Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовое обеспечение землеустройства и кадастров (общая часть). Учебное пособие
.pdf
1) по основаниям, установленным гражданским законодательством.
В данном случае речь идет о заключении сделок: купли-продажи, мены,
дарении, по наследству.
2) по основаниям, установленным федеральным законодательством.
Так, в ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»
предусмотрены основания возникновения прав на земельные участки, в
т.ч. путем продажи, передачи в аренду.
Основа
ния прекращения права собственности на земельный участок
предусмотрен в ст.44 Земельного кодекса РФ, в которой говорится, что
«право собственности на земельный участок прекращается при
отчуждении собственником своего земельного участка другим лицам,
отказе собственника от права собственности на земельный участок, по
иным основаниям, предусмотренным гражданским и земльным
законодательством».
Итак, основания возникновения земельных правоотношений
можно разделить на три группы:
1. Сделки. Сделками, в результате которых возникает право соб-
ственности, являются: купля-продажа, мена, дарение, рента, наследование.
2. Административные акты. Это акты органов государственной
власти и местного самоуправления о наделении правом собственности на
землю. В качестве примера можно назвать распоряжение органа местного
самоуправления о предоставлении земельного участка гражданину в собственность бесплатно.
3. Судебные решения.
Основанием для прекращения земельных правоотношений можно
разделить на две группы:
1. Добровольные основания. К ним, в свою очередь, относятся:
- сделки, поскольку у одного субъекта земельного правоотношения
право собственности возникает, а у другого оно прекращается;
- до
бровольный отказ от права на земельный участок. Возможность та-
кого отказа и порядок его осуществления закреплен в ст.53 ЗК РФ.
2. Принудительные основания:
- изъятие земельного участка для государственных и муниципальных
нужд (ст.49, 55 ЗК РФ);
- прекращение права собственности у лица, допустившего грубейшее
нарушение земельного законодательства. Данное основание предусмотрено
ст. 284-286 Гражданского кодекса РФ;
- реквизиция земельного участка (ст.51 ЗК РФ) - это временное и возмездное изъятие земельного у
частка органами государственной власти или
местного самоуправления в случае стихийных действий, аварий, эпидемий,
эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер;
21
- конфискация земельного участка - безвозмездное изъятие земельного
участка у собственника за совершенное им преступление. Предусмотрена ст.
50 ЗК РФ и Уголовным кодексом РФ.
1.7. Источники земельного законодательства
Понятие «источник права» возникло более двух тысяч лет назад. Это
выражение впервые использовал Тит Ливий, характеризуя законы XII таблиц как «fonsomnispubliciprivatiqueiuris», т.е. как источник всего публичного и частн
ого римского права.
Нередко понятие «источник права» используется в смысле источника
правовых норм, т.е. содержания права. А также может употребляться и в
качестве способа выражения содержания соответствующей правовой нормы, т.е. формы выражения права.
Источники права - это действующий в государстве официальный документ, устанавливающий или санкционирую
щий нормы права; внешние
формы выражения правотворческой деятельности государства, с помощью
которой воля законодателя становится обязательной для исполнения.
Источниками земельного права являются нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения. Такие нормативные правовые
акты должны: являться носителями государственной силы; иметь нормативный характер, т.е. быть рассчитаны на многократное применение; адресованы неопределенному числу субъектов; быт
ь обязательны для исполне-
ния всеми субъектами.
По территории Российской Федерации источники земельного права
действуют на 3-х уровнях: федеральном, региональном и местном.
На федеральном уровне принимаются законы, действуют Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и иных исполнительных органов федеральной власти.
По кругу лиц действие источников права ставится в зависимость от
статуса у
частвующих в правоотношениях субъектов.
К субъектам с общим правовым статусом применяются нормы, не
содержащие особые требования к участникам правоотношения. Нормы,
предъявляющие повышенные требования к субъектам для их участия в
правоотношениях, характеризуют специальный статус таких лиц.
