Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Судебная власть институционально-правовые аспекты. Монография
.pdf
Глава 4. Дисциплинарная ответственность судей: динамика становления и развитие
Целью судейского самоуправления является повышение качества
работы судов и более эффективного управления судами, поэтому
необходимо участие в их деятельности судей, имеющих соответствующие знания, опыт и навыки управления в судах.
По мнению Т. Н. Нешатаевой, «на сегодняшний день международные стандарты выделяют шесть элементов, гарантирующих независимость суда: способ назначения судей, их несменяемость, обязательность судебных решений, равенство внутри судебной системы,
свободу от ненадлежащего внешнего влияния, а также правильную организацию бюджетирования судебной системы и вознаграждения судей»1.
Анализируя имеющиеся модели судебного управления, Е. В. Бурдина выделяет следующие основные модели администрирования:
1) модель внешнего управления судами; 2) модель раздельного
управления; 3) модель внутрисистемного управления2.
Модель внешнего управления судами означает, что обеспечение
судебных органов осуществляется органами исполнительной власти, что противоречит принципу независимости и самостоятельности судебной власти. При такой системе управления судами органы
судейского сообщества не создаются (Китай).
Модель раздельного управления предполагает наличие органов
судейского самоуправления, осуществляющих функции в области
отбора, карьерного роста судей, привлечения их к дисциплинарной
ответственности, вместе с тем отдельные полномочия указанных
функций, а также ресурсное обеспечение судов, выполняют органы
исполнительной власти (чаще всего министерство юстиции). К такой
модели относят организацию органов судейского сообщества в Болгарии, Испании, Италии, Франции, отдельных странах СНГ (Белоруссия, Армения, Казахстан и др.)3.
1
Нешатаева Т. Н. Модернизация статуса судьи: современные международ-
ные подходы: Монография. М., 2016. С. 24.
2
Бурдина Е. В. Органы судейского сообщества в Российской Федерации: тра-
диции, современность, перспективы развития: Монография. Саранск, 2013. С. 63.
3
Там же. С. 64.
311
Судебная власть: институционально-правовые аспекты
Модель внутрисистемного управления судами, при которой административная функция осуществляется в рамках судебной ветви
власти, принадлежит самой судебной системе. К такой модели
управления судами можно отнести Россию, Литву и США.
В США данную модель отличает то обстоятельство, что специально созданный для нужд управления судами административный
персонал действует в рамках судебной ветви власти и находится
под контролем органов судейского самоуправления, которые обладают полномочиями по формированию политики в сфере управления судами. В частности, Административное управление, созданное в рамках судебной ветви власти, осуществляет свои обязанности
под контролем и управлением Конференции судей США и проводит в жизнь ее решения. Директор Административного управления
является администратором судов. Конференция судей США (действует на федеральном уровне) является основным директивным
органом федеральных судов и выражает мнение федерального судейского корпуса. Конференцияю судей возглавляет председатель
Верховного Суда США, он назначает членов комитетов, организованных по тематическому принципу по всем направлениям федерального судебного управления.
Комитеты занимаются вопросами бюджета, судебной практики,
управления судами и судопроизводства, уголовного права, проблемами судей и персонала, а также вопросами их профессионального
поведения и другими проблемами. Комитеты готовят информацию
и доклады по своим вопросам для Конференции судей, которые собираются один-два раза в год. В перерывах между собраниями
действует исполнительный комитет.
На уровне судебных органов действуют окружные советы судей,
которые являются органами судейского самоуправления. В их обязанности входит обеспечение надлежащего управления судами,
расположенными на территории округа. Совет судей собирается
на заседания два раза в год. Каждый окружной Совет судей назначает Исполнительный комитет, который назначает заседания Со-
312
Глава 4. Дисциплинарная ответственность судей: динамика становления и развитие
вета судей и действует от его имени по ряду вопросов. Органы судейского сообщества США организованы с учетом федеративного
устройства страны. В каждом штате действуют самостоятельно
судебные советы и конференции судей.
Следует отметить, что важным полномочием Конференции судей США является выступление с законодательной инициативой,
как по вопросам судопроизводства, так и по другим вопросам деятельности федеральных судов1.
Литва. В соответствии с Законом Литвы «О судах» система органов судейского сообщества состоит из следующих органов:
Общее собрание судей, Судебный совет, Суд судейской чести.
