Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Социальная защита населения в условиях рынка. Учебник.pdf
ГЛАВА 3. ЭВОЛЮЦИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ
И ЕЕ НЕОБХОДИМОСТЬ В УСЛОВИЯХ РЫНКА
3.1. Эволюция социальной защиты как структурированной системы в истории общественного развития европейских стран
Эволюция теории и практики формирования и реализации системы социальной защиты коррелирует с институциональным устройством общества,
формами организации труда, уровнем развития производительных сил, семей-
42
ными традициями и т.д
М. И. Туган-Барановский, Э. Тоффлер, В. Л. Иноземцев и ряд других
. Отечественные и зарубежные ученые — Ф. Г. Тернер,
43
— отме-
чают в своих исследованиях тот факт, что способ общественного устройства,
формы организации труда и характер трудовых отношений, уровень развития
производительных сил оказывают определяющее воздействие как на размеры
семьи, структуру общества, так и на механизмы и системы социальной защиты
населения, а также роль человека, общественных структур и государства в во-
44
просах их организации
.
Например, в доиндустриальный период, во времена, когда господствовало сельское хозяйство — сам тип и условия земледельческого производства
и уклада жизни обусловливали необходимость большой семьи. Это было связано с тем, что организация сельского труда была возможна в рамках большой
семьи, а часть сельскохозяйственных работ можно было выполнить только
совместными усилиями сельской общины. Коллективно-семейный и общинный
характер труда определял и формы социальной защиты — семейные и общинные. Органическое строение большой семьи (дети, взрослые, престарелые) использовалось для выполнения соответствующих посильных трудовых обязанностей и помощи друг другу: дети с раннего возраста привлекались к труду
по уходу за домашними животными, престарелые по мере снижения их трудоспособности и больные выполняли более легкую домашнюю работу. Функция
социальной защиты семьи, как и труд, распределялись между членами семьи.
Одиноким пожилым (немощным), инвалидам, сиротам и вдовам оказывалась
нами Европы) // Вестник Томского государственного университета. Экономика. 2013. № 3 (23). С. 80.
ницы истории. Т. 1. М. : Наука, 1998. С. 224-300; Туган-Барановский М. И. Экономические очерки. М. : Российская политическая энциклопедия, 1998; Тоффлер Э. Третья волна. М. : АСТ, 1999; Иноземцев В. Л. За пределами экономического общества. М. : Наука, 1988.
1610072.html (дата обращения: 16.03.2017).
42
См.: Кижикина В. В. Эволюция системы социальной защиты населения в России (сравнение со стра-
43
См.: Тернер Ф. Г. О рабочем классе и мерах к обеспечению его благосостояния // Кооперация, стра-
44
См.: Социальная защита населения : научно-методическое пособие. URL: http://uchebana5.ru/cont/
51
солидарная поддержка общиной в различных формах: выделения удобных
сельскохозяйственных угодий и провизии, помощи при постройке жилья
или временного постоя. Следует в этой связи подчеркнуть, что элементы социальной защиты Древнего мира и Средневековья были «встроены» в трудовую
сферу, семейную и общинную структуры. В особых случаях, когда требовалась
помощь одиноким инвалидам и бездомным применялись формы благотворительности, как правило, в рамках церковных приходов. Важно при этом отметить, что общий низкий уровень развития производительных сил, характерный
для доиндустриальной эпохи, высокая зависимость сельскохозяйственной деятельности от погодных условий, что выражалось в частых неурожайных годах;
все это приводило к массовой бедности, хроническому недоеданию и низкому
качеству питания большинства населения.
Механизмы личной и семейной самозащиты, коллективной помощи
и взаимопомощи видоизменялись в истории человечества под влиянием трансформации структур общества (община, семья, цех, корпорация) и государственного устройства, социальных доктрин церкви и степени цивилизованности
45
общества (его социализации и структурированности)
.
