Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Социальная защита населения в условиях рынка. Учебник.pdf
деральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 3 мая 2011 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 14–16 не относит вопросы социальной защиты и социального обслуживания к вопросам местного значения. Аналогичные нормы закреплены в региональных законах о местном самоуправлении. Таким образом, полномочия
по реализации социальной защиты полностью остались на уровне субъекта.
В то же время в соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 17 указанного Федерального
закона к полномочиям органов местного самоуправления отнесены разработка
и реализация планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований. Кроме этого, предоставление субсидий
на оплату жилья и коммунальных услуг как меры социальной помощи также
входит в число полномочий органов местного самоуправления в соответствии
с Жилищным кодексом РФ. Законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном указанным Федеральным законом, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями
субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в п. 3, 5, 7–11,
14–21, 24, 26–31 и. 2 ст. 26 (касающихся выравнивания бюджетной обеспеченности поселений за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации),
с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных
и финансовых ресурсов. Руководствуясь этим, в отдельных регионах России региональными законами о наделении органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями в области социальной поддержки населения и в области социального обслуживания
населения органы местного самоуправления наделены государственными полномочиями по предоставлению мер государственной адресной социальной поддержки отдельным категориям граждан, отдельными государственными полномочиями в области социального обслуживания населения.
Для развития и применения законодательства в области социальной защиты населения характерны следующие тенденции:
• развитие законодательства, регулирующего функционирование сектора
общественных благ — социального страхования (пенсионного, медицинского,
временной утраты трудоспособности), бюджетных форм социальной защиты на
муниципальном уровне;
• адаптация законодательства к новым реалиям жизни в связи с меняю-
щимся общественным устройством, применением в широком масштабе частного предпринимательства и использования частной собственности — частная
медицина, частные формы образования, страховые частные компании
(негосударственные пенсионные фонды, добровольное медицинское страхование) и т.д.;
121
• интенсивное развитие отраслей права, которые отпочковываются
от административного законодательства и законодательства государственного
социального обеспечения, — образовательного, медицинского законодательства, законодательства о науке, культуре, спорте, законодательства обязательного пенсионного и медицинского страхования, страхования от несчастных
случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
• активная имплементация норм международных организаций (МОТ,
ВОЗ, ЮНЕСКО и т.д.) и межгосударственных объединений (Совета Европы
и Европейского Союза), например, ратификация Российской Федерацией в 2009 г.
Европейской социальной хартии;
• использование решений Европейского суда по правам человека в каче-
101
стве важнейших прецедентов для правоприменительной практики
;
• укрепление системообразующих связей путем развития общих принци-
пов и институтов правового регулирования сферы социальной защиты, путем
принятия рамочных законов и кодексов, например, «Об основах обязательного
социального страхования», «Семейный кодекс» и т.д.
В сфере социальной защиты населения прослеживается и устойчивая тенденция на переход к финансированию не учреждений (образовательных, медицинских, ЖКХ и т.д.), а объема и качества предоставляемых услуг, более тщательного учета специфики потребностей разных категорий граждан.
Рекомендуемая литература
1. Захаров, М. Л. Право социального обеспечения России : учебник / М. Л. За-
харов, Э. Г. Тучкова. — Москва, 2007. — 480 с.
2. Конституция Российской Федерации. Государственный гимн Россий-
ской Федерации. — Москва : Март, 2004. — 64 с.
3. Новикова, К. Н. Социология социальной защиты населения : учебное
пособие / К. Н. Новикова. — Москва : Изд-во РГСУ, 2013. — 343 с.
4. Роик, В. Д. Основы социального страхования: организация, экономика
и право : учебник / В. Д. Роик. — Москва : Изд-во РАГС, 2007. — 454 с.
5. Социальная работа: теория и практика : учебное пособие / ответственные редакторы д.и.н., проф. Е. И. Холостова, д.и.н., проф. А. С. Сорвина. —
Москва : ИНФРА-М, 2002. — 427 с.