Общее собрание является высшим органом судейского самоуправления Литвы. Собрание правомочно принимать решения
по всем вопросам, относящимся к деятельности судов. Пленарное заседание Общего собрания проводится один раз в два года.
Его решения обязательны для исполнения органами судейского
самоуправления, судьями и Национальной судебной администрацией.
Судебный совет является исполнительным органом системы
судейского самоуправления Литвы, призванным обеспечивать независимость судебной власти. Судебный совет по Закону «О судах» имеет очень широкие полномочия и права, которые прописаны в данном законе.
Суд судейской чести также является органом самоуправления
судов. Он рассматривает дисциплинарные дела в отношении судей
и жалобы судей на клевету, в своей деятельности суд подотчетен
Общему собранию судей.
Основными задачами Суда судейской чести является обеспечение независимости судебной власти, защита чести и достоинства
судей. Состоит суд из семи судей, которые представляют судей всех
1
См.: Модернизация статуса судьи: Современные международные подходы:
Монография / Отв. ред. Т. Н. Нешатаева. М., 2011. С. 108–112.
313
Судебная власть: институционально-правовые аспекты
звеньев судов общей юрисдикции и Высшего административного
суда (один судья).
Национальная судебная администрация Литвы, хотя и не включена в систему органов судейского самоуправления страны,
но, в соответствии с законом она осуществляет организационное
обеспечение деятельности судов, а также выполняет поручения
Судебного совета по различным вопросам, относящимся к работе судов.
Правовое положение органов судейского сообщества в Российской Федерации закреплено в ФКЗ о судебной системе (ст. 29)
и специальном Законе об органах судейского сообщества.
В соответствии с названными законами высшим органом судейского сообщества в России является Всероссийский съезд судей.
«Правовой статус Всероссийского съезда судей как высшего
органа судейского сообщества обусловлен его главенствующим
положением в системе органов судейского самоуправления в силу
круга его полномочий и характера представительства на нем
судей»1.
Съезд наделен самыми широкими полномочиями в сфере судейского самоуправления, поскольку правомочен принимать решения по всем вопросам, относящимся к деятельности судейского
сообщества, за исключением вопросов, относящихся к полномочиям квалификационных коллегий судей и экзаменационных
комиссий. К его исключительному ведению отнесено принятие
Кодекса судейской этики и актов, регулирующих деятельность
судейского сообщества, формирование Совета судей РФ, избрание судей в состав ВККС РФ и избрание членов Высшей экзаменационной комиссии (ВЭК). Всероссийскому съезду судей
Генеральный директор Судебного департамента при Верховном
Суде РФ представляет отчет о деятельности Судебного департамента.
1
Бурдина Е. В. Указ. соч. С. 90.
314
Глава 4. Дисциплинарная ответственность судей: динамика становления и развитие
Практика проведения Всероссийских съездов судей подтверждает принятие съездом решений по важнейшим вопросам деятельности судейского сообщества.
Так, на съездах судей обсуждались вопросы о ходе судебной реформы, о концепции судебной системы, о состоянии судебной системы и направлениях ее развития, о состоянии правосудия и перспективах его совершенствования, вопросы статуса судей в Российской
Федерации, об органах судейского сообщества, организационном
обеспечении деятельности судов, о введении мировой юстиции и ее
организационном обеспечении. Важным событием явилось принятие на VIII Всероссийском съезде судей нового Кодекса судейской
этики, который вобрал в себя накопленный судейским сообществом опыт саморегулирования. В работе Всероссийского съезда судей принимают участие представители судей судов всех уровней,
что придает решениям съезда обязательность для каждого члена
судейского сообщества.
В работе съезда, как правило, принимает участие Президент РФ,
Председатель Правительства РФ, председатели Государственной
Думы и Совета Федерации Федерального собрания РФ, председатели высших судов Российской Федерации, Генеральный директор
Судебного департамента при Верховном Суде РФ и другие официальные лица.
Таким образом, можно считать, что Всероссийский съезд судей
является наиболее представительным органом судейского сообщества, имеющим широкую компетенцию по самоуправлению.
Всероссийский съезд судей в организационно-административном механизме судебной власти должен рассматриваться как орган
судейского самоуправления, наделенный полномочиями по выработке национальной политики в сфере правосудия, по выработке
стратегии дальнейшего совершенствования законодательства о судоустройстве и судопроизводстве, а также о статусе судей. Указанная миссия предполагает обязательность решений съезда для всех
судей и органов судейского сообщества, а также Судебного депар-
315
Судебная власть: институционально-правовые аспекты
тамента при Верховном Суде РФ, что должно быть закреплено
нормами федерального закона1. Отсутствие в Законе об органах
судейского сообщества указанных норм не способствует укреплению правового положения Всероссийского съезда судей в качестве
высшего органа судейского сообщества в системе судейского самоуправления.