До нас дошло немало свидетельств солидарных видов социальной помощи. Так, в Ветхом Завете говорится о необходимости оставлять на полях и в садах часть несобранного урожая для бедняков, а в юбилейные годы (50-летняя
периодичность) прощать долги должникам и отпускать на волю рабов.
Государство осуществляло защиту своих граждан лишь в исключительных случаях (массовый голод, эпидемии), для чего в отдельных странах создавались запасы зерна, которые хранились в особых складах и раздавались в голодные годы (так называемое натуральное страхование). Упоминание об этом
опыте можно найти в указах египетской царицы Маат (XXIII в. до н.э.).
В законах царя Хаммурапи (XVIII в. до н.э.) встречаются зачатки взаимного страхования вавилонских торговцев.
Товарищества взаимопомощи организовали корабельщики купцы Финикии и Древней Греции, погашавшие своим членам убытки, которые они несли
от кораблекрушений и иных морских опасностей, на принципах равной их раскладки между всеми членами товарищества по факту наступившего происшествия.
В дальнейшем страхование стало строиться на основе создания постоянного резервного фонда, что предполагало внесение страхователями регулярных
страховых авансированных платежей.
URL: https://center-yf.ru/data/stat/istoriya-formirovaniya-socialnogo-strahovaniya.php (дата обращения: 01.04.2020).
45
См.: Волгушева А. А. История формирования социального страхования / Центр управления финансами.
52
Прообразы страхования жизни историки находят в организации деятельности римских цехов и военных коллегий. Так, ремесленники и воины Рима организовывали кассы взаимопомощи, куда вносили вступительные взносы
на случай смерти (по бытовавшим представлениям, похороны должны быть достойными и требовали значительных затрат), а также непредвиденных расходов, связанных с переездом на службу в далекую провинцию либо получением
увечья в бою.
На этапе начала нового летосчисления важное воздействие на организацию социальной защиты оказало христианство, которое привнесло новые моральные ценности и установки: признание высокой значимости человека, необходимость милосердия и сострадания к обездоленным членам общества, оказание помощи вдовам, сиротам, инвалидам, старикам, больным и бездомным.
Во второй половине IV в. Василий Великий, один из выдающихся христианских мыслителей и отцов Церкви, впервые в истории человечества в Кесарии (провинция Малой Азии) организовал благотворительное учреждение —
деревню, где оказывалась помощь больным и инвалидам, которая получила
имя своего основателя — Василия.
Сам факт образования деревни для облегчения участи больных, инвалидов и бедных знаменовал крупный шаг в истории человечества в отношении
слабых членов общества — оказание им организованной и систематической
помощи, что разительно отличалось от установок языческих народов. По существу, это был революционный шаг — помощь нуждающимся впервые становилась организованной и систематической
46
.
В деревне Василия, которая послужила прообразом будущих госпиталей,
больниц и приютов, оказывалась медицинская помощь, предоставлялся кров
для бездомных, были организованы мастерские для зарабатывания средств ее
жителями. В течение короткого времени — всего одного-двух десятилетий
(80–90-е гг. IV в.) — в Византии, а несколько позже во многих городах Европы
появились госпитали и приюты для бездомных.
Например, в Галлии первые епископские госпитали в городах появились
уже на рубеже V и VI вв., и их число быстро росло. С VI в. госпитали стали
устраивать при монастырях. Церковный канон предписывает каждому городу
иметь свой госпиталь, но до XII в. это предписание исполнялось только в отдельных случаях.
(дата обращения: 01.04.2020).
46
См.: Волгушева А. А. Указ. соч. URL: https://center-yf.ru/data/stat/istoriya-formirovaniya-socialnogo-strahovaniya.php
53
С V в. Церковь начинает выделять на помощь (призрение) бедным четверть своих доходов; составляются списки получающих регулярное вспомоществование, распространяется возникший на христианском Востоке институт социального служения — дьяконат (дьякон — помощник священника), важнейшим направлением деятельности которого была забота о бедных, вдовах, сиротах и больных.
