Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Социальная экология. Взаимодействие общества и природы. Учебное пособие
.pdf
§ 34. ФОРМИРОВАНИЕ ЭКОЛОГО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ 411
Так, Закон РФ «О недрах» от 21 февраля 1992 года, если и мог
рассматриваться как источник экологического права, то лишь
в самом общем виде
1
. В обновленной редакции Закона «О нед
рах» от 3 марта 1995 года специально оговаривается, что во
просы охраны земель, растительного и животного мира, атмо
сферного воздуха регулируются соответствующими федераль
ными законами (ст. 1). Тем не менее, среди основных требова
ний по рациональному использованию и охране недр, указан
ных в статье 23 обновленного Закона, упоминаются, в частно
сти, и такие: охрана месторождений от затопления, обводнения,
пожаров и других факторов; предотвращение загрязнения недр
в результате захоронения и хранения различных вредных ве
ществ и отходов производства, сбросе сточных вод; предотвра
щение накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосбораивместахзалеганияподземных вод, используемых для питьевого или промышленного водоснабжения.
Предусматривается также охрана участков недр, представляющих особую научную или культурную ценность (ст. 33).
В целом природно-ресурсные отношения, возникшие в результате дифференциации земельных отношений, сохранили
внутреннюю логическую связь, которая еще более усилилась
вследствие экологизации норм отраслевого ресурсного законодательства. Регулирование природно-ресурсных отношений
оказалось, таким образом, предметом интегрированной области права, получившей в юридической литературе название
природно-ресурсного права.
-
-
-
-
-
-
-
-
-
3. Природоохранительные отношения
Природоохранительные отношения представляют собой
общественные отношения в области взаимодействия общества
и природы, возникающие в связи с задачей охраны природной
среды. Устанавливаемые в отраслевом природно-ресурсном
законодательстве нормы, касающиеся охраны природы, разу
меется, недостаточны для регулирования природоохранитель
ных отношений в полном их объеме. Они недостаточны уже
потому, что охрана природы выступает прежде всего как со
1
Петров В. В. Экологическое право России. — М., 1996. — С. 90.
-
-
-
412 ГЛАВА XI. ЭКОЛОГИЗАЦИЯ ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
хранение природных комплексов и экосистем в их целостно
сти. Поресурсный подход в таком деле не только не уместен,
но даже опасен, поскольку выводит из-под контроля отноше
ния и связи между различными объектами природной среды.
В России (точнее, в Советском Союзе) формирование пра
вовых систем, специально ориентированных на природоохра
нительные отношения, происходило в форме принятия союз
ных è республиканских законов îá охране природы
(1957–1963 годы). Этот период рассматривается как время за
рождения и становления природоохранительного этапа в обла
сти регулирования отношений в системе «общество – приро
1
äà»
. Закон РСФСР об охране природы появился в 1960 году
как новая форма природоохранительного законодательства,
отличная от природно-ресурсного права. Хотя многие положения этого Закона носили в основном декларативный характер,
Закон в целом стал основой для принятия других законов и постановлений об охране природы, решений местных Советов,
приказов министерств и ведомств.
Важным событием в развитии природоохранительного законодательства можно считать разработку и принятие Закона
РСФСР от 19 декабря 1991 года «Об охране окружающей природной среды»
2
. Позднее в него были внесены изменения от
21 февраля 1992 года и 2 июня 1993 года. Однако не прошло
и 10 лет, как законодатели посчитали целесообразным переработать данный закон, учитывая новые реалии в хозяйственной
и социально-политической жизни страны. В результате поя
вился Федеральный закон от 10 января 2002 года «Об охране
окружающей среды»
3
.
Если в природно-ресурсном праве, несмотря на присутст
вие экологически ориентированных правовых норм, в целом
действовал принцип приоритета экономических (хозяйствен
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1
Петров В. В. Правовая экология и экологическое право // Вопросы
социоэкологии. — Львов, 1987. — С. 135.
2
Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» // Ведомо
сти съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. — 1992. —
¹ 10. — Ст. 457.