6. Тавокин, Е. П. Социальная политика : учебное пособие / Е. П. Тавокин. —
Москва : НИЦ ИНФРА-М, 2015. — 157 с.
М. : Норма, 2005.
101
См.: Европейский суд по правам человека. Постановления и решения, вынесенные до 1 марта 2004 г.
122
7. Холостова, Е. И. Социальная работа : учебное пособие / Е. И. Холосто-
ва. — Москва : Дашков и К, 2004. — 691 с.
8. Якушев, Л. П. Социальная защита : учебное пособие / Л. П. Якушев. —
Москва : Пенсия, 1998. — 156 с.
9. Федеральные законы:
• «О ветеранах» (с изм. и доп.) от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ (с изм. и доп.);
• «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 но-
ября 1995 г. № 181-ФЗ (с изм. и доп.);
• «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних» от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ (с изм. и доп.);
• «О государственной социальной помощи» от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ
(с изм. и доп.);
• «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федера-
ции» от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ (с изм. и доп.);
• «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г.
№ 173-ФЗ (ред. от 3 декабря 2011 г.).
Вопросы для контроля
1. Что представляет собой социальное государство?
2. В чем особенности социальной политики государства?
3. Каковы основные принципы социальной политики на современном этапе?
4. Какие категории граждан в РФ попадают под категорию социально незащищенных?
5. Какие группы прав человека гарантирует Конституция РФ?
6. Каковы основы федерального законодательства, определяющие деятельность отрасли социальной защиты населения?
7. Что представляет собой региональное и муниципальное законодательство, регулирующее деятельность по социальной защите населения?
8. Какие «пробелы» имеют место в нормативном поле социальной защиты населения?
9. Раскройте содержание правовой организации основных институтов социальной защиты с позиции субъектов правоотношений, предметного поля регулирования, уровня социальных выплат:
• социальной помощи?
• государственного социального обеспечения?
• социального страхования?
123
10. Какова роль государственных органов в законодательном регулировании социальной защиты:
• социальной помощи?
• государственного социального обеспечения?
• социального страхования?
Темы для написания докладов и рефератов
1. Социальная политика в современной России.
2. Социальная политика в западных государствах (на примере США, Канады, Великобритании и т.п.).
3. Социальная политика в Японии (или Китае, или Индии и т.п.).
4. Организация работы органов государственной власти в сфере социальной защиты населения.
124
ГЛАВА 6. МОДЕЛИ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ
В СОВРЕМЕННОМ ОБЩЕСТВЕ
6.1. Основные модели социальной защиты населения
Экономическое развитие современного мира ставит перед службами социальной защиты новые задачи и проблемы. Поэтому развитые страны вынуждены менять свою социальную политику и приспосабливать ее к быстро меняющимся реалиям современного мира. Естественно, меняются и системы управления социальной защиты. В то же время традиции социальной политики,
обеспечивающей существование «государства благосостояния», в целом сохраняются, реализуясь в каждой стране в своей форме.
Государство благосостояния, или «государство всеобщего благоденствия» (социальное государство), — совокупность социальных институтов
в западных странах, призванных обеспечить всех членов общества социальными правами путем перераспределения доходов; это своего рода теоретическая
и практическая модель социального порядка, в котором осуществляется широкий комплекс программ социальной помощи непривилегированным слоям
населения. С. Лейбфрейд и В. Лоренц выделяют в Европе четыре модели государств благосостояния
102
. В основу деления положены задачи социальной политики того или иного государства. В современной Европе они определяют
скандинавскую модель, модель Бисмарка, англосаксонскую и латиноримскую
модели государств благополучия. Под моделью социальной защиты можно по-
нимать сложившиеся принципы организации и функционирования ее программ
в той или иной стране. В странах Европейского союза доминируют четыре ос-
новные модели: континентальная, или бисмарковская, англосаксонская, или модель Бевериджа, скандинавская и южно-европейская.
Континентальная модель (модель Бисмарка) устанавливает жесткую
связь между уровнем социальной защиты и длительностью профессиональной
деятельности. В ее основе лежит социальное страхование, услуги которого финансируются в основном за счет взносов работодателей и застрахованных.
