Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовое обеспечение землеустройства и кадастров (общая часть). Учебное пособие
.pdf
б) предельные нормы, в законе не установленные, но определяемые в
соответствии с утвержденными нормами отвода земель для конкретных видов деятельности (строительства дороги, нефтепровода, промышленного узла с его санитарно-защитной зоной и т.д.). Эти нормы могут быть
также указаны в правилах застройки и землепользования, в землеустроительной, градостроительной и проектной документации.
Федеральным законом №171 -ФЗ признана у
тратившей силу ст.33
ЗК РФ, предусматривающая обязанность субъектов устанавливать предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков,
предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель, для осуществления
крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности, ведения садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства, а
также максимальные размеры земельных участков, предоставляемых
гражданам в собственность бесплатно для вышеуказанных целей из земель, находящихся в собственности субъектов РФ.
Вместе с тем, статьей 14 Федерального закона №171 - ФЗ в статью
12 Федерального закона от 11.06.2003г. №74-ФЗ «О кр
естьянском (фер-
мерском) хозяйстве» внесены изменения, согласно которым предельные
(максимальные
и минимальные) размеры земельных участков, находя-
щихся в государственной или муниципальной собственности и предоставляемых для осуществления фермерским хозяйством его деятельности,
устанавливаются законами субъектов РФ.
Так, в Тюменской области для о
существления крестьянским (фер-
мерским) хозяйством его деятельности, устанавливаются: максимальный
- 140 га, минимальный - 5 га. (ст.1. Закона Тюменской области от 07 апреля 2003 года №131 с изменениями от 31.03.2015г. №36.
При этом необходимо отметить, что в соответствии с частью 7 ст.12
Федерального закона от 11.06.2003г. №74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»минимальные размеры земельных участков не устанав-
ливаются для фермерских хозяйств, основной деятельностью которых
является садоводство, овощеводство защищенного грунта, цветоводство,
виноградарство, семеноводство, птицеводство, пчеловодство, товарное
рыбоводство или другая деятельность в целях производства сельскохозяйственной продукции по технологии, допускающей использование земельных участков, размеры которых менее минимальных размеров земельных участков, установленных законами субъектов РФ.
Статья 1.
1. Закона Тюменской области от 07 апреля 2003 года №131
с изменениями от 31.03.2015г. №36 устанавливает, что максимальный
размер общей площади земельных участков, которые могут находиться
одновременно
на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ве-
дущих личное подсобное хозяйство, устанавливается в размере 2,5 га.
111
6.3. Процедура предоставления земельных участков
из земель, находящихся в государственной и
муниципальной собственности
С 1 марта 2015 года вступил в законную силусогласно Федерального
закона № 171-ФЗ, единый порядок предоставления земельных участков из
государственной и муниципальной собственности для всех целей использования
Анализируя положения главы V.I ЗК РФ можно выделить четыре
самостоятельные процедуры предоставления земельных участков.
Рассмотрим преимущественно те правовые нормы, которые регулируют вопросы предоставления земельных участков непосредственно для
целей строительства.
Первая процедура. Предоставление земельных участков на аукцио-
нах (без предварительного согласования).
Законодатель пошел по пути практически полного запрета предоставления земельных участков для строительства из публичных земель в собственность (пункт 2 статьи 39.1 ЗК РФ). В связи с этим земельные участки, в
соответствии с основным видом разрешенного использования которых
предусмотрено строительство зданий и сооружений, могут быть предоставлены на аукционах только на праве аренды (пункт 7 статьи 39.11 ЗК РФ).
Из этого правила есть единственное исключение, предусмотренное
статьей 39.18 ЗК РФ, согласно которому в некоторых случаях земельный
участок для целей строительства на аукционе может быть продан (например, для целей индивидуального жилищного строительства). Однако, это
исключение представляет собой самостоятельную процедуру предоставления земельного участка, в связи с чем подробнее будет рассмотрен ниже .
Образование земельного участка, предоставление которого предполагается осуществить посредством проведения аукциона, а также само
проведение аукциона, могут быть инициированы как органами государственной и муниципальной власти (пункт 3 статьи 39.11 ЗК РФ), так и заинтересованными в приобретении земельного участка гражданами или
юридическими лицами (пункт 4 статьи 39.11 ЗК РФ).