По времени действия нормативные акты, включая источники земельного права, распространяются, как правило, на правоотношения, возникшие пос
ле их вступления в законную силу. В порядке исключения воз-
можна и обратная сила принятых правовых норм.
Особое значение в земельном праве имеет классификация источников права в зависимости от объектов земельных правоотношений. Ряд
норм устанавливают общие по отношению ко всем землям правила, ряд
22
источников регулирует правоотношения, возникшие по отношению к
определенной категории земель (в большинстве случаев - по отношению к
землям сельскохозяйственного отношения).
Виды источников земельного права:
Конституция РФ – основной закон Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993г.), которая устанавливает основы
правового регулирования всех общественных отношений в государстве.
Конституция имеет высшую юридическую силу. Все законы и
иные нормативные правовые акты, в том числе земельное законодательство, принимаемые в РФ не должны противоречить Конституции. Земельные нормы и
земельные правовые акты, противоречащие Конституции РФ, по решению
КС РФ не подлежат применению до их приведения в соответствие с Конституцией РФ. Хотя Конституция РФ в ст.15 и провозглашает ее прямое
действие, все конституционные нормы, связанные с земельными отношениями, практически не могут применяться прямо, если они не получили
своего развития в земельном законодательстве. Именно поэтому о Конституции РФ следует говорить как об основе правового регулирования земельных отношений, на которую опирается в своем развитии вся система
источников земельного
права.
Кроме федеральной, в пределах соответствующих юрисдикций действует Конституция республик и уставы других субъектов РФ. Они обладают высшей юридической силой только по отношению к законодательству субъектов РФ.
Конституция РФ содержит ряд статей (9, 35, 36, 42, 72) как прямо, так и
косвенно определяющих основополагающие принципы правового регулирования земельных отношений и развития земельного законодательства.
Вторым видом источников земельного права являются федеральные законы. Центральное место в системе федерального законода-
тельства занимает Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001г. С момента
принятия в ЗК РФ было внесено множество поправок, которые не только
увеличили объем документа практически вдвое, но и радикально изменили
установленные в первой редакции правила. В земельном кодексе содержатся общие положения земельного законодательства, на его основе принимаются другие федеральные законы.
Необходимо отметить, что федеральные законы принимаются Федер
альным Собранием РФ и подписываются Президентом РФ. Законодательные акты подразделяются на кодифицированные и иные. К кодифицированным источникам земельного права относятся вышеперечисленные Земельный кодекс и другие, к иным законам могут быть отнесены
следующие законы: «О плате за землю» (1991г.), «О природных лечебных
ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах (1995г.), «Об
особо охраняемых природных территориях (1995г.), «О мелиорации земель» (1996г.), «О государственном кадастре недвижимости» (2007г.), «Об
23
охране окружающей среды» (2001г.), «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (2002г.), «О государственной регистрации недвижимости» (2016) и др.
Отдельные нормы земельного права содержат Гражданский кодекс РФ,
Уголовный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях,
федеральные законы экологического, аграрного и других отраслей права.
Одним из видов источников земельного права - это подзаконные
акты. Подзаконными нормативными актами являются Указы Президента
РФ, постановления Правительства, акты министерств и ведомств, акты
субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Указы Президента РФ. Президент РФ как глава государства определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в том числе в сфере земельных отношений. Длительное время указы
Президента РФ занимали центральное место среди источников земельного
права. ЗК урегулировал многие земельные отношения, которые до его
принятия регулировались только указами Президента РФ, однако снижение роли указов Президента в регулировании земельных отношений не
означает уменьшения их значения в современном земельном праве. Вместе
с тем необходимо учитывать, что согласно ч.1 ст.2 ЗК РФ указы Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.
Постановления Правительства РФ. Акты, регулирующие земельные отношения, вправе принимать и Правительство РФ в пределах своих
полномочий, определенных ЗК РФ, федеральными законами, а также указами Президента РФ, регулирующими земельные отношения. В ряде случаев ЗК РФ прямо устанавливает, какие земельные отношения должны регулироваться именно нормативными актами Правительства РФ. Так, Правительство определяет порядок консервации земель с изъятием их из оборота (постановление Правительства РФ от 2 октября 2002 года № 830),
вправе установить общие начала определения арендной платы при аренде
земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной
собственности.