В основе этой модели лежит принцип профессиональной солидарности, предусматривающий существование страховых фондов, управляемых на паритетных
началах наемными работниками и предпринимателями. Они аккумулируют со-
активности // Человек и труд. 2004. № 1, 2; Лабейкин А. А. Некоторые вопросы функционирования систем социальной защиты в странах Западной Европы. Орел : Орелиздат, 1997. С. 11, 138; Трегубова Т. М. Международные социальные службы: многообразие моделей и действий. Казань : Печатный двор, 2002.
102
См.: Байгереев М. Нидерланды: суть реформы социальной защиты — в стимулировании трудовой
125
циальные отчисления из заработной платы, из которых и производятся страховые выплаты. Финансирование таких систем, как правило, не осуществляется
из государственного бюджета, так как принцип бюджетной универсальности
противоположен такой модели социальной защиты. Однако в современных
условиях существования социального государства в Европе с его обширной сетью социальных программ, эта модель социальной защиты, как правило, не всегда основывается только на данном принципе. Поэтому для малообеспеченных
членов общества, не имеющих возможности получать страховые социальные
выплаты по ряду причин (например, вследствие отсутствия необходимого страхового стажа), национальная солидарность реализуется через системы социальной помощи. В этом случае речь может идти о вспомогательных механизмах,
которые являются отступлениями от основной логики «бисмарковской» модели. Несмотря на существование принципа обязательности социального страхования (например, в Германии обязательность социального страхования предписана законом), он соблюдается не в полной мере. Это связано с существованием
предельных уровней заработной платы, выше которых принадлежность к режимам социального страхования не является обязательной (возможно только
добровольное страхование), или лимитированием отчислений (в этом случае
в рамках обязательного социального страхования отчисления производятся
только в пределах предельной заработной платы, а социальные выплаты исчисляются в отношении к этому уровню).
Таким образом, в основе этой модели лежит принцип актуарной справедливости, когда величина страховых выплат определяется в первую очередь величиной страховых взносов. В момент своего рождения в Германии в конце
XIX в. немецкая система социальной защиты воспроизводила именно эту модель. На сегодняшний день значительное развитие системы социальной помощи (строящейся на принципе вспомоществования, а не страхования) приводит
к модификации этой модели и увеличению доли бюджетного финансирования
социальной защиты. Модели Бисмарка соответствует модель социальной защиты, где центральная власть частично делегирует полномочия частным организациям. Управление системой социальной защиты осуществляется главным образом через специализированные программы социальной помощи. Для такой
модели управления характерно наличие развитых и хорошо структурированных
негосударственных организаций, занимающихся социальной помощью. Потенциал развития такой модели лежит в основном в совершенствовании взаимодействия государственных и негосударственных структур социальной защиты.
Данная модель управления предполагает наличие развитой системы негосударственных организаций, занимающихся социальной защитой.
126
Англосаксонская модель (модель Бевериджа) представлена в Европе
Великобританией и Ирландией. В ее основе лежит доклад английского экономиста У. Бевериджа, представленный правительству Великобритании в 1942 г.
Значительное влияние на выдвинутые Бевериджем положения оказали идеи
Кейнса о том, что динамика общественного производства и занятости определяются факторами платежеспособного спроса, а, следовательно, перераспределение доходов в интересах социальных групп, получающих более низкие доходы, способно повысить денежный спрос массовых покупателей. Модель базируется на следующих принципах: принцип всеобщности (универсальности) системы социальной защиты — распространение ее на всех нуждающихся в материальной помощи граждан; принцип единообразия и унификации социальных
услуг и выплат, что выражается в одинаковом размере пенсий, пособий и медицинского обслуживания, а также условий их предоставления.
