Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Социальная экология. Взаимодействие общества и природы. Учебное пособие
.pdf
§ 36. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ 441
циализированных прокуратур. Множество трудностей возни
кает, в частности, при осуществлении прокурорского надзора
за соблюдением законов об охране атмосферного воздуха,
в которых в силу объективных причин допускаются недоста
точно четкие формулировки. Во многих случаях для возбужде
ния дела требуется установить причинную связь между пред
приятиями-загрязнителями воздуха и вредными последствия
ми, наступившими для природной среды и здоровья людей.
Однако сплошь и рядом опасные последствия невозможно
обнаружить сразу. Зачастую неизвестно даже, когда они насту
пят и наступят ли вообще. Как показывает практика, отрицате
льные последствия могут и не проявиться даже при явном на
рушении законодательства об охране атмосферного воздуха.
Но и тогда, когда они проявляются, например, в случае залпо
вых выбросов, возбуждение дела не всегда легко обосновать.
Те же залповые выбросы могут быть следствием производственной необходимости и допускаться в целях обеспечения безопасных условий технологического процесса.
Вот почему экологические прокуратуры крайне редко возбуждали уголовные дела в связи с загрязнением воздуха, а возбужденные дела часто прекращают из-за отсутствия состава
преступления, хотя в УК РФ содержится статья 251, предусматривающая уголовную ответственность за загрязнение воздуха.
Напрашивается мысль, что прокурорский надзор в области экологии нуждается в дальнейшей специализации. Напри
мер, в рамках экологической прокуратуры было бы целесооб
разно выделить специализированные структуры, нацеленные
на контроль правонарушений в атмосфероохранительном за
конодательстве. Учитывая особые трудности прокурорского
надзора в данной сфере сравнительно с другими природно-ре
сурсными отраслями права, возможно, потребуется даже спе
циальный закон об ответственности за нарушение законодате
1
льства об охране атмосферного воздуха
.
Специализированная экологическая прокуратура создана
на Волге (в Самаре) — речь идет о межрайонной водной про
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1
Габитов Р. Х. Прокурорский надзор за соблюдением законов об ох
ране атмосферного воздуха // Вестник Удмуртского университета. —
1997.—¹1.—Ñ.61–67.
-
442 ГЛАВА XI. ЭКОЛОГИЗАЦИЯ ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
куратуре. Создана и действует природоохранная прокуратура
Московской области и города Москвы. Она осуществляет свои
контрольно-надзорные функции, не подчиняясь ни админист
рации города, ни администрации области. Сотрудничество
идет под руководством Министерства по вопросам природопо
льзования и охраны окружающей среды, созданного в структу
ре Правительства Москвы.
Возможности дальнейшего совершенствования организа
ционной структуры экологического контроля заключены
в профильном ориентировании правоохранительных органов.
Другими словами, необходимо создавать не только экологиче
скую прокуратуру, но и экологическую милицию, а также про
филированное в сфере экологии судопроизводство.
Кстати, подразделения экологической милиции уже созда
ны и действуют в Петрозаводске, Калининграде, Омске, Самаре и некоторых других городах.
3. Экологическая экспертиза
В системе экологического контроля экологическая экспертиза занимает особое место. Суть ее заключается в проверке
соответствия различного рода хозяйственных и иных решений
экологическим требованиям. В отличие от обычного (текущего) экологического контроля, имеющего дело с уже действующими объектами, экологическая экспертиза призвана оценивать проекты с точки зрения возможных последствий их реа
лизации для окружающей природной среды. Экологическая
экспертиза носит, следовательно, предупредительный харак
тер.
В Федеральном законе «Об экологической экспертизе»
формулируются принципы этого вида экологического контро
ля, основными из которых являются: презумпция потенциаль
ной экологической опасности любого вида человеческой дея
тельности, обязательность экспертизы и ее независимость.
