Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Социальная защита населения в условиях рынка. Учебник.pdf
2. Бадя, Л. В. Благотворительность и меценатство в России: краткий ис-
торический очерк / Л. В. Бадя. — Москва, 1993. — 187 с.
3. Банщиков, В. М. Социальное и биологическое в современной проблеме
человека // Соотношение социального и биологического в человеке / редакторы
В. М. Банщиков, Б. Ф. Ломов. — Москва, 1975. — 856 с.
4. Басов, А. В. К вопросу о предмете социальной педагогики / А. В. Басов //
Теория и практика социальной работы: отечественный и зарубежный опыт :
в 2 томах. Т. 1 / редактор Т. Ф. Яркина. — Москва — Тула, 1993. — С. 72–73.
5. Бочарова, В. Г. О некоторых методологических подходах к пониманию
целостного процесса социализации, воспитания и развития личности / В. Г. Бочарова // Теория и практика социальной работы: отечественный и зарубежный
опыт : в 2 томах. Т. 1 / редактор Т. Ф. Яркина. — Москва — Тула, 1993. — С. 34–48.
6. Василькова, Ю. В. Социальная педагогика: курс лекций : учебное пособие / Ю. В., Василькова Т. А. Василькова. — Москва : Академия, 1999. — 440 с.
7. Исторический опыт социальной работы в России / редактор Л. В. Бадя. —
Москва, 1994. — 256 с.
8. Мудрик, А. В. Социальная педагогика : учебник для вузов / А. В. Мудрик. — Москва : Академия, 2000. — 192 с.
9. Основы социальной работы : учебник / ответственный редактор П. Д. Павленок. — Москва : ИНФРА-М, 1997. — 368 с.
10. Рабочая книга социального педагога / редактор Н. Ф. Маслова. —
Орел, 1995. — 157 с.
11. Российская энциклопедия социальной работы : в 2 томах / редакторы
А. М. Панов, Е. И. Холостова. — Москва, 1997. — 406 с.
12. Социальная педагогика : учебное пособие для студентов педагогических вузов и колледжей / под редакцией В. И. Загвязинского, М. П. Зайцева. —
Тюмень : Изд-во Тюмен. гос. ун-та, 2003. — 220 с.
13. Справочное пособие по социальной работе / редакторы А. М. Панов,
Е. И. Холостова. — Москва : Юристъ, 1997. — 168 с.
14. Теория и методика социальной работы. — Москва : Союз, 1994. — 339 с.
15. Фирсов, М. В. История социальной работы в России : учебное пособие /
М. В. Фирсов. — Москва : ВЛАДОС, 1999. — 256 с.
16. ГАСПИТО. — Ф. 3. — Оп. 1. — Д. 292.
17. ГАСПИТО. — Ф. 7. — Оп. 1. — Д. 122.
18. ГАТО. — Ф. 72. — Оп. 1. — Д. 2.
19. ГАТО. — Ф. 72. — Оп. 1. — Д. 48.
20. ГАТО. — Ф. 87. — Оп. 1. — Д. 3.
101
21. ГАТО. — Ф. 157. — Оп. 1. — Д. 2.
22. ГАТО. — Ф. 169. — Оп. 1. — Д. 23.
23. ГАТО. — Ф. 1124. — Оп. 1. — Д. 3.
Вопросы для контроля
1. В чем заключалась важность нищих для населения Руси?
2. Какие методы борьбы с нищими существовали?
3. В чем состоял главный вклад императрицы Марии?
4. Проанализируйте основные особенности, приобретенные системой социально-педагогической помощи детям поле революции 1917 года.
5. Какие учреждения получили наибольшее распространение в Тобольской губернии?
6. Какие методы борьбы с голодом практиковались в Тобольской губернии?
7. Благодаря чему система социально-педагогической помощи детям стала более целенаправленной, стабилизировалась?
8. Что необходимо предпринять, чтобы свести в будущем к минимуму
детскую беспризорность и преступность?
Темы для написания докладов и рефератов
1. Деятельность Петра I, его борьба с нищенством.
2. Смысл концепции воспитания людей нового типа.
3. Особенности становления системы социально-педагогической помощи
в Сибири.