3
Федеральный закон от 10.01.2002 г. «Об охране окружающей сре
äû» // ÑÇ ÐÔ. — 2002.—¹2.—Ñò.133.
-
-
§ 34. ФОРМИРОВАНИЕ ЭКОЛОГО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ 413
ных) требований, то в природоохранительном праве делается
попытка сместить акценты в сторону приоритета экологиче
ских ценностей и здоровья человека. В списке основных прин
ципов охраны окружающей среды требования соблюдения
прав человека на благоприятную окружающую среду и обеспе
чения благоприятных условий жизнедеятельности человека
стоят на первом месте (см. ст. 3 Закона «Об охране окружаю
щей среды»). В этом же списке мы находим принцип приори
тета сохранения естественных экологических систем, природ
ных ландшафтов и природных комплексов. В целом приоритет
экологических требований обеспечивается тремя группами
норм, фиксирующих: 1) нормативы качества окружающей
природной среды, 2) экологические требования к хозяйствен
ной или иной деятельности, влияющей на окружающую среду,
3) механизм исполнения этих требований.
Под нормативами качества окружающей среды понимаются предельно допустимые концентрации вредных веществ,
предельно допустимые выбросы и сбросы этих веществ, нормы радиационного, шумового и вибрационного воздействия,
нормы остаточных химических веществ в продуктах питания
ит.д.Правовая фиксация этих нормативов имеет важное зна-
чение в регулировании природоохранительных отношений,
позволяя конкретизировать экологические требования к хозяйственной деятельности. Закон формулирует экологические
требования в трех ракурсах: по отношению к субъектам хозяй
ственной деятельности; по отношению к различным стадиям
производственного процесса (планирование, проектирование,
размещение и строительство, ввод в эксплуатацию и сама экс
плуатация объектов); по отношению к видам хозяйственной
деятельности (сельское хозяйство, энергетика, строительство,
мелиорация, транспорт и т. д.).
Механизм реализации природоохранительных правоотно
шений включает в себя меры админстративно-правового и эко
номического воздействия по факту действительного или воз
можного нарушения экологических требований. Меры адми
нистративно-правового воздействия — это экологический кон
троль и экологическая экспертиза, ответственность за экологи
ческие правонарушения, пресечение экологически вредной де
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
414 ГЛАВА XI. ЭКОЛОГИЗАЦИЯ ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
ятельности путем ее ограничения, приостановки или полного
прекращения.
Меры экономического воздействия — это различного рода
платежи и льготы в сфере налогов, кредита и финансирования.
Существует мнение, что природоохранительное право яв
ляется всего лишь составной частью природно-ресурсного
1
права
. Такое утверждение фактически означает, что природо
охранительные отношения рассматриваются как составная
часть природно-ресурсных отношений.
Такая точка зрения вряд ли корректна. В конечном счете
это чревато включением охраны природы в контекст использо
вания природных ресурсов с утратой комплексного подхода
в решении экологических задач и передачи вопросов охраны
природы тем, кто ее эксплуатирует. Природоохранительное
право является новым, принципиально важным этапом формирования эколого-правовых отношений.
4. Экосоциальные отношения
Отношения общества и природы принято называть экологическими отношениями, которые, собственно, и составляют
предмет экологического права
2
. Такая трактовка, к сожалению, нарушает сложившуюся историческую традицию. Термин «экология» использовался для обозначения науки, изучающей взаимодействие живых организмов (и их сообществ)
с окружающей природной средой. Поэтому экологическими
отношениями было бы логично называть отношения типа ор
ганизм – среда, популяция – среда, сообщество – среда и т. д.
Отношения общество – природа или общество – окружаю
щая среда тоже следует называть экологическими. Послед
ние приводят к специфическим отношениям между людьми
в самом обществе, которые целесообразно было бы назвать ñî
циально-экологическими или, более кратко, экосоциальными
отношениями. Они, собственно, и являются предметом эколо
гического права, как и говорилось выше. Заметим только, что
и в этом случае имело бы смысл говорить не об экологиче
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1
Земельное право / Под ред. С. А. Боголюбова. — М., 1998. — С. 13.