При этом качество экологической экспертизы зависит от до
стоверности и полноты информации, комплексности подхода,
степени научной обоснованности получаемых выводов. Важно
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1
-
-
-
-
1
Федеральный закон от 23.11.1995 г. ¹ 174-ФЗ «Об экологической эк
спертизе» // СЗ РФ. — 1995. — ¹ 48. — Ст. 4556.
-
§ 36. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ 443
также, чтобы участники экологической экспертизы несли пря
мую ответственность за ее качество. Этому способствуют не
только предусмотренные законом санкции, но и широкая глас
ность экспертной работы на различных ее этапах. Как показы
вает опыт, полезным бывает участие общественных организа
ций в проведении экологической экспертизы, поскольку обще
ственность является наиболее заинтересованной стороной в
обеспечении качества и полноты экологического контроля.
Все эти моменты зафиксированы в упомянутом Законе отдель
ной статьей.
Экологическая экспертиза проводится комиссией, назна
чаемой специально уполномоченным государственным орга
ном в области охраны окружающей природной среды и его
территориальными органами. Именно им предоставлено иск
лючительное право на проведение государственной экологической экспертизы, выводы которой имеют силу надведомственного документа.
Перечень объектов государственной экологической экспертизы довольно широк. Он включает в себя материалы,
предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил; технико-экономические обоснования и проекты различных видов хозяйственной деятельности;
проекты международных договоров и соглашений; техническую документацию на новую технику, технологию, материалы, вещества, сертифицируемые товары и услуги; документы,
обосновывающие создание особо охраняемых природных тер
риторий, зон экологического бедствия или чрезвычайной эко
логической ситуации, и т. д. Объектом экологической экспер
тизы может быть проект любой деятельности, способной ока
зать прямое или косвенное воздействие на окружающую при
родную среду. Экспертиза проекта должна проводиться неза
висимо от величины его сметной стоимости. Не играет роли
также ведомственная принадлежность и форма собственности
объекта экспертизы.
Важно особо подчеркнуть, что в Законе «Об экологиче
ской экспертизе» предусмотрена обязательность проведения
экспертизы не только проектов практической деятельности,
но и проектов самих правовых актов. Это означает, в частно
сти, что объектом экологической экспертизы должны быть
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
444 ГЛАВА XI. ЭКОЛОГИЗАЦИЯ ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
экономические и политические реформы, проводимые в стра
не и определяющие курс ее развития на перспективу. Ясно, что
подобного рода экспертиза потребует не просто создания соот
ветствующей государственной комиссии, но формирования
крупных исследовательских программ с участием научных уч
реждений, вузов, временных научных коллективов. Экологи
ческая экспертиза в этом случае фактически превращается
в обоснование путей и методов общественного развития с точ
ки зрения экологических критериев.
Такое расширительное понимание задач экологической
экспертизы соответствует рекомендациям и принципам, изло
женным в документах Конференции ООН по окружающей
среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 год). Таким образом,
оценивая проекты социального развития отдельных регионов
(областей, краев, республик) и страны в целом в соответствии
с требованиями экологической экспертизы, мы находим требуемые варианты устойчивого развития. Приемлемым вариантом будет тот, который получает положительную оценку экологической экспертизы и в то же время гарантирует социальные блага, способствует сохранению и улучшению здоровья
людей, повышению культурного и интеллектуального уровня
населения. Эти социальные параметры настолько важны, что
в резолюции Первой конференции общественных экологических организаций России они положены в основу самого опре-
1
деления устойчивого развития
.
В соответствии с законом, подготовленное экспертной ко
миссией заключение утверждается приказом Минприроды
России (на федеральном уровне) или его территориального ор
гана (на региональном уровне). В случае, если объектом эколо
гической экспертизы является программа социально-экономи
ческого развития России или ее регионов, процедурная сторо
на дела остается пока слабо проработанной. И это неудивите
льно: ведь речь идет фактически о вопросах развития целых
государственных образований (подробнее об этих вопросах
будет идти речь в XII главе).