4. Роль частных благотворителей в развитии системы социальной помощи.
5. Становление системы социально-педагогической помощи детям в То-
больской губернии в 1920 г.
6. Положительные и отрицательные стороны в оказании помощи детям
в настоящее время.
102
ГЛАВА 5. СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА НАСЕЛЕНИЯ
КАК ИНСТИТУТ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА
5.1. Сущность и содержание социальной политики
российского государства, механизмы ее реализации
Социальная политика в РФ исходит из конституционного определения
России как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Прежде всего необходимо дать определение понятию «социальное государство». «Социальное государство — это характеристика (принцип), относящаяся
к конституционно-правовому статусу государства, предполагающая конституционное гарантирование экономических и социальных прав и свобод человека
и гражданина, и соответствующие обязанности государства. Данная характеристика означает, что государство служит обществу и стремится исключить
или свести к минимуму неоправданные социальные различия». Другие определения: социальным «называется государство, которое берет на себя обязанность
заботиться о социальной справедливости, благополучии своих граждан, их социальной защищенности»; «государство, принимающее на себя ответственность за положение дел в социальной сфере, а стало быть, рассматривающем
политику социального регулирования в качестве одной из важнейших своих
функций» и т.д. Исходя из анализа мнений российских и зарубежных ученых,
а также обобщения практики конституционного закрепления принципа социального партнерства и его реализации в ряде стран мира констатируется, что
«социальное государство представляет собой особый тип высокоразвитого государства, в котором обеспечивается высокий уровень социальной защищенности всех граждан посредством активной деятельности государства по регулированию социальной, экономической и других сфер жизнедеятельности общества,
установлению в нем социальной справедливости и солидарности. Социальное
государство знаменует высокий уровень сближения целей и гармонизации отношений государственных институтов и общества»
89
.
Эта и другие формулировки определений социального государства,
по нашему мнению, грешат некоторой «суженностью» содержания и недостаточной конкретностью. Дело в том, что они, с одной стороны, игнорируют требования и нормы международного права и международных договоров РФ, которые являются частью правовой системы России со всеми вытекающими от-
89
Гидденс Э. Социология. М.: Эдиториал УРСС, 1999. С. 44.
103
сюда последствиями. С другой стороны, рассмотренные формулировки не содержат важнейшего компонента («точки отсчета») — показателей достойного
уровня жизни человека и гражданина. В этих определениях также не предусмотрена ответственность государства за необеспечение достойного уровня
жизни. Наконец, ничего не говорится о месте и роли органов местного самоуправления, в реализации задач социального государства. Да, эти органы
не входят в систему органов государственной власти, но, на наш взгляд, в сегодняшней России, когда государство все в большей степени «спускает» решение
вопросов социальной защиты населения на уровень субъектов РФ и органов
местного самоуправления, их роль актуализируется (как и роль общественных
организаций). Таким образом, функционирование социального государства
в России неразрывно связано с поиском и нахождением адекватного социалдемократического ответа на вызов глобализации.
Правовые формы деятельности социального государства вытекают из ее
содержания и, с учетом его специфики, имеют формы правотворчества «традиционного» государства. Как известно, с точки зрения права формы деятельности государства подразделяются на:
• правотворческую деятельность — создание государством законов
и нормативных правовых актов;
• правоисполнительную деятельность — деятельность по реализации
государством законов и нормативных правовых актов;
• правоохранительную деятельность — ответственность государства
за нарушения исполнения законов и нормативных правовых актов.
Эти виды деятельности объединяются в социальную политику.
Социальная политика (в узком понимании) — деятельность государства,
других политических и социальных институтов, направленная на прогрессивное развитие социальной сферы общества, совершенствование условий, образа
и качества жизни людей, обеспечение определенной части их жизненных потребностей, оказание гражданам необходимой социальной поддержки, помощи
и защиты с использованием для этого имеющегося финансового и иного общественного потенциала. Социальная политика — одна из главных составляющих
внутренней политики государства, его властных структур и стоящих за ними
политических сил, направление политической деятельности, целью которой является решение социальных проблем. В социальной политике находит практическое воплощение функционирование социального государства.