В рамках процедуры образования земельного участка по инициативе
заинтересованного лица первым шагом является подготовка им схемы расположения земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать и не утвержден проект межевания территории, в границах
которой предусмотрено образование земельного участка. При этом ЗК РФ
предусматривает исключение из этого правила, которое выражается в том,
что, если образование земельного участка осуществляется из земель или
земельных участков, расположенных в границах субъектов Российской
Федерации (городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга,
Севастополя) или в границах населенных пунктов, то подготовка схемы
112
расположения земельного участка заинтересованным лицом не допускается (подпункт 1 пункта 4 статьи 39.11 ЗК РФ).
С учетом указанного исключения у заинтересованного лица остается
единственный путь к тому, чтобы образовать земельный участок, находящийся в границах населенного пункта (или города федерального значения), и инициировать проведение аукциона по его предоставлению, при
отсутствии проекта межевания – подготовить этот проект за свой счет.
В статьях 39.11 и 39.12 ЗК РФ определен порядок организации и
проведения аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо аукциона на право
заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности.
Нововведениями изменения законодательства является появление
возможности проведения аукциона по предоставлению земельного участка
в электронной форме; внесение сведений о победителях аукционов по
предоставлению земельного участка, уклонившихся от заключения договора купли-продажи или договора аренды такого земельного участка, в реестр недобросовестных участников аукциона и возможность заключения
договора с лицом, подавшим единственную заявку на участие в аукционе,
с заявителем, признанным единственным участником аукциона, а также с
единственным принявшим участие в аукционе.
Вторая процедура. Предоставление земельного участка с предва-
рительным согласованием (без аукциона).
Анализ Федерального зако
на №171-ФЗ позволяет предположить, что
предварительному согласованию подлежат границы испрашиваемого
земельного участка. Такое умозаключение следует из смысла подпункта 3
пункта 1 статьи 39.14 ЗК РФ, в силу которого указанный порядок применяется в двух случаях:если земельный участок предстоит образовать и если
границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом «О государственном кадастре недвижимости».
Посредством указанной процедуры земельные участки предоставляются в собственность, на праве аренды, в безвозмездное пользование и постоянное (бессрочное) пользование в случае одновременного соблюдения
двух условий, если земельный участок предоставляется без проведения
аукциона в силу прямого указания положений ЗК РФ и если земельный
участок не образован (и при этом отсутствует проект межевания территории) или его границы нуждаются в уточнении в соответствии с Федеральным законом «О государственном кадастре недвижимости».
Положительным моментом данной процедуры видится закрепление в
ЗК РФ закрытого перечня основания для отказа в предварительном согласовании (пункт 8 статьи 39.15), а также установление сроков для рассмотрения
уполномоченным органом власти заявления лица, заинтересованного в
предварительном согласовании (пункты 3 и 7 статьи 39.15). Указанные об-
113
стоятельства, должны стать гарантами надлежащего соблюдения прав заинтересованных лиц органами государственной или муниципальной власти.
Третья процедура. Предоставление земельного участка без аукцио-
на и без предварительного согласования.
Посредством третьей процедуры земельные участки могут быть
предоставлены: в собственность в случаях, указанных в пункте 2 статьи
39.3 ЗК РФ; на праве аренды в случаях, указанных в пункте 2 статьи 39.6
ЗК РФ; в постоянное пользование в случаях, указанных в пункте 2 статьи
39.9 ЗК РФ и в безвозмездное пользование в случаях, указанных в пункте 2
статьи 39.10 ЗК РФ.
Четвертая процедура. Предоставление земельного участка с пред-
варительным согласованием (на аукционе).
И наконец последняя процедура - предоставление земельных участков, о которой упоминается выше как о единственном исключении из общего правила о том, что земельные участки для строительства в собственность не предоставляются.
В целом, исходя из наименования 39.14 ЗК РФ, можно констатировать, что «проведение аукциона (торгов)» и «предварительное согласование» – понятия взаимоисключающие, что является основанием для выделения первых трех процедур предоставления земельных участков как самостоятельных. Однако статья 39.18 ЗК РФ дает основания утверждать о
существовании четвертой самостоятельной процедуры предоставления земельных участков.