Председатели экспертных комиссий и должностные лица,
утверждающие своей подписью экспертное заключение, несут
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1
Резолюция Первой конференции общественных экологических орга
низаций России // Зеленый мир. — 1995.—¹21(191).
-
§ 36. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ 445
прямую ответственность за качество этого заключения. Заве
домо неправильное заключение может расцениваться как дол
жностное преступление и халатность, что влечет за собой уго
ловную ответственность.
В будущем при оценке крупных проектов (особенно про
ектов социально-экономического развития) можно ожидать
резкое возрастание роли общественных организаций и обще
ственной экологической экспертизы.
Проведение экологической экспертизы существенно об
легчится, если в материалах, представляемых на экспертизу,
будет документ, содержащий оценку воздействия на окружаю
щую среду (ОВОС) планируемой деятельности или объекта.
Этот документ фактически и является главным предметом рас
смотрения в процессе работы экспертной комиссии. В доку
менте должны быть отражены не только ожидаемые последствия воздействия на природные комплексы, но и планируемые
меры по нейтрализации экологически вредных последствий.
Экспертной комиссии остается лишь проверить правильность
и научную обоснованность содержания данного документа.
Первоначально ОВОС часто ограничивалась сведениями
о состоянии окружающей среды на территории будущего объекта и установлением допустимых уровней загрязнения.
Возрастающая сложность задач экологического обоснования крупных проектов привела специалистов к убеждению,
что «ОВОС не может быть сведена к расчетным методам уста
новления допустимых уровней загрязнения и т. п., а должна
1
содержать элементы исследовательской деятельности»
. Более
того, допускается даже выход за рамки научного инструмента
рия. Допускается, в частности (в особо сложных ситуациях)
использование субъективных умозаключений, вытекающих из
системы ценностей цивилизованного общества и типа обще
ственной психологии
2
.
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1
Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на
окружающую среду при разработке обустройства морских месторождений
углеводородов. РД-39-018-90. — М., 1991. — С. 27.
2
Матишов Г. Г., Денисов В. В. Концептуальные и научно-методиче
ские аспекты оценки воздействия на окружающую среду // Экологическая
экспертиза. Обзорная информация ВИНИТИ. — 1998.—¹4.—С.23.
-
446 ГЛАВА XI. ЭКОЛОГИЗАЦИЯ ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
Существует перечень видов и объектов хозяйственной
и иной деятельности, для которых (при подготовке обосновы
вающей документации) ОВОС проводится в обязательном по
рядке. Для прочих объектов целесообразность ОВОС опреде
ляется органами исполнительной власти субъектов Россий
ской Федерации по представлению территориальных органов
1
Минприроды России
4. Общественные организации
в системе экологического контроля
.
Закон «Об охране окружающей среды» предусматривает
общественный экологический контроль, проводимый общест
венными организациями, а также гражданами (ст. 68). Участие
общественности в проведении экологического контроля не только желательно, но и обязательно, что соответствует требованиям Конституции РФ. Так, например, статьей 58 Конституции
РФ закрепляется обязанность граждан сохранять природу и окружающую среду. Причем государство поощряет деятельность,
способствующую экологическому благополучию (ст. 41), и провозглашает право граждан на объединение с гарантией свободы
деятельности (ст. 30). Конституцией провозглашается также
право граждан на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу граждан в результате экологических правонарушений (ст. 42).
В настоящее время в аппарате Федерации независимых
профсоюзов России (ФНПР) имеется отдел по проблемам тру
да и экологии, подготовлены методические материалы по про
ведению общественного экологического контроля. Возмож
ность осуществления контрольных функций имеетсяиулю
бых других общественных организаций (фондов, ассоциаций,
политических партий, творческих союзов и т. д.). Таковых сей
час создано огромное количество. Но особую роль могли бы
сыграть органы территориального общественного самоуправ
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1
Положение об утверждении об оценке воздействия на окружающую
среду в Российской Федерации. Утверждено приказом Минпророды России
от 18 июля 1994 г. ¹ 222 // Экологическая экспертиза. Обзорная информа
ция ВИНИТИ. — 1998.—¹4.—С.68–74.