Постановлениями Правительства
еделяются функции и полномо-
опр
чия органов государственного управления, в том числе и специальных органов управления землею. Именно с помощью постановлений Правительство РФ осуществляет управление земельным фондом (Постановление от
8.04.2000г. № 316 «Об утверждении Правил проведения государственной
кадастровой оценки земель»; постановление от 01.06.2009г. №457 «Об
утверждении Положения «О федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии»; постановление от 09.08.2013г. №477
«Об осуществлении государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды», постановление от 02.01.2015г. №1 «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре»). Постановления Правительства регулируют и некоторые вопросы совершения сделок с
24
землею (Постановление о
т 26.03.2015г. №276 «О порядке определения
цены продажи земельного участка, находящихся в федеральной собственности и предоставляемого без проведения торгов»).
Ведомственные и локальные нормативные акты. Немалое значение имеют в регулировании земельных правоотношений ведомственные
нормативные акты. Это – акты различных министерств, департаментов,
комитетов, служб РФ. Эти акты касаются узкой сферы правоотношений,
находящихся в ведении специального органа власти.
Ведомственные нормативные акты издаются в форме инструкций,
распоряжений, рекомендаций, положений и т.д. и подлежат государ-
ственной регистрации в органах Министерства юстиции РФ, в случае,
если они затрагивают права и свободы граждан или носят межведомственный характер. Такие акты издаются, как правило, в форме распоря-
жений, приказов, правил, положений, инструкций и обязательны для исполнения всеми работниками предприятий, учреждений и организаций.
Самым обширным видом источников земел
ьного права являются законодательство субъектов РФ. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ
в совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся вопросы владения,
пользования и распоряжения землей, недрами, водными
и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности на
землю, земельное законодательство и др. По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в
соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ст.76 Конституции РФ). Вне пределов ведения Российской Федерации
и полномочий Российской Федерации по предметам совместного
ведения РФ и ее субъектов субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.
Нормативные правовые акты субъектов РФ, регулирующие земельные отношения не должны противоречить Земельному кодексу РФ
и федеральным законам. Необходимо отметить, что во многих субъектах
РФ в период отсутствия Земельного кодекса были приняты свои земельные кодексы или законы, регулирующие земельные отношения. Например, был принят в Тюменской области Закон «О регулировании земельных отношений в Тюменской области».
Деятельно
сть органов местного самоуправления гарантирована
Конституцией РФ, ФЗ от 6.10.2003г. «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации». Статья 2 п.4 ЗК РФ
предусматривает право органов местного самоуправления в пределах
своих полномочий на основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных
законов, иных нормативных правовых актов субъектов РФ издавать акты, содержащие нормы земельного права. Такие акты могут быть изданы
в виде постановлений, распоряжений и приказов.
25
=========================================================
Глава 2.
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМ ФОНДОМ
(СИСТЕМА И СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ)
=========================================================
2.1. Общая характеристика управления в области использования
и охраны земель
Государственное управление в сфере охраны и использования
земель - это совокупность осуществляемых органами государственной
власти и иными уполномоченными субъектами действий по организации и контролю, упорядочению и надзору за соблюдением и исполнением требований земельного законодательства всеми субъектами земельных отношений.
Управленческая деятельность в области использования и охраны
земли осуществляется исключительно исполнительными органами государственной власти РФ и ее субъектов, а также органами местного самоуправления. Только они имеют внешние полномочия властного характера,
со всеми вытекающими отсюда последствиями (подчинение своей воле от
лица государства или с санкции государства вплоть до применения мер
принуждения).
Основными задачами государственного управления земельными
ресурсами является реализация органами власти и управления своих правомочий в соответствии с законодательством Российской Федерации; организации рационального использования и охраны всех земель; охрана
прав на землю граждан и юридических лиц.