Чтобы лучше понять предпосылки для выделения указанно
й процедуры в самостоятельную, необходимо вспомнить Постановление Президиума ВАС РФ от 14 сентября 2010 года № 4224/10 по делу № А76-
4758/2009-63-92 , в котором был сформулирован следующий вывод:
«предоставление земельного участка, находящегося в государственной
(муниципальной) собственности для строительства с предварительным со-
гласованием места размещения объекта, если на данный участок претендуют несколько лиц, должно осуществляться путем проведения торгов по
правилам пункта 4 статьи 30 ЗК РФ.
Правовая конструкция, аналогичная по своему правовому смыслу с
указанным выводом Высшего Арбитражного Суда РФ, закрепляется в статье 39.18 ЗК РФ. Эта статья посвящена особенностям предоставления земельных участков из публичной собственности, гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства
в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности.
Более всего из перечисленных особенностей интересны цели предоставления земельного участка, связанные с индивидуальным жилищным
строительством – на его примере и рассмотрим указанную норму.
114
В силу пункта 1 статьи 39.18 ЗК РФ гражданин вправе обратиться в
уполномоченный орган с заявлением о предварительном согласовании земельного участка для индивидуального жилищного строительства, при
этом, по необходимости, подготовив схему расположения испрашиваемого
земельного участка. Далее согласно подпункту 1 пункта 1 этой же статьи
уполномоченный орган власти обязан обеспечить опубликование извещения о предоставлении земельного участка для указанных целей. При этом
пункт 4 статьи 39.18 ЗК РФ позволяет иным гражданам (другим, не заявителю) отреагировать на указанное извещение путем подачи своего заявления о намерении участвовать в аукционе по приобретению прав (собственности или аренды) на этот земельный участок. Если такое заявление в
уполномоченный орган власти поступает – проводится аукцион.
Именно в этом единственном случае земельный участок (основным
видом разрешенного использования которого является строительство здания, в нашем случае – индивидуального жилого дома) может оказаться в
собственности заинтересованного лица посредством предоставления земельного участка на аукционе. Во всех других случаях заинтересованное
лицо имеет право приобрести земельный участок для целей строительства
посредством аукциона на праве аренды только в соответствии с первой из
выделяемых нами процедур.
Специфика предоставления земельных участков для комплексно
го
освоения территории. Федеральным законом №171-ФЗ в ГрК РФ введена
статья 46.4, посвященная новому для российского законодательства института – «комплексному освоению территории», который с 1 марта 2015 года
пришел на смену закрепленному ранее в ЗК РФ «комплексному освоению
земельного участка в целях жилищного строительства» (статьи 30.2 ЗК РФ).
Законодатель не предлагает дефиницию такого вида строительства
как «комплексное освоение территории», раскрывая в пункте 1 статьи 46.4
ГрК РФ это понятие лишь через составляющие его объем необходимые
действия: (1) подготовка документации по планировке территории; (2) образование земельных участков в границах этой территории; (3) строительство на земельных участках в границах этой территории объектов транспортной, коммунальной и социальной инфраструктур, а также иных объектов в соответствии с документацией по планировке территории.
Идея о необходимости закрепления в законодательстве «комплексного освоения территории» в научной литературе обсуждается довольно
давно . При этом введенные законодателем правовые нормы (вступившие в
силу с 1 марта 2015 года), которые призваны регулировать этот институт,
не лишены недостатков.
Во-первых, употребление термина «территории» в изучаемом понятии является неточным. Исходя из анализа положений ГрК РФ, можно сделать вывод, что для комплексного освоения предоставляется не «территория», а «земельный участок». В качестве подтверждения можно привести
115
пункт 4 статьи 46.4 ГрК РФ, согласно которому «комплексное освоение территории осуществляется в границах земельного участка, предоставленного в
аренду лицу, с которым заключен договор о комплексном освоении территории, или в границах земельных участков, образованных из такого земельного
участка». Кроме того, «территория» не является объектом гражданских прав,
в связи с чем и не может быть предоставлена для комплексного развития заинтересованному лицу, в отличие от земельного участка.
