Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Социальная защита населения в условиях рынка. Учебник.pdf
всей социальной сферой: народными школами и сиротскими домами, больницами и богадельнями, домами для неизлечимо больных и домами для сумасшедших, работными домами и смирительными домами. Эти приказы стали
бюрократическими учреждениями с некоторыми элементами самоуправления.
Их бюджет формировался как из средств российской казны, так и из поступлений губернского уровня (сборы за учреждение аптек, частные пожертвования
и др.). При Павле I бюрократические начала в деятельности этих приказов возросли, но богадельни были впервые открыты не только в городах, но и деревнях. Примечательно, что неимущие могли бесплатно обучаться в народных
школах, также бесплатно для них было содержание в богадельнях и домах сумасшедших. Данные приказы просуществовали до 1863 г., а в некоторых губерниях и позднее, передав свои функции земствам. Из-за излишней бюрократизации и нехватки средств они плохо справлялись со своим предназначением.
Наделение приказов функциями кредитных учреждений (до 1859 г.) во многом
нацелило их на получение прибыли и придало деятельности некоторый коммерческий оттенок. При Александре I капитал приказов призрения значительно
увеличился, а отношение к нищим стало существенно мягче. Их по-прежнему
должны были отсылать «откуда пришли», но «без всякого огорчения»
65
.
Новая попытка привлечения общественности к борьбе с нищенством была предпринята в царствование Николая I. Его Указ 1829 г. обязывал задерживать за прошение милостыни отставных нижних чинов. Они должны были
определяться в присутственные места на службу или обрабатывать на отведенных землях огороды. Видимо, в то время в отношении этих лиц и появилось
выражение «отставной козы барабанщик». В 1835 г. в Санкт-Петербурге был
учрежден Комитет для разбора и призрения нищих и изыскания способов к ис-
66
коренению нищеты
. Он должен был определять («разбирать») задержанных
полицией действительно впавших в нищету лиц и отделять их от праздношатающихся, а также изыскивать средства для приобщения последних к труду.
Для нищих должны были изыскиваться средства для учреждений заведений
призрения. Сначала Комитет был учрежден на три года, а затем продолжил работу «до распоряжения правительства». Деньги на его деятельность выделяли
Городская Дума и Адрес-контора, а также Императорское Человеколюбивое
Общество. В 1838 г. подобный комитет учреждается в Москве. Предпринимались попытки стимулировать благотворительность посредством гражданского
вестия Российского государственного педагогического университета им. А. И. Герцена. 2008. № 34 (74), ч. 1.
С. 194–197. (Общественные и гуманитарные науки).
65
См.:Лушникова М. В., Лушников А. М. Указ. соч. С. 30–31.
66
См.: Зинченко Д. В. Деятельность комитета для разбора и призрения нищих в Санкт-Петербурге // Из-
71
законодательства. В этом контексте особенно интересны положения Закона
1882 г. об освобождении от наследственной пошлины имущества, завещанного
в пользу благотворительных, ученых и учебных учреждений, а равно монастырей и церквей. В пореформенный период более широкое развитие получили
и частные благотворительные общества, и учреждения, число которых в одной
Москве в конце ХХ в. доходило до 200 (в 1866 г. — 4), а в Петербурге было
в 2 раза больше. Это, например, уже упомянутое Учреждение императрицы
Марии Федоровны, имевшее ряд воспитательных заведений и ведавшее стипендиями для обучения в гимназиях и вузах сирот чиновничества. Сюда же относится Мариинский комитет, учреждавший больницы и убежища для слепых,
Романовский комитет для попечения над беспризорными, Союз для борьбы
с детской смертностью, Петровское благотворительное общество, Общество
попечения о больных и раненых воинах (Общество Красного Креста) и др. Благотворительной помощью пользовалось несколько миллионов человек, а в богадельнях, приютах, работных домах и других заведениях проживало до полумиллиона человек.
Летопись социального страхования в России начинается с 1861 г., когда
был принят Закон «Об обязательном учреждении вспомогательных товариществ на казенных горных заводах» (6 марта 1861 г.). Членами товарищества
становились все работники завода, взносы которых аккумулировались в страховой кассе. Источником средств служили вычеты из заработной платы рабочих в размере 2–3 % от их заработной платы и взносы заводоуправлений в размере, равном ежегодной сумме всех взносов рабочих. Сформированные таким
образом страховые фонды обеспечивали выплаты пособий по болезни, пенсий
инвалидам, вдовам и сиротам. Важным шагом стало принятие 15 мая 1901 г.