-
§ 36. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ 447
ления, поскольку они прямым образом отражают интересы на
селения конкретной территории и способны осуществлять эко
логические мероприятия в комплексе со многими другими со
циальными задачами. Законодательство уделяет особое внима
ние общественному экологическому контролю, обязывая орга
ны государственной власти и местного самоуправления рас
сматривать и учитывать результаты такого контроля.
Немаловажно обеспечить скоординированный общест
венный контроль в осуществлении таких крупных задач и
программ, как переход областей, краев, республик России
и страны в целом на модель устойчивого развития. По иници
ативе ФНПР уже создана общественная ассоциация «Партне
ры за устойчивое развитие», которая пытается скоординиро
вать усилия многих общественных организаций и движений
между собой и с государственными структурами в целях налаживания контроля за процессом перехода экономики страны и отдельных ее отраслей на путь экологически устойчивого развития.
Хотя общественные организации обладают меньшими
возможностями воздействовать на правонарушителей по сравнению с государственными органами экологического контроля, тем не менее их роль может быть весьма заметной. Они могут требовать достоверной и полной экологической информации, ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных должностных лиц, предъявлять иски о возмещении вреда
здоровью и имуществу граждан, настаивать на ограничении
или прекращении деятельности экологически грязных произ
водств. Закрепленные за общественными организациями права
1
излагаются в Законе «Об общественных объединениях»
.Но
при этом в Законе указано (ст. 17), что общественные объеди
нения и органы государственной власти не вправе вмешивать
ся в деятельность друг друга.
В будущем, особенно в районах со сложной экологиче
ской ситуацией, было бы целесообразно в рамках региональ
ного законодательства расширять и укреплять полномочия об
щественных организаций в области экологического контроля.
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1
Федеральный закон от 10.05.1995 г. ¹ 82-ФЗ «Об общественных объ
единениях» // СЗ РФ. — 1995. — ¹ 21. — Ст. 1930.
-
448 ГЛАВА XI. ЭКОЛОГИЗАЦИЯ ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
Предложения такого рода высказываются и обосновываются,
в частности, применительно к северным районам Западной Си
бири, где ведется активная разработка месторождений нефти
1
è ãàçà
.
Общественные организации, занимаясь вопросами теку
щего экологического контроля, могут также выступать иници
аторами проведения экологической экспертизы. Правом осу
ществлять экологическую экспертизу наделяются организа
ции, зарегистрированные в установленном законом порядке.
Причем не все, а только те, в уставе которых охрана окружаю
щей природной среды записана в качестве основного направ
ления деятельности. Более того, в этом уставе должно быть
оговорено право организовать и проводить общественную эко
логическую экспертизу. Одно из основных отличий обще
ственной экологической экспертизы от государственной состоит в том, что ее выводы носят рекомендательный характер. Однако если эти выводы используются при подготовке
заключения государственной экологической экспертизы, то
они обретают юридическую силу. Общественная экологическая экспертиза может проводиться независимо от государственной. Подготовленное заключение обретает юридическую
силу, если оно прошло процедуру утверждения в специально
уполномоченном государственном органе в области экологической экспертизы (см. ст. 25 Федерального закона «Об экологической экспертизе»).
Объекты общественной экологической экспертизы опре
деляются тем же списком, что и объекты государственной экс
пертизы. Важно лишь, чтобы они не содержали какой-либо го
сударственной или коммерческой тайны. Законом предусмот
рено также право общественных организаций направлять сво
их представителей на заседания государственных экспертных
комиссий.
В связи с проходящей в настоящее время разработкой про
грамм устойчивого развития России и ее отдельных регионов
экологическая экспертиза таких программ силами обществен
ности становится особенно актуальной. Подобные программы
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1
Мархинин В. В., Удалова И. В. Традиционное хозяйство народов Се
вера и нефтегазовый комплекс. — Новосибирск, 2002. — С. 135–142, 170.