Можно лишь предположить, что термин «территории» был использован законодателем в этом случае для того, чтобы понятие «комплексное
освоение территории» увязать с понятием «документация по планировке
территории», которую юридическое лицо, осуществляющее застройку
приобретенного на праве аренды земельного участка, обязано разработать.
Если это так, то рассматриваемой понятие включает в себя юридическую
фикцию, с которой с некой долей условности можно согласиться.
Во-вторых, «комплексное освоение территории», само по себе не
является целью предоставления земельного участка. Это скорее способ застройки земельного участка, отражающий системный, масштабный подход
к указанному процессу. Конкретную цель предоставления земельного
участка, вероятно, являет собой осуществление строительства тех основных объектов недвижимости, в связи с возведением которых осуществляется сопутствующее «комплексное освоение территории».
Наглядным примером этого является закрепленная законодателем
возможность комплексного освоения территории «для индивидуального
жилищного строительства», «в целях строительства жилья экономического
класса». Однако почему-то этим законодатель ограничился. Думается, в
развитие рассматриваемого института в дальнейшем логичным было бы
установить особенности предоставления земельных участков в рамках
комплексного освоения территории для строительства и иных видов объектов недвижимости (объектов малоэтажной, средне-этажной, многоэтажной жилой застройки, объектов складского, производственного строительства и др.).
В-третьих, формулировка «подготовка проекта планировки территории» (см. пункт 1 статьи 46.4 ГрК РФ) является неточной. Очевидно, что
проект планировки должен быть не подготовлен, а разработан юридическим лицом (победителем аукциона), а затем утвержден уполномоченным
органом государственной или муниципальной власти.
В целом, несмотря на указанные выше недостатки, введение в российское законодательство возможности предоставления земельного участка для комплексного освоения территории может быть расценено как положительное явление. Указанная новелла должна привести к упорядочению разделения обязанностей по планировке территории и строительству
объектов инфраструктуры между частным инвестором и государством не
116
только при комплексном освоении земельного участка в целях жилищного
(как это предусмотрено в настоящий момент), но и иного строительства.
В отдельных случаях получить в по
льзование земельный участок
можно будет на безвозмездной основе. Действующий ранее порядок приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или
муниципальной собственности, предусматривающий (в том числе) предоставление участков безвозмездно (ст.28 ЗК РФ), как указано выше, утратил силу с 01.03.2015 г.
После этой даты принадлежащий государству или муниципальному
образованию земельный участок, как и прежде, можно будет приобрести в
собственность и бесплатно. Так, в новой статье 39.5 ЗК РФ перечислены
случаи, когда такое предоставление будет возможным. В частности, получить землю на бесплатной основе смогут лица, обязующиеся развивать полученный участок, образованный в границах застроенной территории; религиозные организации, имеющие на этом участке здания или сооружения
религиозного или благотворительного назначения; граждане, создавшие
некоммерческую организацию для ведения садоводческой и огороднической деятельности и т. д.
Кроме того, у
частки могут быть предоставлены в безвозмездное
пользование. Согласно новой ст.39.10 ЗК РФ воспользоваться этим правом
могут граждане и юридические лица. В этой же статье перечислены и цели
использования предоставляемых участков: ведение личного подсобного
хозяйства, индивидуальное жилищное строительство, размещение здания и
сооружений религиозного и благотворительного характера и т. д.
Порядок предо
ставления земельных участков в безвозмездное пользование определен в новой ст.39.14 ЗК РФ, согласно которой участки
предоставляются по итогам рассмотрения соответствующих заявлений
граждан и организаций.
117
========================================================
Глава 7.
ПРАВОВАЯ ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ
=========================================================
7.1. Понятие, цели и содержание охраны земель
Необходимо отметить, что легального определения охраны земель
нет ни в ЗК РФ, ни в ином законодательном акте либо правоприменительной практике.
Под правовой охраной земель понимается установление системы организационно – правовых и экономических мер, направленных на сохранение
земель как важнейшего объекта окружающей природной среды, включающей
в качестве главной составной части правовое регулирование порядка землепользования, а так же установление и применение мер юридической ответственности за нарушение обязанностей по рациональному использованию и
охране земель.
С 01 января 2015 г. вступили в силу поправки, внесенные в ст.12 ЗК РФ
«Цели охраны земель». Норма конкретизирована и упорядочена: «Целями
охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель».