2
Петров В. В. Экологическое право России. — М., 1996. — С. 55–56.
§ 34. ФОРМИРОВАНИЕ ЭКОЛОГО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ 415
ском,аосоциально-экологическом (или экосоциальном) пра
ве. В дальнейшем термин «экологическое право» будет упо
требляться как синоним социально-экологического права (с
учетом сделанного замечания).
Экосоциальные отношения имеют сложную и разветвлен
ную структуру. Они включают в себя природно-ресурсные и
природоохранительные отношения, но, вообще говоря, не сво
дятся к ним. Возникающие в рамках экосоциальных отноше
ний проблемы имеют более широкий смысл и касаются также
сферы мировоззрения, идеологии, политики, психологии.
Одна из таких задач состоит в выборе модели социально-поли
тического устройства общества, развитие которого не приво
дит к нарастанию экологической напряженности. В литературе
в этой связи говорят о модели устойчивого развития.
Идея устойчивого развития была сформулирована в работах Международной комиссии ООН по окружающей среде
и развитию в известном докладе «Наше общее будущее»
1
вынесена на обсуждение мирового сообщества в рамках конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, июнь 1992 года)
2
.
Во многих странах мира приступили к разработке национальной стратегии устойчивого развития. Основные положения государственной стратегии России по обеспечению устойчивого развития были выработаны в 1994 году и одобрены
специальным Указом Президента
3
.
Два года спустя появился еще один нормативный доку
мент, в котором была изложена официальная доктрина перехо
да Российской Федерации на модель устойчивого развития.
Она также была утверждена специальным Указом Президен
-
-
-
-
-
-
-
è
-
-
-
1
Íàøå общее будущее. Доклад Международной комиссии по окружа
ющей среде и развитию. — М., 1989.
2
Коптюг В. А. Конференция ООН по окружающей среде и развитию
(Рио-де-Жанейро, июнь 1992 г.). Информационный обзор. — Новосибирск,
1992.
3
Óêàç Президента РФ от 04.02.1994 г. ¹ 236 «О государственной
стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспече
нию устойчивого развития». Одобрены Указом Президента РФ от 4 февраля
1994 г., ¹ 236 // САПП. — 1994.—¹6.—Ст.436.
-
-
416 ГЛАВА XI. ЭКОЛОГИЗАЦИЯ ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
та1. В настоящее время существует также «Государственная
стратегия устойчивого развития Российской Федерации»,
одобренная на заседании правительства в 1997 году. Связан
ные с этой стратегией вопросы продолжают обсуждаться на
конференцияхивпечати.
Разработанная на сегодняшний день система экологиче
ского права нацелена на регулирование природно-ресурсных
и природоохранительных отношений и не затрагивает более
высокие уровни экосоциальных отношений, например, отно
шений в сфере управления экологически устойчивым социаль
ными развитием (экоразвитием). Требования устойчивого раз
вития пока не переведены на язык юриспруденции, не имеют
правового закрепления. Остается неразработанной в должной
мере система индикаторов устойчивого развития, которая призвана стать нормативно-оценочной базой развития — своеобразным аналогом нормативов качества окружающей природной среды.
Когда такая система будет разработана и выведена на уровень государственных стандартов, можно будет сформулировать требования по соблюдению этих государственных стандартов в форме соответствующих нормативно-правовых актов. Последние будут адресованы скорее всего не к прямым
источникам загрязнения (предприятиям и организациям), как
это было на уровне природоохранительного права,акразличным территориальным образованиям (населенным пунктам,
районам, областям, краям, республикам) и должностным ли
цам, отвечающим за руководство этими территориальными об
разованиями.
Таким образом, с повышением уровня экосоциальных от
ношений повышается и уровень юридической ответственно
сти. В рамках правовой системы устойчивого развития более
эффективной станет и подсистема обычного экологического
права, которая до сих пор действовала неудовлетворительно
из-за игнорирования глубинных социальных причин экологи
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1
Óêàç Президента РФ от 01.04.1996 г. ¹ 440 «Концепция перехода
Российской Федерации к устойчивому развитию». // СЗ РФ. — 1996. —
¹ 15. — Ст. 1572.
