Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Судебная власть институционально-правовые аспекты. Монография
.pdf
Глава 4. Дисциплинарная ответственность судей: динамика становления и развитие
ния капитального строительства, эксплуатации зданий и сооружений и других управлений, Судебный департамент проводит
комплексные, целевые и контрольные проверки. По итогам проведенных проверок в адрес председателей судов и начальников управлений направляются информационные письма для использования
в прак тической деятельности, проводятся обучающие семинарысовещания с работниками аппаратов судов с приглашением председателей, заместителей председателей судов и руководителей управлений Судебного департамента в субъектах РФ1.
Судебный департамент и его территориальные органы, являясь
автономными органами управления в рамках судебной системы,
оказывают существенное влияние на организационное обеспечение
деятельности федеральных судов общей юрисдикции и федеральных арбитражных судов. При этом они осуществляют, главным
образом, обеспечительные функции деятельности судов и не обладают полномочиями по организации работы — всех судов судебной системой страны.
Между тем, в условиях глубокой модернизации российской судебной системы, повышенным вниманием общества к деятельности судов, роста количества рассматриваемых судами дел и расширением их многообразия, возрастанием судебной нагрузки на судей
и аппараты судов, вопросы организации судебной деятельности
и судебного управления «становятся приоритетными».
Судебное управление — отрасль государственного управления,
в рамках которой осуществляется разрешение организационно-административных вопросов, касающихся построения и функционирования судебных органов, организации комплектования судейского корпуса, создание условий для эффективной правосудной
деятельности судей, организация финансового, организационного,
1
См.: Отчет о деятельности Судебного департамента при Верховном Суде
РФ в 2015 г. на Пленарном заседании Совета судей РФ 30 ноября — 4 декабря 2015 г.
301
Судебная власть: институционально-правовые аспекты
материально-ресурсного, информационного и иного обеспечения
судебной системы и отдельных судов1.
Однако в Российской Федерации до настоящего времени отсутствует государственный властный орган, осуществляющий функцию
управления (администрирования) судами, планирующий стратегическое развитие судебной системы и обеспечивающий это развитие.
Отсутствие в России органа, отвечающего за стратегический выбор пути развития судебной власти, по мнению судьи Конституционного Суда РФ, члена-корреспондента РАН, доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста РФ, заслуженного
деятеля науки РФ, члена Президиума Совета судей РФ М. И. Клеандрова, приводит к тому, что таковые функции берет на себя
власть исполнительная (например, Федеральные целевые программы «Развитие судебной системы России» на 2002–2006, на 2007–
2012 и на 2013–2020 гг. разработаны Минэкономразвития России
и утверждены постановлениями Правительства РФ), что явно не вписывается в доктрину разделения властей, и приводит к проблемам
стратегического управления судебной властью2.
Авторы настоящей главы выражали свое мнение по поводу создания
конституционного центра управления судебной системой, который бы
вырабатывал и проводил в жизнь государственную политику управления судебной системой в целом и ее отдельными подсистемами,
занимался единством судебной практики, реализовывал право законодательной инициативы, обеспечивал единство судебной прак тики3.
Как представляется, актуальность этой проблемы и после объединения Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ не снята
с повестки дня, и требует своего научного исследования и решения.
1
Серов Д. О. Судебное управление в России: становление и организацион-
ные модели // Администратор суда. 2011. № 2. С. 20.
2
Клеандров М. И. О Совете судебной власти Российской Федерации: Моно-
графия. М., 2016. С. 7–26.
3
Петухов Н. А., Мамыкин А. С. Обеспечение единства судебной системы Рос-
сийской Федерации // Российское правосудие. 2012. № 2 (70). С. 46–60.
302
Глава 4. Дисциплинарная ответственность судей: динамика становления и развитие
Системные проблемы механизма обеспечения отечественного
правосудия, обусловленные отсутствием центра судебной власти,
анализируются в монографии М. И. Клеандрова «О Совете судебной
власти Российской Федерации». В работе обосновывается целесообразность и необходимость создания в России конституционного
государственного органа (Совета судебной власти), олицетворяющего судебную власть в стране, планирующего ее стратегическое
развитие и обеспечивающего это развитие, при этом не являющегося судебным органом какого бы то ни было уровня и какой бы,
то ни было инстанции1.
Эффективность работы судов по осуществлению полного и независимого правосудия во многом зависит от внутреннего (внутрисистемного) управления в судебной системе, то есть характера
и результатов воздействия судов вышестоящего уровня на нижестоящие суды2.