«Временных правил о пенсиях рабочим казенных горных заводов и рудников,
утратившим трудоспособность на заводских и рудничных работах». В Законе
«О вознаграждении потерпевших и их семейств за увечье и смерть в промышленных заведениях» (1903) право на его получение пострадавшими от несчастных случаев на производстве впервые обосновывается с использованием понятия «профессиональный риск». Фундамент отечественного социального страхования был заложен в стране, когда в 1912 г. Государственной думой был
принят пакет законов: «Об утверждении присутствий по делам страхования рабочих», «Об утверждении Совета по делам страхования рабочих», «Об обеспечении рабочих на случай болезни», «О страховании рабочих от несчастных
случаев на производстве». Складывающаяся в России система социального
страхования основывалась на тех же принципах и методологических подходах,
72
что и в Австрии, Германии, Франции. Другими словами, в начале XX в. наша
страна не только не была аутсайдером в области обязательного социального
страхования, но и занимала достойное место в ряду цивилизованных государств. Общее руководство деятельностью в рассматриваемой сфере осуществлял Совет по делам страхования рабочих, созданный в Петербурге при Министерстве торговли и промышленности. В губерниях и крупнейших городах действовали страховые органы, носившие имя Страховых Присутствий и наблюдавшие за исполнением страховых законов. Основными рабочими органами
на местах были больничные кассы и страховые товарищества, бюджет которых
на 3/5 состоял из взносов рабочих и на 2/5 — предпринимателей. Взносы рабочих составляли 1–2 % их заработной платы. Больничные кассы создавались
на предприятиях и должны были включать не менее 200 рабочих (мелкие предприятия кооперировались для создания общих касс). Страховые кассы управлялись (на паритетных началах) рабочими и работодателями. Страховые товарищества объединяли предпринимателей по округам, границы которых устанавливались Советом по делам страхования рабочих (несколько губерний). В дореволюционной России действовало несколько тысяч страховых касс и около
десятка товариществ. Страховые законы 1912 г., несомненно, повлияли на общественную жизнь России: участие в больничных кассах, способствовало самоорганизации трудящихся; в деятельности страховых товариществ ясно просматривалась ориентация на профилактику несчастных случаев и улучшение
67
охраны труда
.
За одиннадцать веков становления и развития помощи особо нуждающимся слоям населения произошел переход от неорганизованного, примитивного попечения к системе общественного призрения, развивалась частная
благотворительность. Наблюдалось постепенное увеличение категорий призреваемых людей
68
.
3.4. Социальная защита населения в СССР
Новая власть начала с того, что упразднила все ранее существующие благотворительные заведения и общества. При этом в ноябре 1917 г. был создан
Наркомат государственного призрения, который возглавила А. М. Коллонтай.
В его функции входило оказание помощи несовершеннолетним и престарелым
(дата обращения: 01.04.2020).
помощи // Педагогика и психология: Методика и проблемы практического применения. 2010. 16 (1). С. 390.
67
См.: Волгушева А. А. Указ. соч. URL: https://center-yf.ru/data/stat/istoriya-formirovaniya-socialnogo-strahovaniya
68
См.: Семенкова С. Н. Исторически сложившиеся категории населения, нуждающиеся в социальной
73
гражданам, инвалидам войны и их семьям. Вопросами охраны материнства
и детства занималась специальная коллегия во главе с той же А. М. Коллонтай.
В марте 1918 г. на Наркомат были возложены также вопросы, связанные с выплатой пенсий и пособий, а при Народном банке учреждается Учетно-ссудный
комитет социального обеспечения. Одновременно в марте 1918 г. Наркомат
возглавил А.Н. Винокуров, а уже с апреля его переименовывают в Наркомат
социального обеспечения, органы которого ведали содержанием домов
для престарелых и инвалидов. Наркомат обеспечивал пенсиями и пособиями,
которые в годы гражданской войны выдавались натурой, 9 млн семей военнослужащих. Согласно принятому в октябре 1918 г. Положению о социальном
обеспечении, оно осуществлялось за счет государства и распространялось
на всех лиц, источником существования для которых был труд. 3 мая 1921 г.
Декретом СНК РСФСР учреждаются крестьянские общества взаимопомощи
(КОВ). Они организовывали проведение общественной запашки и уборку полей, организовывали сбор средств в пользу нуждающихся. Никакой государственной помощи они не получали. Социальное страхование к декабрю 1922 г.