Еще один выдающийся отец христианской Церкви, епископ Константинополя Иоанн Златоуст, предложил следующую модель социальной поддержки
бедных: 50 тысяч самых богатых жителей Константинополя добровольно и солидарно поддерживают 50 тысяч самых бедных. По мнению Иоанна Златоуста,
такая солидарная помощь должна благотворно сказаться на ликвидации нищеты, с одной стороны, и духовном оздоровлении богатых, с другой.
Таким образом, морально-этические социальные нормы Церкви по организации человеческого общежития служили основой различных религиозных
форм социальной помощи обездоленным слоям населения. Понятие солидарности в ее христианской семантике коренилось в представлениях о любви
к ближнему, равенстве всех людей перед Творцом, а значит, неотъемлемости
человеческого достоинства и обязанности всех граждан его защищать.
В этом религиозном толковании солидарность трактуется как сочувствие
к ближнему, личной и общественной ответственности за его судьбу. Солидарные формы социальной помощи, организуемые церковными общинами, находили практическое воплощение в благотворительности, приемных домах
для одиноких больных и престарелых.
Следует отметить, что добровольная безвозмездная помощь, основанная
на альтруизме и любви к ближнему, хотя всегда имела место в жизни человеческих сообществ, но ее масштабы были не столь велики и носили эпизодический
характер. Поэтому размеры и характер благотворительных пожертвований
не могли в приемлемой мере решить задачу помощи нуждающимся.
В Европе отношение к социальной защите населения изменяется в связи
с изданным в 1601 г. Елизаветой I (английской) Указом 43, позднее получившим название Закона о налоге на бедных. Его основные положения впоследствии применили в своих национальных законодательствах практически все европейские страны
47
. Суть Указа состояла в признании необходимости применения всей силы государственной власти для борьбы с нищетой; Это выражалось
в оказании помощи объективно нуждающимся в помощи — «достойным» бед-
sotsialnyy_byudzhet_monografiya/page-2.php (дата обращения: 24.03.2020).
47
См.: Роик В. Д. Социальный бюджет : монография. М. : Проспект, 2016. URL: https://litgid.com/read/
54
ным — одиноким старикам, инвалидам, больным и примерном наказании тех,
кто нищенство сделал своей профессией. Последние подлежали наказанию
и изоляции. Особенность Указа состояла в законодательном определении ответственности местной власти за помощь нуждающимся. Каждому городу
и населенному пункту предписывалось заботиться о нетрудоспособных
и престарелых нуждающихся гражданах. Если добровольные пожертвования
оказывались недостаточными, то судьи должны были (имели на это законное
право) налагать «контрибуцию» на всех состоятельных жителей города, которые отказывались жертвовать сообразно своим средствам. При этом организацию распределения собранных средств предлагалось осуществлять церковным
приходам, что позволяло легко выявлять категории нуждающихся и оказывать
им адресную поддержку. Появление в 1601 г. столь радикального, по социальной сути и обязательного по характеру, Указа стало возможным, благодаря религиозным взглядам индепендетов на социальную справедливость и высокому
уровню правосознания широких народных масс в стране, оформившемуся благодаря принятию Великой хартии вольностей (1265), которая признала человека свободным и объявила о необходимости защиты его прав.