Однако на современном этапе вопросы организации управленческой деятельности внутри судебной системы, направленной
на совершенствование взаимодействия всех ее структурных элементов, реализации контрольных механизмов внутри судебной
системы, остаются малоисследованными.
Действующее законодательство РФ не возлагает на суды вышестоящего уровня функцию организационного руководства деятельности нижестоящих судов. Вместе с тем, на практике вышестоящие
суды занимаются организацией работы нижестоящих судов, используют различные организационные формы деятельности по проверке качества и оперативности отправления ими правосудия. В этих
целях судьи вышестоящих судов осуществляют выезды в нижестоящие суды для комплексного или целевого изучения их деятельности; проводят оперативный (зональный) контроль за работой
этих судов; изучают и обобщают апелляционную и кассационную
1
Клеандров М. И. Указ. соч. С. 126–129.
2
Михайловская И. Б. Указ. соч. С. 59.
303
Судебная власть: институционально-правовые аспекты
практику, качество изложения судьями судебных решений; изучают и обобщают иные вопросы судебной деятельности нижестоящих судов с направлением в эти суды соответствующих обзоров,
справок и рекомендаций и др.
Как представляется, эти организационные формы деятельности
судов вышестоящего уровня по организации деятельности нижестоящих судов нуждаются в соответствующем правовом регулировании, создании в судах структурных подразделений (оргинспекторских отделов, групп), наделенных правом осуществлять указанные
полномочия. Это позволит не отвлекать судей от исполнения их
профессиональной функции — отправления правосудия.
В системе арбитражных судов был разработан и утвержден
на заседании Пленума ВАС РФ Регламент арбитражных судов1,
который регулирует вопросы внутренней деятельности арбитражных судов, управленческие отношения в их деятельности, а также
взаимодействие с Верховным Судом РФ, Федеральной службой
судебных приставов, органами судейского сообщества. Регламент
является обязательным для всех арбитражных судов РФ. По вопросам, связанным с организацией работы, арбитражные суды руководствовались также приказами и распоряжениями Председателя
Высшего Арбитражного Суда РФ и его заместителей, председателей соответствующих арбитражных судов, издаваемыми в пределах предоставленных им полномочий.
Регламент арбитражных судов действует до принятия Судебным
департаментом при Верховном Суде РФ соответствующих решений по организации работы арбитражных судов в Российской
Федерации и утверждения их Пленумом Верховного Суда РФ
(ч. 5 ст. 3 ФКЗ от 4 июня 2014 г. № 8-ФКЗ).
Заметим, что в системе судов общей юрисдикции подобного
регламента нет. В каждом областным, краевом и им равном суде
1
Регламент арбитражных судов, утв. постановлением Пленума ВАС РФ
от 5 июня 1996 г. № 7.
304
Глава 4. Дисциплинарная ответственность судей: динамика становления и развитие
утверждены президиумами этих судов регламенты, однако составлены они без учета общих рекомендаций и определяют только вопросы внутренней деятельности соответствующего суда.
Для установления единообразия в организации деятельности
судов общей юрисдикции и арбитражных судов, определения характера и содержания управленческих отношений между судами
вышестоящего звена по отношении к нижестоящим судам в каждой подсистеме судов представляется целесообразным утвердить
на Пленуме Верховного Суда РФ Регламент деятельности судов
общей юрисдикции и арбитражных судов в Российской Федерации.
В связи с изменением в последнее время конституционно-правового статуса Верховного Суда РФ представляется необходимым
предоставить этому органу дополнительные полномочия в сфере
судебного управления.
Как отмечает М. И. Клеандров, «из объема полномочий Верховного Суда РФ (ст. 2 Закона о Верховном Суде РФ) следует, что он
не является руководящим вышестоящим по отношению к судам
системы судов общей юрисдикции (не считая инстанционной составляющей и некоторых организационно-кадровых полномочий)
органом. Он не имеет, за незначительным исключением, полномочий в отношении всех и каждого из многих сотен судов страны
не в организационном, ни в финансовом, ни в кадровом, ни в материально-ресурсном и т. д. планах»1.
В соответствии с Федеральным конституционным законом
«Об арбитражных судах в Российской Федерации», бывший Высший Арбитражный Суд РФ как высший орган управления арбитражных судов был наделен полномочиями образовывать в своем
составе по решению Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ
судебные коллегии по рассмотрению отдельных категорий дел
(ст. 11), формировать состав Президиума Высшего Арбитражного
Суда РФ (ст. 13), решать вопросы образования постоянных судеб-
1
Клеандров М. И. Указ. соч. С. 130.