Принцип распределительной справедливости — основополагающий
в данной модели, так как в данном случае речь идет не о профессиональной
(как в случае с моделью Бисмарка), а о национальной солидарности. Финансирование таких систем социальной защиты производится как за счет страховых
взносов, так и из средств налогообложения. Так, финансирование семейных пособий и здравоохранения осуществляется из государственного бюджета, а прочих социальных пособий — за счет страховых взносов наемных работников
и работодателей. В отличие от континентальной, эта модель включает в себя
социальное страхование с достаточно низкими социальными выплатами и социальную помощь, которая в этой системе играет доминирующую роль.
Для англосаксонской модели характерна модель социальной защиты,
осуществляемая на местном, муниципальном уровне. Государственное управление осуществляется за счет социальных программ, в основном вне рынка
труда. Данные социальные программы направлены главным образом на наиболее уязвимые слои населения: людей пожилого возраста, детей, молодежь, безработных и т.д. Функционирование данной модели требует наличия развитой
и самодостаточной муниципальной системы самоуправления.
Скандинавская модель социальной защиты характерна для Дании,
Швеции и Финляндии. Социальная защита в ней понимается как законное право гражданина. Отличительной чертой скандинавской модели является широкий охват различных социальных рисков и жизненных ситуаций, которые требуют поддержки общества. Получение социальных услуг и выплат, как правило, гарантируется всем жителям страны и не обусловливается занятостью
и уплатой страховых взносов. В целом уровень социальной защищенности,
127
предлагаемый этой моделью, довольно высок. Не в последнюю очередь это достигается за счет активной перераспределительной политики, направленной
на выравнивание доходов. Необходимым предварительным условием функционирования данной модели является высоко организованное общество, строящееся на основе приверженности принципам институционального общества
благосостояния.
Финансирование систем социальной защиты, относящихся к данной модели, осуществляется преимущественно за счет налогообложения, хотя определенную роль играют страховые взносы предпринимателей и наемных работников. Единственной частью социальной защиты, выделенной из общей системы,
является страхование по безработице, которое является добровольным и управляется профсоюзами. До недавнего времени работающие по найму были практически освобождены от уплаты страховых взносов и участвовали в системе
социальной защиты путем уплаты налогов. Однако в последнее десятилетие
XX в. наметилась тенденция постепенного возрастания доли участия работающих по найму в финансировании страховых программ и увеличения страховых
отчислений из заработной платы. Это же тенденция прослеживается и по отношению к предпринимателям, тогда как социальные расходы государства в последние годы заметно сократились.
Для скандинавской системы характерна следующая модель: строго регламентированное делегирование полномочий от центра к муниципальным органам; центр осуществляет управление системой социальной защиты в основном за счет программ обеспечения занятости и за счет управления финансовыми средствами; используются в основном экономические и правовые рычаги
управления муниципальным уровнем социальной защиты; потенциал развития
данной модели лежит в основном в децентрализации, совершенствовании механизмов делегирования полномочий и развитии информационного обеспечения; информатизация признается как средство увеличения эффективности
управления социальной помощью по данной модели в современных условиях.
Южно-европейская модель социальной защиты представлена в Италии,
Испании, Греции и Португалии. Лишь в последние десятилетия под влиянием
социально-экономических и структурных изменений в этих государствах были
созданы или усовершенствованы системы социальной защиты. В отличие
от предыдущих, данную модель можно интерпретировать скорее как развивающуюся, переходную, а потому не имеющую четкой организации. Именно поэтому «рудиментарность» этой модели отмечается в качестве ее основной особенности различными западными исследователями. Как правило, уровень соци-
128
альной защищенности, характерный для данной модели, относительно низок,
а задача социальной защиты рассматривается часто как забота родственников
и семьи. Поэтому семья и другие институты гражданского общества играют
здесь не последнюю роль, а социальная политика носит преимущественно пассивный характер и ориентирована на компенсацию потерь в доходах отдельных
категорий граждан. Характерной чертой данной модели является также асимметричная структура социальных расходов. Так, в Италии это проявляется
в том, что наиболее крупную часть социальных расходов составляет пенсионное обеспечение (14,7 % ВВП при среднеевропейском уровне — 12,5 %), тогда
как на поддержку семьи, материнства, образования и политику занятости затрачиваются сравнительно незначительные средства (около 1 %).