охватывало уже около 80 % рабочих и было передано в ведение Наркомата
труда. Материальную помощь инвалидам оказывала кооперация инвалидов.
В 1923 г. возникло Всероссийское общество слепых, в 1926 г. — Всероссийское
общество глухонемых. Помощь научным работникам оказывала Петроградская
комиссия по улучшению быта ученых (Петрокуба), действовавшая в 1919–1923 гг.
под председательством А. М. Горького.
При Наркомате социального обеспечения существовали самостоятельные,
полномочные и межведомственные организации: Комиссия несовершеннолетних (1918–1919 гг.), занимавшаяся организацией борьбы с детской преступностью; Комиссия по назначению персональных пенсий (1926–1930 гг.) и др.
69
В борьбе с беспризорностью важную роль сыграла специальная комиссия
во главе с председателем ВЧК Ф. Э. Дзержинским, да и сами чекисты активно
участвовали в этом процессе. В итоге к середине 20-х гг. прошлого века
большинство беспризорников либо обрели приемные семьи, либо находились
в детских домах.
В марте 1928 г. впервые было введено пенсионное обеспечение по старости в текстильной промышленности. С апреля 1929 г. пенсии по старости стали
получать рабочие металлургической и горной промышленности, железнодорожного и водного транспорта и целого ряда других отраслей. Важно отметить,
что устанавливался самый низкий в мире порог выхода на пенсию по старости:
М., 2004. С. 78–82.
69
См.: Коржихина Т. П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 г. — декабрь 1991 г.
74
для мужчин — с 60 лет, для женщин — с 55 лет. При этом вводились льготы
занятым на производстве с тяжелыми и вредными условиями труда, где пенсии
по старости назначались с 50 лет при двадцатилетнем стаже.
Также было упорядочено пенсионное обеспечение инвалидов труда и семей, потерявших кормильца. Размеры пенсий устанавливались в зависимости
от группы и причины инвалидности, производственного стажа и размера заработной платы. Целой группой специальных постановлений 1929–1930 гг. правительство улучшило пенсионное обеспечение учителей, агрономов и др. Эти
меры 1929–1934 гг. сопровождались постоянным увеличением общего количества граждан, пользовавшихся пенсионным обеспечением. Согласно постановлению ВЦИК и СНК СССР от 2 июля 1931 г., впервые было введено понятие
«социально-бытовая помощь». Соцстрах взял на себя все расходы на санаторно-курортное лечение и путевки, а также финансирование яслей, детских садов,
молочных пунктов, пионерских и молодежных лагерей, бань, прачечных. Слияние Наркомата труда СССР и ВЦСПС (Всесоюзный центральный совет профессиональных союзов) в 1933 г. означало не только огосударствление профсоюзов, но и перенос всех социальных расходов на государственный бюджет.
Значительные социально-политические и экономические изменения, происшедшие в стране в процессе реализации первого и второго пятилетних планов, позволили в Конституции СССР 1936 г. закрепить право всех граждан
на социальное обеспечение по старости, болезни, утрате трудоспособности.
Важнейшим шагом вперед стало установление равенства прав всех граждан
на пенсионное обеспечение. Согласно новой Конституции, пенсии рабочим
и служащим по старости и инвалидности назначалось на одинаковых условиях.
Ограничения в пенсионном обеспечении и распространявшиеся на лиц, лишенных избирательных прав по социальному происхождению или положению, были отменены Постановлением СНК СССР и ВЦСПС от 23 марта 1937 г. все органы социального обеспечения и здравоохранения финансировались только
за счет бюджета.
В конце 1950-х — начале 1960-х гг. практически начался новый этап
в развитии социального обеспечения. С 1961 г. существенно расширяются
функции Министерства социального обеспечения РСФСР. По новому Положению в его компетенцию вошли выплата пенсий, обеспечение врачебнотрудовой экспертизы, трудовое устройство и профессиональное обучение инвалидов, материально-бытовое обслуживание пенсионеров, многодетных и одиноких матерей, предоставление протезно-ортопедической помощи. С принятием в 1964 г. Закона о пенсиях и пособиях членам колхозов устанавливается всеобщее государственное пенсионное обеспечение.