Некоторые элементы страхования и взаимопомощи можно найти в деятельности цехов и гильдий. Первоначально в качестве единственного страхового случая при личном страховании рассматривалась смерть члена союза; постепенно перечень страховых случаев все более расширялся — пенсии по инвалидности вследствие несчастного случая на производстве, пособия членам семьи погибшего, пособия в случае продолжительной тяжелой болезни, а несколько позднее и материальная поддержка в старости. Цеха, гильдии, университеты, города-коммуны и союзы городов (немецкая Ганза, английская Ганза
и т.д.) средневековой Европы послужили теми ячейками и лабораториями, в которых вызревали и формировались способы и виды помощи, взаимоподдержки
людей и их социальной защиты — прототипы и элементы социального страхования. Таким образом, определяющими формами становления элементов социальной взаимопомощи людей служили профессиональные объединения, а также союзы городов, те первичные структуры гражданского общества, в которых
профессиональная солидарность выступала мощным двигателем социального
объединения людей, формировала ответственность и образ поведения гражданина. Наложение этих культурных традиций и механизмов друг на друга позволило возникнуть и получить свое развитие в реальной жизни определенным
формам профессиональной социальной защиты различного рода цеховой профессиональной взаимопомощи, дало импульс развитию самоуправления и го-
55
родским групповым формам солидарной поддержки: социальная помощь, самоуправление, определенные правовые гарантии гражданам. Притом, следует
отметить их диалектическое единство и положительное взаимовлияние на развитие личности и группы как формы, под защитой которой происходила социализация личности. Ориентирами при этом выступало христианское учение
о достоинстве человека и его труда, важности дружеской (братской) помощи
друг другу.
На развитие личного страхования оказали существенное влияние некоторые кредитные институты, прежде всего аннуитеты: обязательство выплаты
ежегодной (как правило, пожизненной) ренты, устанавливаемое за единовременный взнос капитализируемых средств. Известные уже в XIV–XV вв. и получившие еще большее распространение в XVI в. аннуитеты являлись сначала
для монастырей, а затем и для городов и государственной власти важным средством укрепления их финансов, удобной формой привлечения финансовых ресурсов, позволявшей к тому же обходить каноническое запрещение ссужать
деньги под процент. В период Средневековья государственная власть предпринимала эпизодические меры в области социальной защиты населения. Так,
Карл Великий в начале IX в. в неурожайные годы пытался нормировать цены
на хлеб, стремился к расширению грамотности среди населения, доведению
до людей знаний об основных законах, а также предписывал создавать бесплатные больницы в городах.
В XIV–XVI вв. государственная политика в области социальной защиты
начинает приобретать дифференцированный характер. С одной стороны, признаются требующими помощи социальные потребности уязвимых слоев населения (больных, инвалидов, вдов и сирот), а с другой — формируется негативное отношение к здоровым нищим. Значительную роль в развитии личного
страхования, которое с точки зрения экономических механизмов и математического аппарата сложнее, чем страхование имущественных рисков, сыграли
страховые общества Англии. Начиная с середины XVII в. они были «первопроходцами» в данной области: именно в них и были отработаны основные элементы и методы страхования жизни, которые применяются и сегодня. С этой
целью была сформирована статистическая база на основе построения таблиц
смертности, получила свое развитие теория вероятности. Импульсом к развитию личного страхования в этой стране стал знаменитый лондонский пожар
в 1666 году, унесший жизни более 70 тыс. человек. После этой трагедии в Англии стали образовываться взаимные и акционерные страховые общества, было
введено государственное страхование жизни через почтовые учреждения.
56
Ретроспективный анализ вопроса свидетельствует о том, что эволюция
теории и практики социальной защиты обусловливается институциональным
устройством общества и уровнем развития производительных сил, формами организации труда и культурными традициями народов. Самые ранние попытки
со стороны государства обеспечить приемлемый доход гражданам относились
к тем лицам, которые служили в вооруженных силах и «состояли» на государственной службе, а вследствие инвалидности или старости вынуждены были
прекращать свою профессиональную деятельность. Солидарные формы поддержки других категорий населения использовались местными органами власти
в сотрудничестве с церковными и благотворительными организациями для оказания помощи наиболее нуждающимся и уязвимым слоям общества (бедным,
инвалидам, сиротам и бездомным), причем государственные органы ограничивали свое участие в основном принятием законодательства. Следует отметить,
что добровольная безвозмездная помощь, основанная на альтруизме и любви
к ближнему, хотя всегда имела место в жизни человеческих сообществ, но ее
масштабы были не столь велики и носили эпизодический характер. Поэтому
размеры и характер благотворительных пожертвований не могли в приемлемой
мере решить задачу помощи нуждающимся.