-
§ 37. ЭКОЛОГИЗАЦИЯ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ 449
затрагивают принципиальные вопросы государственной поли
тики, всего общественно-экономического уклада страны. За
метим к тому же, что реализация идеи устойчивого развития
фактически требует перехода к плановой организации хозяй
ственного развития, от которой Россия отказалась в ходе либе
рально-демократических реформ. А это значит, что экологиче
ская экспертиза программ устойчивого развития перерастает
в экспертизу социально-политического жизнеустройства Рос
сии. И проводить такую экспертизу без широкого участия об
щественности было бы нелогично и противоествественно.
§ 37. Экологизация
международно-правовых отношений
1. Формирование международного экологического права
Нарастание глобального экологического кризиса и необходимость совместных усилий стран мирового сообщества по
его предотвращению стимулирует различные формы международного сотрудничества в сфере охраны окружающей природной среды. Государства должны найти способ договориться
друг с другом о том, как сохранить биосферу Земли в условиях
стремительного технического прогресса. Естественно, что достигнутые договоренности должны быть закреплены соответствующими нормативными актами, касающимися международного экологического контроля, исполнительных механиз
мов и юридической ответственности государств в области эко
логических правоотношений. В результате возникают между
народные правовые институты, действующие на базе различ
ных международных объединений, ассоциаций, союзов и т. д.
Возможность участия России в этих объединениях преду
смотрена статьей 79 Конституции РФ. При этом Россия в соот
ветствии с международными договорами может передавать
часть своих полномочий межгосударственным объединениям
при условии, что это не влечет за собой каких-либо ущемле
ний свобод и прав человека и гражданина и не противоречит
основам конституционного строя Российской Федерации.
Формируемые в процессе договоров, соглашений, кон
венций нормы международного экологического права счита
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
450 ГЛАВА XI. ЭКОЛОГИЗАЦИЯ ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
ются частью общей правовой системы России. Вместе с тем,
если международный договор устанавливает иные правила,
чем предусмотрено законодательством России, то применя
ются правила международного договора (см. ст. 15 Консти
туции РФ).
В настоящее время Россия является участницей почти 80
многосторонних соглашений. Наша страна подписала все до
кументы Конференции ООН по окружающей среде и развитию
(1992 год), что повлекло за собой принятие Национального
плана действий по окружающей среде (18 июля 1994 года),
а также Концепции перехода Российской Федерации к устой
чивому развитию, утвержденной Указом Президента РФ от
1 апреля 1996 года. Россия вовлечена в процесс реализации
Международной конвенции о климатических изменениях,
о биологическом разнообразии, о защите озонового слоя Земли, о трансграничном загрязнении воздуха и т. д.
Всего же в мире действует свыше 1600 многосторонних
глобальных и региональных международных конвенций и более 3000 двусторонних договоров, полностью или частично
посвященных регулированию природоохранной деятельности.
Все они могут рассматриваться как источники международного экологического права.
Длительное сотрудничество государств по охране окружающей среды привело к выработке ряда важных положений
(принципов), которые нашли всеобщее признание и фактиче
ски составили концептуальную базу международного экологи
ческого права. Они были сформулированы на таких представи
тельных международных форумах, как Стокгольмская конфе
ренция ООН (1972 год), Совещание по безопасности и сотруд
ничеству в Европе (Хельсинки, 1975 год), Международная
конференция ООН по окружающей среде и развитию (Риоде-Жанейро, 1992 год) и т. д. Свой вклад в разработку между
народных концептуально-правовых основ охраны окружаю
щей среды внесли Генеральные Ассамблеи ООН. На одной из
них была принята «Всемирная хартия природы» (1982 год).
Одним из важнейших международных эколого-правовых
принципов является закрепленное за каждым государством су
веренное право использовать собственные природные ресурсы
в соответствии со своей национальной политикой в области
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]