Конституция РФ относит земельное законодательство к совместно
-
му ведению РФ и ее субъектов (ч.1 ст.72). По данным вопросам издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и
иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2 ст. 76).
Законы субъектов РФ принимаются либо после принятия соответствующего федерального закона, либо в опережающем порядке, но не могут противоречить федеральному законодательству.
Выделяют следующие виды управления: государственные; муни-
ципальные;общественные.
Основной формой управления земельным фондом является государственное управление. Государственное управление земельными ре-
сурсами заключается в осуществлении исполнительными органами государственной власти своих полномочий в целях организации рационального
использования и охраны всех земель на территории РФ.
26
Государство может управлять земельным фондом как собственник и
как орган власти. В последнем случае объектом управления являются все
земли, находящиеся на территории Российской Федерации.
Под муниципальным управлением в сфере использования и охраны
земель понимается деятельность органов местного самоуправления, направленная на обеспечение устойчивости развития территорий и создание благоприятных условий жизнедеятельности человека, обеспечение рационального
использования и охраны земель в границах муниципальных образований.
Необходимо учитывать, что земельные полномочия органов местного самоуправления определяются нормативными правовыми актами общего характера (Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ,
уставами муниципальных образований), нормативными правовыми актами, посвященными исключительно органам местного самоуправления, а
также нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в
других сферах жизнедеятельности населения (градостроительство, охрана
окружающей среды и т.д.).
Полномочия
(права и обязанности) органов местного самоуправления в области использования и охраны земель сформулированы в Земельном кодексе РФ, Федеральном законе от 6.10.2003г. №154 «Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ», в других
феде-
ральных законах.
Следует иметь ввиду, что Закон о местном самоуправлении предусматривает несколько разновидностей муниципальных образований, различая поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории города федерального значения. Причем вопросы местного значения для каждой разновидности муниципальных образований не
являются одинаковыми.
В указанных муниципальных образованиях полностью совпадают
правомочия владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности (в числе которых и земельные
участки);резервирование и изъятие земельных участков для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа; проведение муниципального земельного контроля; создание, развитие и обеспечение охраны лечебнооздоровительных местностей и курортов местного значения.
Различие заключается например в том, что в поселениях и город-
ских округах проводятся мероприятия по благоустройству и озелене-
нию территории, а также использованию и охране городских лесов; в
муниципальных районах такие мероприятия не предусматриваются.
Ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности предусмотрено в городских округах и муниципальных районах,
но не в поселениях и т.д.
Общественное управление осуществляется общественными органи-
зациями, группами граждан.
27
Формы участия общественности: публичные слушания; сходы; ре-
ферендумы.
Управление землей осуществляется через систему государственных
и местных органов власти. Управление земельным фондом осуществляется на: федеральном; региональном и местном уровнях.
Земельным кодексом РФ в области земельных отношений в статьях
9 -11 закреплены полномочия РФ, субъектов РФ и органов местного само-
управления.
Государственное управление земельным фондом, исходя из характера
и объема присущих им властных полномочий, подразделяется на две группы:
органы общей компетенции и органы специальной компетенции.
Органы общей компетенции. Особенность управления земельным
фондом этими органами заключается в том, что они осуществляют эту деятельность наряду с решением других задач.
К федеральным органам
общей компетенции относятся:
- Президент России, который определяет основные направления земельной политики государства, организует систему центральных органов
исполнительной власти России и является гарантом прав граждан в области использования и охраны земель;
-Правительство РФ, в компетенции которого, наряду со многими
функциями входят вопросы управления земельным законодательством, оно в
частности
призвано обеспечить проведение единой государственной политики в области в области земельных отношений, организует деятельность по
охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования. Правительство РФ также утверждает положения о
федеральных министерствах и об иных федеральных органах власти. Полномочия Российской Федерации в области земельных отношений определены в
статье 9 ЗК
РФ.В частности, к ним относятся «установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений; установление
ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей,
землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений
оборотоспособности земельных участков; государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного
надзора, землеустройства; установление порядка резервирования земель,
принудительного
отчуждения земельных участков (изъятия земельных
участков) для государственных и муниципальных нужд; резервирование земель, изъятие земельных участков для нужд Российской Федерации; разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;
иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации Конституцией Российской Федерации»;
- Федеральное собрание Российской Федерации, которое осуществля-
ет общее
законотворчество, в том числе в области земельных отношений;
- Законодательные и исполнительные органы власти субъектов
Российской Федерации, которые осуществляют государственное управле-
28
ние на своей территории. Компетенция этих органов определяется как федеральным законодательством, так и законодательством соответствующих
субъектов РФ, в частности их конституциями и уставами. Например, согласно устава Тюменской области исполнительную власть в Тюменской
области осуществляет Правительство Тюменской области.