Таким образом, основными формами социальной защиты населения
в Древнем мире и в период Средневековья служили следующие виды:
семейная помощь;
•
общинные и цеховые формы взаимопомощи;
•
церковная благотворительность, включая больницы и приюты при мо-
•
настырях;
частная благотворительность;
•
элементы имущественного и личного страхования торговцев;
•
государственные привилегии для бывших воинов и представителей
•
привилегированных сословий;
городские формы социальной помощи городским служащим;
•
специальные работные дома для лиц, не имевших жилья и источников
•
существования.
Элементы социальной защиты Древнего мира и Средневековья были
«встроены» в трудовую сферу, семейную и общинную структуры. В особых
случаях, когда требовалась помощь одиноким инвалидам и бездомным,
применялись формы благотворительности, как правило, в рамках церковных
приходов.
57
Важно при этом отметить, что общий низкий уровень развития производительных сил, характерный для доиндустриальной эпохи, высокая зависимость сельскохозяйственной деятельности от погодных условий приводили
к массовой бедности, хроническому недоеданию и низкому качеству питания
большинства населения.
Следует также указать на низкую защищенность населения от природных
бед и катаклизмов. Как отмечает в этой связи Люсьен Февр, от холода зимой
люди не могли спастись даже в домашней обстановке, а пожары приводили
к непоправимым последствиям:
«Когда в одном конце деревни, состоящей из крытой соломой домов, занимался пожар, когда гонимое ветром пламя пожирало дворы, в считанные минуты уничтожая целое поселение, застигнутое бедствием врасплох, беззащитное, не имеющее возможности спасти даже скот, — тогда внезапно распадались
десятки, а то и сотни семей; молодежь уходила куда глаза глядят, навеки про-
48
падая из виду старших собратьев»
.
Зачаточное состояние медицинской науки, отсутствие гигиенических,
коммунальных инженерных устройств в городах, антисанитарная обстановка
повседневного труда и отдыха, низкая культура гигиенических знаний и навыков приводили к беззащитности населения перед инфекционными заболеваниями (холера, чума, тиф, дизентерия, оспа, туберкулез). Как следствие — средняя продолжительность жизни в европейских странах была низкой: около
40 лет в XVI в. В насыщенном эпидемиями XVII в. она понизилась до 35,
49
а в XVI в. достигла 40 лет
. В России средняя продолжительность жизни была
еще ниже. В 1838–1850 гг. средняя продолжительность предстоящей жизни
у новорожденных мальчиков составляла всего 25 лет, а у девочек — 27 лет;
в дальнейшем она выросла и составила в 1904–1913 гг. соответственно 32,4
50
и 34,5 года
.
Все это в итоге свидетельствует о крайне тяжелом режиме воспроизводства населения. В России примерно девяти женщинам из десяти приходилось
по 8–10 раз рожать, сводило их существование к беременностям, ухаживанию
за детьми, из которых более половины умирало, и к тяжелой работе, поскольку
мужчины не могли без их помощи материально обеспечить семью. Данный режим воспроизводства населения был тяжелым и для мужчин, которые должны
были добывать средства к существованию на большое число иждивенцев.
(дата обращения: 01.04.2020).
48
См.: Февр Л. Бои за историю. М. : Наука, 1991. 632 с.
49
См.: Тоффлер Э. Третья волна. М. : Изд-во АСТ, 2004. С. 37.
50
См.: Волгушева А. А. Указ. соч. URL: https://center-yf.ru/data/stat/istoriya-formirovaniya-socialnogo-strahovaniya.