Социальная политика государства (в узком понимании) — деятельность
государственных органов, связанная с определением интересов, содержания
и форм деятельности и реализацией функций и задач государства по созданию
104
условий жизнедеятельности, формированию оптимальной социальной инфраструктуры и социальной структуры общества. Специфическим моментом
для сегодняшней России в этой сфере является вопрос об исторической ответственности государства за перемены в социальном положении населения, что
напрямую вытекает из правовых форм деятельности Российской Федерации как
социального государства и охватывает все три указанные ее формы. В этой связи в первую очередь следует: четко определить границы обеспечиваемых государством базовых социальных гарантий; выделить основные приоритеты социальной политики; продумать конкретные механизмы смягчения заложенных
в самой идее социального государства противоречий между социальным и правовым принципом российской государственности.
Социальной политикой является совокупность целевых установок и мероприятий органов государственной власти и местного самоуправления,
направленных на обеспечение реализации социальных прав граждан.
Отечественные ученые сравнительно поздно обратились к социальной
политике как к специальному предмету научного рассмотрения. Многие
российские исследователи (Е. И. Холостова, С. В. Тетерский, И. А. Липский,
Е. Ю. Волков, Г. И. Климантова, А. А. Максимова, Н. А. Волгин, С. Н. Смирнов, Т. Ю. Сидорина)
90
акцентируют внимание на проблеме взаимосвязи эко-
номики и социальной политики. Наиболее обширная группа подходов исходит
из отождествления социального и общественного, в силу чего социальная политика рассматривается как «общественные действия по решению проблем, за-
91
трагивающих все общество»
.
Социальная сфера включает в себя формы регулирования трудовых отношений, участие трудящихся в управлении производственным процессом,
коллективные договоры, государственную систему социального обеспечения
и социальных услуг (пособия по безработице, пенсии), участие частных капиталов в создании социальных фондов, социальную инфраструктуру (образование, здравоохранение, обеспечение жильем и т.д.), а также реализацию принципа социальной справедливости.
Социальная сфера и социальная политика (государственная и муниципальная) может рассматриваться в широком и в более узком смысле. В широком смысле к социальной сфере относят все, что обеспечивает жизнедеятельность человека. В этом случае вся государственная политика является социальной. В более узком смысле под социальной сферой, как было сказано, понима-
ная политика и социальная работа : учебное пособие. 2-е изд. М. : Дашков и К, 2008. 216 с.
90
См.: Социальная политика / под общ. ред. Н. А. Волгина. М. : Экзамен, 2002. 736 с.
91
См.: Холостова Е. И. Социальная политика. М. : СТИ МГСУ, 2000. 252 с.; Холостова Е. И. Социаль-
105
ется сфера производства самого человека, его физических и духовных характеристик, тогда как производство материально-вещественной среды обитания относится к градообслуживающей сфере.
Социальная политика государства представляет собой систему принципов, целей, задач и средств, обеспечивающих такое социально приемлемое
и допустимое материальное, политическое, культурное положение общественных групп и слоев населения, при котором они могут реализовать личные интересы и различными видами деятельности способствовать собственному развитию и развитию общества в целом.
Социальная политика осуществляется на основе интересов людей и является управлением интересами. Она призвана устранять противоречия между несовпадающими интересами различных субъектов, текущими и перспективными
интересами общества92. По мнению социолога Л. Мехришвили, социальная политика, в основном, рассматривается как совокупность принципов, решений
и действий прежде всего государственных органов и других организаций,
направленных на удовлетворение потребностей, обеспечение оптимального
функционирования и развития социальной сферы, социальных групп и общностей, их социальную защищенность в кризисные периоды жизни общества93.
Итак, социальная политика — один из видов политики, конкретных действий, осуществляемых как на государственном, так и на негосударственном
уровнях. Она направлена на интеграцию (процесс достижение оптимального
уровня жизнедеятельности, реализация возможностей личности) и реинтеграцию (восстановление социального статуса, социальных функций) общества,
индивидов и групп, оказание помощи малоимущим и малообеспеченным гражданам, социальную защиту населения с целью поддержания достойного образа
жизни каждым гражданином. Важным элементом социальной политики являются приоритеты и ценности, на которые она ориентирована. Так, оказание социальной помощи должно осуществляться в такой форме, чтобы она не унижала достоинства человека, не отчуждала, не изолировала его от других людей
и не противопоставляла другим социальным группам. Социальные потребности, на удовлетворение которых в первую очередь направлена социальная политика, имеют для людей интегрирующее значение. Они должны гарантироваться обществом, государством каждому человеку.