305
Судебная власть: институционально-правовые аспекты
ных присутствий в составе арбитражных апелляционных судов
и арбитражных судов субъектов РФ, определять их место пребывания и назначать их руководителей из числа заместителей председателей соответствующих судов. Такой порядок в большей степени
соответствовал конституционному принципу самостоятельности
органов судебной власти и позволял оперативно решать организационно-управленческих функции.
Действующий в настоящее время Верховный Суд РФ указанных полномочий не имеет. Каждый раз для решения этих организационно-управленческих вопросов требуется проведение всего
комплекса законопроектной процедуры1. Привести убедительные
аргументы в пользу такого порядка принятия решения по указанным вопросам не представляется возможным.
В последние годы неуклонно росло количество рассмотренных
судами дел, ширилось их многообразие. В структуре судебной системе
судов общей юрисдикции происходят процессы, связанные с образованием межрайонных судов. В этих условиях все возрастающее значение приобретает проблема обеспечения равномерной нагрузки судей.
Решению этой проблемы могло бы способствовать изменение
механизма комплектования судейского корпуса. Средняя продолжительность прохождения всех процедур от подачи в квалификационную коллегию судей заявления кандидата в судьи до издания Президентом РФ указа о назначении судей — год, что влечет
повышенную нагрузку на работающих судей2.
В этой связи заслуживает поддержки предложение сохранить
за Президентом РФ полномочия по назначению гражданина на должность судьи определенного звена судебной системы, а Пленуму Верховного Суда РФ предоставить право, с учетом складывающейся
судебной нагрузки и обеспечения полного и эффективного правосудия, назначать судью на должность судьи соответствующего суда.
1
Ермошин Г. Т. О некоторых аспектах самостоятельности органов судебной
власти в России. // Российское правосудие. 2014. № 10 (102). С. 21.
2
Клеандров М. И. Указ. соч. С. 21.
306
Глава 4. Дисциплинарная ответственность судей: динамика становления и развитие
Важнейшая проблема судебного управления — это руководство
деятельностью конкретного суда. Руководителями суда являются
председатель суда и его заместители.
Председатель суда наряду с осуществлением полномочий судьи
соответствующего суда, а также процессуальных полномочий, установленных для председателя суда федеральными конституционными
законами и федеральными законами, осуществляет руководством судом и организует его деятельность (ст. 6.2 Закона о статусе судей).
Вся организационно-распорядительная деятельность председателя суда и его заместителей имеет своею целью обеспечение правосудия при строгом соблюдении принципа независимости судей
и подчинения их только Конституции РФ и закону.
Председатель суда осуществляет многочисленные организационно-распорядительные функции, в том числе и несвойственные
для него организационно-хозяйственные вопросы.
В ходе опроса судей, проходивших переподготовку на факультете повышения квалификации в Российском государственном университете правосудия, по вопросу, как они относятся к предложению
об освобождении председателей судов от хозяйственных функций,
были получены следующие результаты:
Категория
опрошенных
лиц
Председатель
районных судов
Заместители
председателей
районных судов
Судьи район-
ных судов
Количество
опрошенных
лиц
62 56.5 % 30.6 % 12.9 %
77 59.7 % 26 % 14,3 %
57 63.1 % 21 % 15,9 %
Отношение к этому предложению
Положи-
тельно
Отрица-
тельно
Затрудняюсь
с ответом
Результаты опроса свидетельствуют, что большинство опрошенных (59,7 %) судей высказались в пользу освобождения председате-
307
Судебная власть: институционально-правовые аспекты
ля суда от решения хозяйственных вопросов, а еще 14 % не определились с ответом.
В целях освобождения председателя суда от несвойственных
ему обязанностей по организационному обеспечению деятельности суда, не имеющих непосредственного отношения к осуществлению правосудия, представляется необходимым изменить правовое
положение администратора суда, определить приоритеты деятельности администратора суда, упорядочить функции аппарата суда
и администратора суда по организации работы суда, определить
квалификационные требования к должности администратора суда.
Судебным департаментом при Верховном Суде РФ разработана Концепция реформирования института администраторов федеральных судов общей юрисдикции и администраторов арбитражных судов1.