Следовало бы закрепить в Законе об органах судейского сообщества правило, согласно которому суд высшей инстанции обязан рассмотреть сформулированные Всероссийским съездом судей
предложения по совершенствованию законодательства на предмет
возможности выступить с правом законодательной инициативы,
что послужит также упрочению положения Всероссийского съезда
в качестве высшего органа системы судейского самоуправления.
В период между созывами Всероссийских съездов судей функционирует Совет судей РФ, избираемый Съездом судей по установленным нормам представительства. Он подотчетен съезду судей
и призван выражать интересы судейского сообщества в период
между съездами судей. Совет судей, являясь фактически постоянно
действующим органом, правомочен разрешать наиболее значимые
вопросы, связанные с жизнедеятельностью судейского сообщества.
За более чем двадцатилетнюю историю своей деятельности он стал
наиболее авторитетным органом судейского сообщества. С участием Совета судей разрабатывались важнейшие законодательные
акты о судоустройстве, судопроизводстве и статусе судей.
Совет судей РФ в системе органов судейского сообщества является не зависимым от законодательной и исполнительной властей
органом судейского самоуправления, призванным осуществлять
государственно-властные полномочия, реализуя возложенные задачи и функции по участию в администрировании и управлению
деятельности судов, а также по обеспечению карьеры судей и их
поведению, взаимодействует с судами, Судебным департаментом,
1
См.: Бурдина Е. В. Указ. соч. С. 100.
316
Глава 4. Дисциплинарная ответственность судей: динамика становления и развитие
органами государственной власти, общественными объединениями, другими органами судейского сообщества.
Вместе с тем, следует отметить, что Совет судей РФ, решая важнейшие задачи деятельности судов, не имеет законодательно установленной компетенции и объема полномочий.
Целями судебных реформ является улучшение качества правосудия и эффективности судебной системы, укрепление и защита
независимости судов и судей, повышение ответственности судей
за осуществление профессиональной деятельности и поведение.
Основное внимание Европейской сетью советов судебной власти
уделяется пяти основным направлениям реформ: 1) рационализация и реорганизация судов; 2) сокращение объема судебных дел;
3) упрощение судебного разбирательства путем улучшения управления и внедрения новых технологий; 4) финансирование судебной системы; 5) управление судами и распределение дел между судами, а также между судьями внутри суда1.
Указанные направления судебной реформы важны и для России.
Необходимо было бы и Совет судей РФ наделить полномочиями
по выработке тактики и стратегии проведения судебной реформы.
Между тем, в последние годы эти вопросы решаются постановлениями правительства, хотя в программах правительства, как правило, решаются вопросы технического характера.
Исключительно важное значение для самостоятельности судебной власти и независимости судей имеют вопросы обеспечения судебной системы судейскими кадрами: критерии отбора
кадров на судейские должности, порядок назначения и прохождения государственной службы на этой должности, ответственность
за профессиональное исполнение служебных обязанностей и поведение.
Европейские стандарты рекомендуют создавать законодательные
основы для назначения на должность судьи и предполагают, что во-
1
Бурдина Е. В. Указ. соч. С. 128.
317
Судебная власть: институционально-правовые аспекты
прос о назначении судей должен решаться органами судейского
сообщества.
Орган, принимающий решение о подборе и карьере судьи, должен
быть не зависимым от правительства и административной власти.
Гарантией его независимости является тот факт, что его членов выбирает судейский корпус и этот орган должен сам решать вопрос
о правилах своей процедуры.
Допускается иметь смешанный состав органов судейского сообщества, решающих вопросы обеспечения судов судейскими
кадрами, но в таком случае должно исключаться какие-либо давление со стороны других ветвей власти. Участие не судей в составе таких органов способствует отражению различных мнений
внутри общества, что представляет дополнительный источник легитимации.
В мировой практике существует множество различных систем
назначения судей, и нет единой модели, которая могла бы быть
примером для всех государств.