дис. … д-ра соц. наук. Тюмень, 2007. С. 17.
92
См.: Система муниципального управления / под ред. В. Б. Зотова. М.: Питер, 2007. С. 46.
93
См.: Мехришвили Л. Л. Проблемы детства в системе российской социальной политики : автореф.
106
В современных условиях российское общество сталкивается с исключительно сложными проблемами, поэтому его социальная политика должна
строиться на основе принципов, более эффективно позволяющих решать
эти проблемы:
1-й принцип — экономической эффективности и социальной справедливости, когда социальная справедливость создается экономической эффективностью. Реализовать этот принцип очень сложно, так как, с одной стороны, социальная справедливость не всегда сочетается с экономической эффективностью,
а с другой стороны, экономическая эффективность не хочет реализовывать социальную справедливость, во всяком случае с тем, как она понимается теми
или иными слоями населения. Гипертрофия социальных потребностей таит серьезные опасности. Опыт ряда стран свидетельствует что разрыв заработной
платы не должен превышать 10% (разрыв между высокооплачиваемыми и низкооплачиваемыми специалистами) для нормального, стабильного развития общества. Но сегодня в РФ этот показатель значительно выше.
2-й принцип — единства социальной защиты и самозащиты. Любая форма
любой организации социальной защиты будет неэффективна, если она не опирается на активность тех, кто в ней нуждается. «Спасение утопающих — дело
рук самих утопающих». В то же время реализация самозащитных механизмов
населения в нашем обществе идет крайне медленно в силу господствующей патерналистской социальной и политической культуры, ориентирующей человека
на помощь извне.
3-й принцип — субсидиарности, т.е. принцип, при котором проблемы, ре-
шаемые на локальном уровне, не должны передаваться в ведение вышестоящей
организации. Следование этому принципу развивает способность индивидов, социальных групп, общественных организаций к самостоятельным действиям. Поэтому решение ряда проблем может быть передано негосударственным органам.
4-й принцип — поиска новых социальных приоритетов и ориентиров.
При всей важности базовых потребностей социальная политика не может быть
ограничена, а тем более исчерпана заботой только об их удовлетворении. Неудовлетворенность в решении потребностей более высокого уровня (справедливость, доброта, истина, равенство и т.п.) вызывает многочисленные социальные аномии, принижение нравственных критериев содействует дегуманизации,
о чем свидетельствуют 90-е годы, приведшие российское общество к падению
основных моральных принципов, свойственных россиянам.
5-й принцип — «заявительный», т.е. освобождение от написания заявлений и предоставления справок для ряда категорий — многодетных, одиноких
и т.п. нуждающихся в помощи.
107
6-й принцип — благотворительности как отдельных граждан, так и обще-
ственных объединений, органов территориального общественного самоуправления, которые не только могут оказать реальную помощь, но и оказать давление на органы местного самоуправления с целью принятия соответствующих
решений.
Таким образом, главная цель социальной политики — значительное сокращение масштабов бедности, повышение защиты социально уязвимых домохозяйств, которые не имеют возможности для самостоятельного решения социальных проблем и нуждаются в государственной поддержке; обеспечение всеобщей
доступности и общественно приемлемого качества базовых социальных благ.