§ 35. ЭКОЛОГО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ 417
ческой напряженности, в частности, из-за принципиальной от
страненности от проблем социально-политического устройст
ва. Экологическое (социально-экологическое) право, коль ско
ро оно начинает регулировать сам процесс развития, должно
в некотором роде опережать события, не довольствуясь за
креплением сложившегося положения, создавая условия для
целенаправленных общественных процессов, ведущих к созда
нию ноосферной цивилизации.
§ 35. Эколого-правовая ответственность
1. Экологическое правонарушение
Объектом экологического правонарушения является окру
жающая природная среда. Закон охраняет природные экосистемы от загрязнения, истощения и разрушения. Тем самым
охраняется здоровье человека, а также материальные ценности, состояние которых находится в прямой зависимости от
качества природной среды. Экологические правонарушения
иногда смешивают с нарушением права собственности на природные объекты и ресурсы, что недопустимо. Например, кража животных из городского зоопарка не может считаться экологическим правонарушением. Не является таковым и рубка
деревьев на собственном дачном участке.
По своему составу экологическое правонарушение определяется наличием трех основных элементов: виновностью,
противоправностью, наличием вреда. Присущие уголовному
и гражданскому законодательству две формы вины (умысел
и неосторожность) в полной мере могут быть применены и
в экологическом законодательстве. Однако в подавляющем бо
льшинстве случаев умышленные правонарушения в сфере эко
логии носят характер косвенного, а не прямого умысла.
Никто, или почти никто, не ставит своей целью причине
ние вреда природе. Зато сплошь и рядом люди, преследующие
свои хозяйственные или иные интересы, не задумываются об
экологических последствиях своих действий либо недооцени
вают их значимость. Во многих случаях имеет место пренебре
жение экологическими требованиями, надежда на то, что все
обойдется.
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
418 ГЛАВА XI. ЭКОЛОГИЗАЦИЯ ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
Главным объективным признаком экологического право
нарушения является нанесение ущерба окружающей природ
ной среде и здоровью человека. Об экологическом правонару
шении говорят даже тогда, когда имеется всего лишь реальная
опасность причинения такого вреда. Разумеется, сам факт на
несения ущерба признается лишь при условии, что установле
на причинная связь между действиями правонарушителя и
возникновением ущерба. От его тяжести зависят квалифика
ция правонарушения, то есть его трактовка как экологического
преступления или проступка, вид и сроки наказания.
В нормах гражданского права действует положение о про
тивоправности всякого вреда. Это положение распространяет
ся и на сферу экологического права, исключая те случаи, когда
нанесение вреда природе разрешается специальным законом.
Поскольку всякое вмешательство в природную среду чревато
нанесением ей ущерба, то необходимость введения разрешительного принципа в экологическое законодательство становится очевидной. Иначе любой вид деятельности мы вынуждены
были бы трактовать как противоправное действие. Таким образом, в эколого-правовых отношениях нам пришлось отказаться от правила, по которому разрешается делать все, что
не запрещено законом. Здесь разрешается делать только то, на
что выдается соответствующий разрешительный документ —
лицензия.
Виды экологических правонарушений принято делить на
административные, дисциплинарные, уголовные, граждан
ско-правовые. Причем экологические проступки рассматрива
ются обычно как административные, дисциплинарные или
гражданско-правовые правонарушения, а экологические пре
ступления — как уголовные. Однако четкого разделения меж
ду уголовными и административными правонарушениями на
практике удается провести далеко не всегда. Известно, что
около 63 % содержащихся в Уголовном кодексе РФ норм эко
логического характера сходны с нормами административного
1
права
. Вопросы разграничения уголовнонаказуемого деяния
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1
Экологическое право России / Под ред. В. Д. Ермакова, А. Я. Сухаре
âà. — Ì., 1997. — Ñ. 413.