Систематизируя практику социальной защиты населения в странах Европы (Австрия, Германия, Греция, Дания, Испания, Нидерланды, Северная Ирландия, Франция) и США, необходимо выделить три наиболее эффективные
модели социальной защиты населения за рубежом: скандинавская (Германия,
Дания, Северная Ирландия), модель Бисмарка (Испания, Франция) и англосаксонская (Греция, Нидерланды, США). В основе их различия — особенности социально-экономической системы страны, задачи социальной политики, преобладание роли государственного или частного сектора социальных услуг, бюджетных затрат либо средств социального страхования на меры социальной поддержки, специфика децентрализации управления. Однако несмотря на эти различия, роль государства в управлении системой социальной защиты населения
в этих странах остается доминирующей. Государство выступает как основной
субъект регулирования, финансирования, нормативно-правового обеспечения,
стратегического планирования, анализа и контроля.
Наряду с классификацией С. Лейбфрейда и В. Лоренца существует классификация Г. Эспинга-Андерсена
103
. Им выделены три основные модели социальных государств: либеральная, консервативная (корпоративная) и социалдемократическая, которые перекликаются с вышеобозначенной классификацией.
6.2. Партиципаторная модель социального развития США и Нидерландов
Американская система охватывает примерно 20 % наиболее бедного
населения и сводится к социальному вспомоществованию (welfare). Социальная
помощь при этом предоставляется селективно (адресно) только узкой группе
СПб., 2002. С. 27.
103
См.: Церкасевич Л. В. Современные тенденции социальной политики в странах Европейского союза.
129
населения, находящегося в бедственном положении. Американская модель социальной защиты имеет ряд недостатков. Во-первых, ей недовольны средние
классы, которые исправно выплачивают налоги на содержание маргинальных
групп населения. Во-вторых, предоставление селективных социальных пособий
увеличивает контингент лиц, желающих их получать (это характерно не только
для США, но и для других стран), а также длительность получения пособий.
В нашей терминологии это означает рост доли социальных иждивенцев (социальных паразитов). Наиболее ярким примером селективных пособий является
«Помощь семьям с детьми на иждивении родителей» (США), предназначенных
в первую очередь для одиноких женщин, на содержании которых находятся дети. Последствием его применения стало формирование широкого круга матерей-одиночек, никогда не работавших и рожающих детей с целью получения
пособий
104
. И, наконец, американская модель вспомоществования уязвима
с идеологических позиций, ибо предусматривает, по сути, отказ от доктрины
общества всеобщего благосостояния, предполагающего известное равенство
и социальные взаимосвязи между людьми. Именно по этой причине американский вариант социального обеспечения неприемлем для стран западной демократии. Рассматривая систему социальной защиты населения США, отметим,
что для нее характерна так называемая партиципаторная модель социального
развития (партиципаторный — от англ. “participate” — принимать участие.
Партиципаторный бюджет — бюджет, созданный с участием граждан). Она отличается низким уровнем участия государства в решении социальных проблем,
относительно небольшими расходами на социальное обслуживание, основная
тяжесть которого ложится на семью и частных благотворителей. Социальные
программы по поддержанию дохода большей частью направлены на самых
бедных. Социальная политика строится на базе неоконсервативных теорий
105
.
Для социальной политики в США характерна значительная децентрализация. Федеральный центр и правительства штатов осуществляют социальную
политику в основном за счет крупных социальных проектов помощи конкретным категориям населения, управляют системой социальной защиты через разработку таких проектов и выработку необходимой законодательной базы
для осуществления социальной работы. На местном уровне социальная защита
осуществляется органами управления малых территориально-административных единиц (коммуны, общины, муниципалитета). В США значительная часть усилий по социальной защите населения лежит на негосударственных
Изд-во КСЮИ, 1999.
104
См.: Космаровская Т. Средний класс и социальная политика // Вопросы экономики. 2008. № 7. С. 95.
105
См.: Трегубова Т. М. Социальная работа за рубежом: модели и практика : учебное пособие. Казань :
130