Задачами социальной политики являются:
• повышение уровня жизни граждан — основная цель экономического
развития;
• обеспечение государственных интересов как интересов живущего и по-
следующих поколений;
• согласование интересов поколений: живущее поколение не должно со-
здавать долги, обязанность выплаты которых возлагается на последующие
поколения;
• обеспечение социальной безопасности;
• недопущение неэквивалентного перераспределения накопленного
национального богатства, включая природные ресурсы, в пользу отдельных социальных и национальных групп;
• недопущение снижения реального уровня жизни граждан вследствие
осуществления мероприятий экономической и социальной политики (социальная ориентированность экономической политики);
• создание работодателям и работникам условий, обеспечивающих им
возможности для повышения жизненного уровня их собственными усилиями;
• обеспечение равного доступа всех граждан к информации, образова-
нию, достижениям культуры, искусства и науки;
• согласованность социальной политики на всех уровнях государствен-
ной власти и местного самоуправления;
• использование государством национального богатства, включая
природные ресурсы, иную государственную собственность, в интересах всех
и каждого;
• оказание социальной помощи тем, кто не способен по объективным
причинам обеспечить себя доходом и не имеет собственности, способной приносить доход (адресность социальной помощи);
108
• обеспечение согласованности интересов всех социальных и националь-
ных групп;
• участие работодателя и работника в формировании фондов обязатель-
ного социального страхования;
• достижение и поддержание как можно более высокого уровня занято-
сти, имея в виду достижение полной занятости.
Социальная политика основана на системе принципов, выражающих харак-
тер требований к ее содержанию, формам и методам разработки и реализации:
• гуманизм, социальная справедливость;
• системность, непрерывность, преемственность;
• сбалансированность целей и возможностей реализации социальной по-
литики (как по времени, так и по необходимым ресурсам);
• открытость (свободное выражение суждений всех групп и слоев обще-
ства по вопросам социальной политики — наличие «обратной связи» органов
управления с массами);
• демократизм выработки и реализации социальной политики (открытое
обсуждение проектов крупных социально-политических решений, всестороннее
выявление общественного мнения по основным вопросам социальных преобразований);
• действенный контроль общества над реализацией социальной политики;
• адресность мер по социальной защите населения, усиление социальной
94
помощи социально уязвимым и малообеспеченным группам населения
.
Содержание социальной политики, ее цели и задачи раскрываются в системе функций — относительно самостоятельных, но тесно связанных видов
политической деятельности. Важнейшими из них являются
95
:
• выражение, защита, согласование интересов социальных групп и слоев
общества, отдельных его членов;
• оптимальное разрешение общественных противоречий в социальной сфе-
ре, осуществление «диалога» между гражданами и государством;
• интеграция различных слоев населения, гармонизация их интересов, под-
держание целостной общественной системы, стабильности и порядка;
• прогностическая;
• социальная защита населения;
• управление социальными процессами и др.
Власть. 2008. № 12. С. 33.
94
См.: Кочеткова Л. Н. Социальное государство: цели и функции // Соц.-гуман. знания. 2008. № 3. С. 68.
95
См.: Васильева Е. Особенности эффективности социальной политики: региональная практика //
109
С помощью функций обеспечивается главная задача социальной политики — гармонизация общественных отношений, осуществляется управление социальным развитием общества
96
.
При разработке социальной политики должны определяться приоритеты,
которые в данный конкретный момент являются для общества наиболее важными и неотложными, требующими первоочередного решения. Государственная и муниципальная социальная политика реализуется через социальное планирование и управление посредством системы социальных мероприятий и программ, проводимых федеральными, региональными и местными органами.
5.2. Социальная защита населения
как институт социальной политики государства
Согласно ст. 7 Конституции «Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих
достойную жизнь и свободное развитие человека» (ст. 7, п. 1), а также в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых
граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (ст. 7, п. 2).
Конституцией Российской Федерации установлено также, что координация вопросов защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита,
включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации. Таким образом, все вышеуказанные гарантии реализуются через систему социальной защиты населения.
Основой государственных социальных гарантий являются минимальные со-
циальные стандарты — то есть установленные законами РФ или решениями
представительных органов государственной власти на определенный период
времени минимальные уровни социальных гарантий, выраженные через социальные нормы и нормативы, отражающие важнейшие потребности человека
в материальных благах, общедоступных и бесплатных услугах, гарантирующие
соответствующий уровень их потребления и предназначенные для определения
обязательного минимума бюджетных расходов на эти цели. Социальная за-
щита представляет собой систему распределительных отношений, в процессе
ния населения, его состава и доходов // Проблемы прогнозирования. 2007. № 1. С. 124.
96
См.: Анализ вариантов социальной политики на основе моделирования и прогнозирования потребле-
110