75
Материальное обеспечение социально нуждавшихся категорий населения
осуществлялось на основе трех сложившихся систем:
1) государственное социальное обеспечение, обслуживавшее военно-
служащих, членов творческих союзов, учащихся и ряд других категорий граждан за счет государственных, республиканских и местных бюджетов;
2) государственное социальное страхование, распространявшееся
на рабочих и служащих и находившееся в ведении профессиональных союзов;
источником его финансирования являлись взносы предприятий, учреждений,
организаций и бюджетные дотации;
3) социальное обеспечение колхозников, средства на которое формиро-
вались из отчислений от доходов колхозов и дотаций по государственному
бюджету.
Независимо от системы, материально обеспечивавшей граждан, они
были полностью освобождены от уплаты каких-либо взносов на социальное
обеспечение или страхование. С завершением процесса своего становления
в 1960-е гг. советское социальное обеспечение функционировало на таких
принципах, как осуществление пенсионного обеспечения за счет государственных и общественных средств; всеобщий характер, т.е. предоставление права
на пенсию всем гражданам в случае утраты ими трудоспособности, потери
кормильца, наступления старости; равное право на пенсионное обеспечение
независимо от социального положения, имущественного состояния, пола,
национальной принадлежности, обеспечивающее приобретение трудового стажа для назначения пенсии; конституционно гарантированное право на труд,
предоставление дополнительных льгот при назначении пенсий женщинам, особенно многодетным матерям, детям и инвалидам; многообразие форм социального обслуживания и социальной помощи, финансируемых из государственного бюджета и общественных фондов. В СССР сформировалась патерналистская
модель социальной защиты, финансируемая главным образом из государственного бюджета (95 % и более), с бюрократической системой распределения фондов социального обеспечения. Важнейшей составляющей институциональной
системы социального обеспечения в советский период являлось материальное
обеспечение населения, которое сложилось по трем основным направлениям:
государственное социальное обеспечение, государственное социальное страхование, социальное обеспечение колхозников.
Противоречия государственной политики в области социальной защиты
населения в советский период наиболее отчетливо проявились в следующем.
76
Во-первых, эта деятельность в основе своей имела общий подход и строго
распределительный характер, что не всегда соответствовало индивидуальным
потребностям и предпочтениям нуждающегося населения в формах помощи
и услугах со стороны государства.
Во-вторых, эта деятельность в большей степени была ориентирована
на пассивную социальную помощь населению в виде денежных выплат, организации питания, содержания в стационарных учреждениях. Виды социальной
помощи на основе учета собственных возможностей индивида, семьи развивались не системно, что сказывалось на эффективности процессов институционализации системы социальной защиты.
В-третьих, данная деятельность жестко регламентировалась государством, инновационные подходы не поддерживались. Руководство считало, что
процесс оказания социальной помощи людям не нуждается в качественных
преобразованиях.
В постсоветский период стремление государственных структур отыскать
быстрое комплексное решение социальной защиты населения в рыночных
условиях показало слабость концептуальной базы ее организации, недостаточную проработанность методологических вопросов институционализации системы социальной защиты в новых социально-экономических условиях. Соответственно, эффективная институционализация системы социальной защиты
требовала решения вопроса о перспективах социальных преобразований российского общества. Особенностью государства как субъекта системы в XXI в.
становится способность аккумулировать значительные ресурсы, использовать
результаты научных исследований, научно-методических разработок для создания сбалансированной и эффективной системы социальной защиты населения. Кроме государства, основного субъекта в системе социальной защиты,
в обществе сформировались многочисленные фонды, осуществляющие социальную помощь, действуют социальные учреждения и организации. Объектами
социальной помощи стали более широкие слои населения, чем ранее, поскольку
речь идет о социальной защите не только очень бедных слоев населения,
но и о преодолении чрезмерного и несправедливого социального неравенства,
предоставлении государственных гарантий лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Новые меры направлены на улучшение качества жизни
не только отдельных граждан, нуждающихся в посторонней помощи, но и целых групп, лишенных важных социальных ресурсов, среди которых пожилые
люди, пенсионеры, инвалиды, дети-сироты, дети, растущие в малообеспеченных и неполных семьях, лица, освободившиеся из заключения, беженцы и др.
77
Целями социальной защиты стали как материальная поддержка беднейших слоев населения, так и содействие реализации важнейших социальных прав и ресурсного потенциала человека.
Опыт развитых стран показывает, что формирование государственной системы социальной защиты населения от экономических и социальных рисков —
доминирующая тенденция современности. В российской истории эта тенденция
проявляется весьма специфично, поскольку роль государства в российском обществе традиционно велика.