Согласно ст.1
дерации в области
0 ЗК РФ к полномочиям субъектов Российской Фе-
земельных отношений относятся «резервирование;
изъятие земель для нужд субъектов РФ; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов РФ;иные полномочия, не отнесенные к полномочиям РФ
или к полномочиям органов местного самоуправления».
Кроме того, в соответствии со ст.26
.3 Федерального закона от
06.10.1999г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законода-
тельных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» к полномочиям органов власти субъектов РФ
по предметам совместного ведения России и субъектов РФ, отнесенопланирование использования земель сельскохозяйственного назначения,
переводе этих земель в другие категории земель, за исключением земель, находящихся в федеральной
собственности; утверждение схем
территориального планирования субъектов РФ, утверждение документации по планировки территории для размещения объектов капитального
строительства регионального значении в случаях, предусмотренных градостроительным законодательством.
Указанные полномочия конкретизируются в земельном законода-
тельстве субъектов РФ.
Так, в соо
тветствии со ст. 5 Закона Тюменской области «О порядке
распоряжения и управления государственными землями Тюменской области» от 5 октября 2001г. №411 уполномоченный орган исполнительной
власти по управлению государственным имуществом области осуществляет функции по подготовке документов, необходимых для регистрации прав
собственности Тюменской области на земельные участки, право собственности на которые возникает в силу федеральных нормативных актов; по
управлению землями, отнесенными к государственной собственности в
Тюменской области, в т.ч. передаче земельных участков в собственность
граждан и юридических лиц, предоставлении в пользование, осуществление резервирования земель, изъятие земель для нужд Тюменской области в
соответствии с федеральным и областным законодательством, осуществляют иные полномочия.
Управление в области использования и охраны земель на уровне
муниципальных образований осуществляется исполнительными органами местного самоуправления. Их компетенция определена в статье 11
ЗК РФ. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года №
131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
29
РФ» в РФ существуют 5 видов муниципальных образований: сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских
населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков,
аулов и др.); городское поселение-небольшой город или поселок городского типа; муниципальный район-несколько поселений (сельских и (или) городских) и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в
границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера; городской
округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального
района; внутри городская территория (внутригородское муниципальное
образование) города федерального значения.
К общим полномочиям органов местного самоуправления ст.11
ЗК РФ относит резервирование земель; изъятие земельных участков для
муниципальных нужд; разработка и реализация местных программ использования и охраны земель; установление правил землепользования и застройки территории городских и сельских поселений, территорий других
муниципальных образований; иные полномочия.
2.2. Система, структура и полномочия специальных органов
государственной исполнительной властив области использования
и охраны земель
Современная система и структура исполнительных органов государственной власти установлена Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. №
636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти».
Центральное место среди исполнительных органов государственной власти федерального уровня в сфере использования и охраны земель
занимает:
1. Министерство экономического развития РФ, которое осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственного кадастра недвижимости, государственного кадастрового учета и кадастровой
деятельности, государственной кадастровой оценки, государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственной регистрации прав на недвижимое имущество.
Указанно
е министерство действует на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 05.06.2008г. №437 «О
Министерстве экономического развития РФ».
В ведении Министерство экономического развития РФ находятся:
1)Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и
картографии (Росреестр);
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]