В соответствии с этой Концепцией предусматриваются следующие меры:
1) введение в аппаратах областных и равных им судов, окружных
(флотских) военных судов, федеральных арбитражных судов должностей «руководитель аппарата — администратор верховного суда»
республики, краевого, областного суда, суда города федерального
значения, суда автономной области, суда автономного округа,
окружного (флотского) военного суда, арбитражного суда округа,
Суда по интеллектуальным правам, арбитражного апелляционного суда, арбитражного суда субъекта;
2) отнесение вышеперечисленных должностей к главной группе должностей категории «руководители» в аппарате областного
и равного ему суда, окружного (флотского) военного суда и федерального арбитражного суда с возложением полномочий по организации деятельности аппарата соответствующего суда, и с одновременным исключением должностей администраторов областных
1
Концепция реформирования института администраторов федеральных
судов общей юрисдикции и федеральных арбитражных судов // Совет судей
Российской Федерации. М., 2015.
308
Глава 4. Дисциплинарная ответственность судей: динамика становления и развитие
и равных им судов, окружных (флотских) военных судов, федеральных арбитражных судов из системы Судебного департамента;
3) законодательное закрепление функций и квалификационных
требований к должности «руководитель аппарата суда — администратор верховного суда республики, краевого, областного суда,
суда города федерального значения, суда автономной области, суда
автономного округа, окружного (флотского) военного суда, арбитражного суда округа, Суда по интеллектуальным правам, арбитражного апелляционного суда, арбитражного суда субъекта РФ»;
4) сохранение должности администратора районного (городского)
суда, гарнизонного военного суда в штате управлений Судебного департамента в субъектах РФ и закрепление за ними непосредственно
функций материально-технического, хозяйственного обеспечения и организации мероприятий по обеспечению безопасности судебной деятельности путем исключения из его обязанностей полномочий, связанных с дублированием функций других работников аппарата суда.
Концепция предусматривает и другие мероприятия по реформированию института администраторов федеральных судов общей
юрисдикции и федеральных арбитражных судов.
Реализации этой Концепции безусловно повысит эффективность деятельности председателя суда по руководству судом и организации его работы.
Таким образом, судебное управление (администрирование судами) является функцией судебной власти, одной из отраслей государственного управления, осуществляемого в отношении судов высшими органами государственной власти и вышестоящими судебными
органами с соблюдением принципа независимости судей и подчинения их только закону, в целях создания организационно-правовых
условий для полного и независимого осуществления правосудия.
В отличие от ранее существующей в России модели внешнего
управления судами, когда административная функция принадлежала органам исполнительной власти в лице Министерства юстиции, с созданием в Российской Федерации Судебного департамен-
309
Судебная власть: институционально-правовые аспекты
та при Верховном Суде РФ и образованием в судебной системе
органов судейского сообщества в России претворена в жизнь концепция внутрисистемного управления судами.
Данная Концепция предполагает создание не зависимых от исполнительной и законодательной властей органов судейского самоуправления — органов судейского сообщества, не сливающихся
с судебными органами, большинство членов которых составляют
судьи. Модель внутрисистемного управления судами, при которой
административная функция осуществляется в рамках судебной ветви
власти, принадлежит самой судебной системе (Россия, США, Литва).
Наиболее важной причиной создания в различных странах мира
органов судейского сообщества стала необходимость соблюдения
принципа независимости судебной власти. Данный принцип является ключевым элементом правопорядка всех демократических
государств, определяющим место суда в системе государственной
власти, строящейся на основе принципа разделения властей.
Понятие и толкование принципа независимости судебной власти, критерии независимости суда, минимальные стандарты создания, состав и полномочия органов судейского сообщества закреплены в ряде международных актов.
В числе критериев независимости суда подразумевается формирование самоуправляющейся и обособленной судебной системы
или судебных систем, их финансовая и организационная независимость. Для этого необходима передача органам судейского сообщества независимым от законодательной и исполнительной властей
полномочий в области отбора, назначения судей, их карьерного роста,
прекращения полномочий, привлечения судей к дисциплинарной
ответственности, администрирования в рамках судебной системы,
составления ее бюджета и распределения бюджетных средств1.
1
См.: Европейская хартия о статусе судей 1998 г.; Палермская декларация
Европейской ассоциации судей за демократию и свободы // Текст Хартии официально опубликован не был. — См.: Гарант. — Режим доступа: https://base.
garant.ru/2559965/ (дата обращения: 12.01.2019).
310
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]