Рекомендуемая литература
1. Гусаков, Д. Б. История пенсионного обеспечения и социального стра-
хования в России : монография / Д. Б. Гусаков. — Санкт-Петербург : СанктПетербургский государственный институт психологии и социальной работы,
2017. — 260 c.
2. Кулешова, Г. П. Система социальной защиты в Республике Мордовия : монография / Г. П. Кулешова. — Саранск : Изд-во Мордовского ун-та, 2004. — 265 с.
3. Социальная работа в России: прошлое и настоящее : сборник статей
и материалов. — Москва ; Ставрополь, 1998.
4. Социальная работа. — Москва : Феникс, 2014. — 576 c.
Вопросы для контроля
1. Чем отличается процесс институализации социальной защиты населения в России от зарубежных государств?
2. Назовите основные формы социальной поддержки в Древнем мире
и в Средневековье.
3. На каких принципах базировались формы социальной защиты в традиционном обществе и в средневековых цехах?
4. Какие экономические, организационные и правовые предпосылки
в сфере труда оказали воздействие на формирование элементов социального
страхования?
5. Каковы важнейшие (содержательные) вехи в развитии элементов социального страхования и социальной поддержки в западных странах?
6. Каковы важнейшие (содержательные) вехи в развитии элементов социального страхования и социальной поддержки в России?
7. Почему в допетровский период преобладал принцип в милосердия
в России?
8. Когда появилась в России система социального страхования?
78
9. Каковы особенности социальной защиты населения в советский период?
10. Как осуществлялось материальное обеспечение социально нуждавшихся граждан в советский период?
Темы для написания докладов и рефератов:
1. Становление социальной защиты в России: досоветский этап.
2. Становление социальной защиты в России: советский этап.
3. Особенности становления социальной защиты за рубежом.
4. Развитие детского призрения в России.
5. Содержание и методы работы с различными категориями нуждающихся в дореволюционной России.
6. Региональные особенности призрения и благотворительности.
7. Расцвет общественной и частной благотворительности в России (XIX–
XX вв.).
8. «Трудовая помощь» и ее основные формы (XIX–XX вв.).
79
ГЛАВА 4. СОЦИАЛЬНО-ПЕДАГОГИЧЕСКАЯ ПОМОЩЬ
ДЕТЯМ В РОССИИ
4.1. Становление системы
социально-педагогической помощи детям в России
Детство всегда воспринималось не только как особый этап развития человека, в течение которого происходит воспитание и социализация будущего
человека, формирование индивидуальных человеческих качеств в процессе активной жизнедеятельности, усвоение социально-культурных норм, правил
и т.д., но и как период, от формирования которого зависит будущее развитие
человеческого общества в целом, при этом мы обязательно должны помнить,
что социальная среда оказывает на развитие ребенка очень большое влияние.
Социальная защита, представляющая собой систему гарантированных
государством мер, которые способствуют преодолению гражданами трудной
жизненной ситуации, оказывается не всем без исключения людям, а только тем,
которые временно оказались в трудной жизненной ситуации и самостоятельно
справиться с ней не могут. Социальная помощь, как система социальных мер
в виде содействия, поддержки и услуг, оказывается наименее защищенным слоям населения — престарелым, инвалидам, безработным, беженцам и т.д. В отличие от социальной, социально-педагогическая помощь оказывается семье
и детям. Первые разрозненные элементы помощи взрослым и детям возникли
на Руси в IX в. в виде общественного призрения. Однако превращение отдельных элементов помощи в систему, представляющую собой соединение взаимосвязанных и взаимодополняющих элементов, произошло намного позднее.
Лишь на рубеже XIX–XX вв. в России появилась система помощи населению,
для которой было характерно наличие нормативно-законодательной базы,
управленческих институтов (государство, церковь, частные благотворители,
земства), основных направлений, форм, методов, способов помощи. В настоящее время система социально-педагогической помощи представляет собой
сложно организованную совокупность взаимосвязанных и взаимодополняющих
элементов, которая способствует созданию единого и гармоничного социальнопедагогического пространства, повышению эффективности защиты, помощи
и поддержки семей в процессе развития, воспитания и социализации детей.
К числу наиболее важных элементов системы помощи детям относятся юридические (законы, подзаконные акты, указы, приказы и т.д.), управленческие (организационное, материально-техническое, кадровое обеспечение), содержа-
80