В Российской Федерации органы судейского сообщества в лице
экзаменационных комиссий и квалификационных коллегий судей
активно участвуют в осуществлении кадровой политики государства в судебном сегменте: участвуют в формировании судейского
корпуса, оценке профессиональной деятельности судьи, осуществлении контроля за соблюдением судьями ограничений, предусмотренных законодательством о статусе судей и Кодексом судейской
этики, привлекают судей к ответственности за нарушение статуса
судьи и профессиональной этики.
Квалификационные коллегии судей образует свою подсистему
органов судейского сообщества, которую представляют Высшая
квалификационная коллегия судей РФ и квалификационные коллегии судей субъектов РФ. Основными направлениями деятельности квалификационных коллегий судей являются: формирование кадрового корпуса судей, обеспечение развития судейской
карьеры, привлечение судей к ответственности.
318
Глава 4. Дисциплинарная ответственность судей: динамика становления и развитие
Квалификационные коллегии судей (ККС) — это публично-властный механизм решения вопросов, отнесенных к ведению судейского сообщества, который волей законодательства имеет четкое закрепление полномочий именно как органа самоуправления1.
Квалификационные коллегии судей, решая поставленные перед
ними задачи, обеспечивают единство статуса судей вне зависимости от различий судебных юрисдикций, поскольку создаются в качестве единых структур для судей судов общей, арбитражной, конституционной юрисдикции (за исключением судей Конституционного
Суда РФ).
Анализ полномочий ККС (ст. 17–20 Закона об органах судейского сообщества) свидетельствует о большом объеме их работы.
В юридической литературе указывается на чрезмерность практической работы применительно к ВККС РФ. Отмечается также
не только множественность функций квалификационных коллегий
судей, но и их «чрезмерная сгущенность».
М. И. Клеандров указывает, что ККС выполняют роли отдела
кадров для судей, службы аттестации судей, органа дознания и предварительного следствия, квазисудебного следствия в ходе дисциплинарного производства, суда над судьями, что, по его мнению,
нарушает принцип разделения властей и влечет чрезмерное сгущение функций и полномочий2.
Е. В. Бурдина отмечает, что при наличии широкой компетенции
квалификационных коллегий судей как благоприятном факторе
формирования единства подходов по обеспечению независимости
судей необходимо исключить конкуренцию, конфликт и избыточность функций. Следует осознать и принимать во внимание то факт,
что могут возникать конфликты между такими функциями коллегий, как назначение судей и привлечение их к дисциплинарной от-
1
Кузнецов В. В. Квалификационные коллегии судей: в интересах судебной власти и общества // Квалификационные коллегии судей: вчера, сегодня,
завтра. С. 34.
2
Клеандров М. И. Правовые основы статуса судьи: Курс лекций, М., 2010. С. 247.
319
Судебная власть: институционально-правовые аспекты
ветственности или дача согласия на возбуждение в отношении судьи уголовного дела, между назначением судей и их аттестацией1.
В соответствии с задачами должна строиться структура, количественный состав коллегий и их аппарат. При этом можно рассчитывать на объективность оценок квалификационных коллегий
при осуществлении ими множественных полномочий. Подобные
рекомендации содержатся в Европейских стандартах.
Возможно разделение выполнения различных задач между ветвями квалификационных коллегий, создав специальные избираемые
квалификационными коллегиями комиссии и определив их процедуры, или передать реализацию отдельных задач и функций другим органам судейского сообщества.
Явно необходимо как минимум функцию применения к судье
мер дисциплинарной ответственности «отобрать» у ККС и возложить ее на специально для этого созданный двухуровневый орган
судейского сообщества, избираемый так же, как и ККС, съездом
(конференциями) судей.
В работах ряда ученых ставится вопрос о разделении дисциплинарной и этической ответственности судей, создании нового механизма этической ответственности судей.
Этическая ответственность не является юридической ответственностью. Вместе с тем, ни законодательство, ни акты органов судейского самоуправления, ни судебная практика не дают понятия
этических проступков судей. Фактически произошло полное отождествление этической и дисциплинарной ответственности.
На необходимость разграничения вопросов этической и дисциплинарной ответственности судей обращал внимание Консультативный совет европейских судей в заключениях для сведения Комитета Министров Совета Европы2.
1
Бурдина Е. В. Органы судейского сообщества в Российской Федерации: тра-
диции, современность, перспективы развития. С. 146.
2
Бюллетень Европейского Суда по правам человека. Российское издание.
2002. № 3; 2007. №10.
320
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]