрішніх справ, органом охорони державногокордонучиСлужбибезпекиУкраїни.Такерішенняє індивідуальним актом управління і відповідно тягне за собою юридичні наслідки. У разі, якщо особа, щодо якої рішення прийнято, не оскаржила його, рішення набирає чинності, однак його примусове виконання можливе лише на підставі постанови адміністративного суду, яка відповідно до ч. 5 ст. 32 Закону ухвалюється за результатами розгляду позову одного із згаданих представників влади. Таким чином, суд фактично надає дозвіл на примусове виконання управлінського акта, а тому перед ним постає завдання перевірити легітимність цього документа, що передбачає оцінювання не стільки поведінки особи, щодо якої застосовується примусовий захід, скільки додержання представником влади вимог, які ставляться до правових актів управління.

У КАС для звернення до суду встановлено загальний річний строк, який обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатисяпропорушеннясвоїхправ,свободчиінтересів.Законамиможе запроваджуватися інший строк для звернення до адміністративного суду. Наприклад, у ст. 289 КУпАП передбачено, що скаргу на постанову по справі про адміністративне правопорушення може бути подано протягом десяти днів з дня винесення постанови.

247

Загальна частина

Справамаєбутирозглянутаі вирішенасудомпершоїінстанціїпротягомтакзваногорозумногостроку,однакнепізнішедвохмісяцівздня відкриття провадження по ній. Згідно з п. 11 ч. 1 ст. 3 КАС розумний строк — це найкоротший строк розв’язання спору, достатній для надання своєчасного (без невиправданих зволікань) судового захисту порушених прав, свобод та інтересів.

У КАС визначено перелік обставин, що стосуються діяльності суб’єктів владних повноважень і підлягають з’ясуванню під час судового розгляду спорів за їх участю. Закріплення цих обставин у законі є надто важливим, адже це дозволяє остаточно визначитися з вимогами, які ставляться до рішень, дій або бездіяльності представників влади. Так, згідно з ч. 3 ст. 2 КАС у справах про правомірність рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень суди перевіряють, чи вони прийняті (вчинені): 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноважень з метою, з якою ці повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з додержанням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8)пропорційно,зокремаздодержаннямнеобхідногобалансуміжбудьякими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовано це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10)своєчасно, тобто протягом розумного строку.

За результатами розгляду справи по суті суд ухвалює у формі по-

станови рішення, яким може визнати протиправними акти, дії чи бездіяльністьсуб’єктавладнихповноважень,скасуватиуправлінськіакти, зобов’язати представника влади вчинити або утриматися від вчинення певних дій тощо. У КАС встановлено, що позивач має право одночасно із вимогою про вирішення публічно-правового спору заявляти вимогу про відшкодування шкоди, заподіяної протиправною діяльністю суб’єкта управління (ч. 2 ст. 21). У зв’язку з цим суд у постанові має обґрунтувати свою позицію щодо можливості відшкодування шкоди і стягнення з відповідача певних коштів.

Главу6розділуІІІКАСприсвяченовисвітленнюособливостейпровадження в окремих категоріях справ, віднесених до компетенції адміністративнихсудів.Середкатегорійсправ,розглядякихвідбуваєтьсяза

248

Розділ V. Адміністративний процес

спеціальнимипроцедурами,названосправи:прооскарженнянормативноправових актів, а також рішень, дій чи бездіяльності, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму; про визнання протиправними актів державної виконавчої служби; про дострокове припинення повноважень народного депутата України у разі невиконання останнім вимогнесумісності;провстановленняобмеженнящодореалізаціїправа на мирні зібрання та про усунення такого обмеження.

Спори,щопідлягаютьрозглядузавизначенимиКАСпроцедурами, вирішують по першій інстанції місцеві загальні та адміністративні суди, а також апеляційні адміністративні суди та Вищий адміністративний суд України.

Місцевим загальним судам підсудні справи: 1) за участю органів місцевого самоврядування (його представників); 2) з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності.

Спори за участю державної органів, органів влади АРК, їх посадових чи службових осіб, крім тих, що виникають з приводу вирішення зазначеними представниками влади питання про адміністративну відповідальність, розглядають місцеві адміністративні суди.

Позивач самостійно обирає суд першої інстанції (загальний чи адміністративний) у разі, якщо він оспорює дії або бездіяльність посадовоїчислужбовоїособимісцевогоорганувиконавчоївлади,атакож якщо предметну підсудність справи КАС не визначено.

Згідно зі ст. 1831 КАС справи про примусове відчуження земельної ділянки,іншихоб’єктівнерухомогомайна,щонанійрозміщені,змотивів суспільної необхідності розглядаються та вирішуються апеляційним адміністративнимсудомзамісцемрозташуваннямайна,щопідлягаєпримусовому відчуженню.

ВищомуадміністративномусудуУкраїнияксудупершоїіостанньої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму.

Апеляційною інстанцією згідно з КАС виступають апеляційні адміністративні суди та Вищий адміністративний суд України. До компетенції апеляційних адміністративних судів віднесено розгляд скарг на рішення, які ухвалені судами першої інстанції і ще не набули чинності. Апеляційні скарги на судові рішення у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Центральної виборчої комісії, члена цієї комісії (крімактів,дійчи бездіяльностіщодовстановленнярезультатів

виборів чи всеукраїнського референдуму), а також у справах про при-

249