58
3.2. Индустриальный этап — объективная необходимость формирования социального страхования
Процесс индустриализации внес кардинальные изменения во всю сферу
трудовой жизни: вызвал невиданные ранее разделение и кооперацию трудовых
функций, закрепление их за работниками и появление приспособленного к этим
операциям инструмента («частичный рабочий и его орудие»). Это сопровождалось перенесением работы с поля и дома на фабрику. Теперь работа стала требовать координации усилий больших коллективов работников и интеграции
различной трудовой деятельности, что вызвало коренные изменения в жизнедеятельности населения: произошла трансформация большой семьи в малую,
массовое перемещение населения в города и урбанизацию жизни, что в итоге
предопределило высокую материальную зависимость наемного труда от условий найма их работодателями. В результате новые условия труда и жизнедеятельности привели к появлению новой формы социальной незащищенности
в случаях утраты возможности трудиться из-за несчастных случаев, болезней,
старости и безработицы. В новых условиях приобрели основополагающее значение для наемных работников возможность и доступность заниматься трудовой деятельностью, а также социальный по характеру риск потери работы, т.е.
угроза лишения материального вознаграждения за труд. Наличие этого риска
вытекает из экономической природы индустриального общества, а также социальной и биологической природы самого человека. Любому и каждому, не способному более выполнять работу по причинам болезни, несчастного случая,
старости или утраты места работы, неминуемо угрожает потеря его источника
дохода и, таким образом, лишение средств к существованию.
Наличие социального риска несет с собой опасность утраты социального
статуса и социального отторжения, так как угрожает привести к отсутствию
возможности участвовать в социальной жизни.
Первый этап индустриализации в истории Запада (XVII–XIX вв.) связан
с переходом от мануфактуры к машинному или фабрично-заводскому производству. Его основные черты: превращение орудия труда из ручного в механическое, появление машин, что сопровождалось невиданным ростом производительности труда, завершением стратификации общества индустриального типа,
кристаллизацией общественных интересов и развитием классовой борьбы как
формы их проявления.
В трудовой сфере данный этап характеризовался крайним упрощением
и изматывающим ритмом труда, отчуждением работника от процесса труда, отсутствием элементарных форм охраны труда, высокой продолжительностью
59
рабочего времени, неурегулированностью вопросов заработной платы, применением труда женщин и детей на рабочих местах с вредными условиями труда,
отсутствием законодательных норм, регулирующих предоставление пособий
в случае утраты трудоспособности из-за несчастных случаев на производстве,
болезней и старости.
Государственная власть, придерживаясь в основном принципов либерализма и индивидуализма, не предпринимала активных действий, за исключением предоставления некоторых видов гарантий и помощи (в основном пенсий) государственным служащим или отдельным группам рабочих, условия
труда которых отличались повышенным профессиональным риском (горняки,
шахтеры и т.п.).
Перемены, вызванные индустриализацией и связанными с ней урбанизацией жизни и монополизацией экономик, становлением рабочего движения, потребовали новой доктрины социальной защиты взамен ранее существовавшей
и основанной на принципах самоподдержки, семейного обеспечения нетрудоспособных и благотворительности.
Великобритания — первая капиталистическая страна, которая ввела законодательное регулирование вопросов труда с помощью фабричного законодательства. Помимо продолжительности рабочего дня английское фабричное законодательство уже в те годы регулирует вопросы охраны, гигиены труда
(определяет меры по предупреждению несчастных случаев и улучшению санитарно-гигиенических условий труда), а с 80-х гг. определяет систему обязательного страхования на случай утраты трудоспособности на производстве
в отдельных отраслях экономики. Аналогичные виды фабричного законодательства начиная с 60-х гг. формируются и в других западноевропейских стра-
51
нах — Германии, Франции, Австрии
.
Ключевыми предпосылками возникновения социального страхования
на этапе крупного машинного производства явилось материальная зависимость
наемных работников от единственного источника их доходов — заработной
платы. Ее потеря по причинам объективного и массового характера (болезни,
несчастный случай, старость, утрата места работы) полностью лишала работника и его семью средств к существованию. Потребовалась принципиально новая форма социальной защиты, которая бы основывалась на самоответственности, личной предусмотрительности, социальной справедливости и солидарной
взаимопомощи.
(дата обращения: 01.04.2020).
51
См.: Волгушева А. А. Указ. соч. URL: https://center-yf.ru/data/stat/istoriya-formirovaniya-socialnogo-strahovaniya
60