-
§ 35. ЭКОЛОГО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ 419
и административного проступка рассматриваются, например,
в Постановлении Пленума Верховного суда РФ от 5 ноября
1998 года «О практике применения судами законодательства
об ответственности за экологические правонарушения»
1
.
Противоправность в эколого-правовых отношениях прояв
ляется в двух формах: активной и пассивной. В первом случае
мы имеем дело с действиями, нарушающими природоохрани
тельное законодательство, во втором случае—сбездействи
ем, выражающимся в несоблюдении, невыполнении экологи
ческих требований, закрепленных в законодательстве. Проти
воправным считается не только действие, связанное с наруше
нием конкретных экологических требований, но и действие,
противоречащее закрепленным в законодательстве принципам
и приоритетам.
2. Административная ответственность
Меры административной ответственности применяются
обычно в случае совершения экологических проступков, то
есть таких деяний, которые признаются общественно вредными, нарушающими установленный в Российской Федерации
экологический правопорядок, но не считаются общественно
опасными.
Наиболее распространенной мерой административной
ответственности является штраф. Штрафы не рассматрива-
ются в качестве меры компенсации, а выполняют воспитательную, предупредительную функцию. Они не соразмерны с при
чиненным вредом, могут быть как меньше, так и больше вели
чины ущерба. Штрафная санкция может назначаться и при от
сутствии какого-либо вреда. Если же факт причинения вреда
имеет место, то виновный обязан его возместить независимо
от величины применяемой штрафной санкции.
Право наложения административного штрафа предостав
лено должностным лицам (государственным инспекторам)
Министерства природных ресурсов РФ и его территориальных
органов, других специально уполномоченных государствен
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1
Постановление Пленума Верховного суда РФ от 05.11.1998 г. ¹ 14
«О практике применения судами законодательства об ответственности за
экологические правонарушения» // Бюллетень Верховного суда РФ. —
1999.—¹1.
420 ГЛАВА XI. ЭКОЛОГИЗАЦИЯ ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
ных органов в области окружающей среды. Порядок наложе
ния штрафа регулируется Кодексом РФ об админстративных
правонарушениях от 30 декабря 2001 года (КоАП РФ)
1
,атак
же специальными нормативными правовыми актами в области
охраны окружающей среды. С 1992 года размеры штрафов ста
ли определяться в кратном отношении к минимальному месяч
ному размеру оплаты труда.
Составы экологических правонарушений, по которым пре
дусматривается административная ответственность, изложены
в главе 8 КоАП РФ. Глава содержит 40 статей, относящихся к
области регулирования природопользования и охраны окружа
ющей природной среды. В данной главе собраны фактически
все нормы, определяющие административную ответствен
ность за экологические правонарушения. Прочие природоохранительные и природно-ресурсные нормативно-правовые акты обычно не раскрывают конкретных мер ответственности,
ограничиваясь на этот счет отсылочными статьями.
Из 67 составов административных экологических правонарушений, содержащихся в КоАП РФ, большая часть, а именно 36, относится к использованию и охране водных и лесных
ресурсов. Еще 16 составов правонарушений касается земельных, недренных и животных ресурсов. О защите атмосферного
воздуха (в том числе от шумовых воздействий) речь идет
в 5 составах правонарушений. Оставшиеся 10 составов касаются хозяйственной деятельности, обращения с отходами и
опасными веществами, экологической экспертизы и экологи
ческой информации, особо охраняемых природных террито
рий, возможных воздействий на геофизические (в частности,
гидрометеорологические) процессы.
Размеры административных штрафов колеблются в широ
ких пределах в зависимости от состава правонарушения, а осо
бенно от вида субъекта правоотношения. Здесь имеются в ви
ду физические, должностные и юридические лица. При одном
и том же составе экологического проступка должностным ли
цамобычноназначаютштрафв2разабольший, чем физиче
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1
Кодекс Российской Федерации об административных правонаруше
íèÿõ // ÑÇ ÐÔ. — 2002.—¹1(÷.1).—Ñò.1.
-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]