ответствии с терминологией, включенной в ст.12 ЗК РФ, уточнены
В со
термины, включенные в ст.13 ЗК РФ «Содержание охраны земель», ст.42
«Обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков»,
ст.54 «Порядок изъятия земельного участка, предоставленного на праве пожизненного наследуемого владения, право постоянного (бессрочного) пользования, ввиду ненадлежащего использования земельного участка» ЗК РФ.
Основными направлениями охраны земель являются профилактическая, направленная на сохранение земли в процессе ее хозяйственного использования способами и приемами, предотвращающими негативные воздействие на земли и почвы, а также предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель;обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия
почв на землях сельскохозяйственного назначения.
Под восстановлением понимаются главным образом меры по рекультивации земель. Улучшение состава земель означает меры мелиоративного
характера, в результате которых повышается плодородие земель.
Правообладатели земельных участков обязаны выполнять экологические требования по охране земель. Статья 13 ЗК РФ содержит широкий круг обязанностей, которые возлагаются на лиц, использующих
118
земельные участки. Правообладатели земельных участков «обязаны
проводить мероприятия по:
1) воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назна-
чения;
2)защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения
химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами
и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и
другого воздействия;
3) защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и
кустарниками, сорными растениями, сохранения достигнутого уровня
мелиорации».
Для осуществления охраны земель разрабатываются различные программы охраны земель федерального, регионального и местного уровня, которые включают в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий.
Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством, санитарно-гигиенических и иных норм и требований.
Пунктом 4 ст.13 ЗК РФ у
станавливается особое требование рационального использования плодородного слоя почвы - при проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче
полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется
для улучшения малопродуктивных земель.
Для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и
окружающей среды Правительством Российской Федерации устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ
а также проводятся почвенные, геоботанические, агрохимические и иные обследования.
В целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация земель с изъятием их из оборота в порядке, установленном Правительством Российской
Федерации.
Специальные меры ох
раны предусмотрены для земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными, сезонными пастбищами, и регулируются кроме норм земельного законодательства Федеральным законом РФ от 07.05.2001г. №49-ФЗ «О территориях
традиционного природопользования коренных малочисленных народов
Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ», а также законами и иными
нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации.
119
Меры по ох
ране земель предусматриваются также при переводе земель
из одной категории участков в другую в соответствии с частью 3 ст.9 Федерального закона от 21.12.2004 г. №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». Данным законом установлено,
что одним из условий перевода земель промышленности и иного специального назначения в другую категорию является восстановление нарушенных
земель в соответствии с утвержденным проектом рекультивации.
Перечисленные мероприятия, как правило, подразделяют на две группы: по защите земель от негативного воздействия и по ликвидации последствий негативного воздействия на землю.
Требования по охране земель содержатся также в экологическом законодательстве.
Так, ст.42 Закона об охране окружающей среды устанавливает, что
при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения должны
соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, проводиться мероприятия по охране земель, почв, водных объектов, растений,
животных и других организмов от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. Объекты сельскохозяйственного назначения должны иметь необходимые санитарно-защитные
зоны и очистные сооружения.
При осуществлении мелиорации земель, строительстве мелиоративных
сооружений должны приниматься меры по охране земель и почв. Редкие и
находящиеся под угрозой исчезновения почвы подлежат охране государством. В этих целях учреждаются Красная книга почв РФ и красные книги
почв субъектов РФ (ст.62 Закона об охране окружающей среды).
Перечисленные мероприятия по охране земель обеспечивается с помощью мер административного (организационно-правового) характера и
экономического регулирования.
Так, к административным мерам можно отнести установленные законодательством ограничения, разрешения, государственное принуждение,
обязанности и т.д. К наиболее значимым из них относятся: мелиорация; консервация; рекультивация, использование земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению.
Одной из важнейших мер по охране земли является экономическое
стимулирование правообладателей земельных участков.
Экономическое стимулирование рационального использования и охраны земель направленно на повышение заинтересованности лиц, использующих земли, в сохранении и воспроизводстве плодородия почв, осуществление мер по защите от негативных последствий хозяйственной деятельности;
подразумевает побуждение собственников земли, землепользователей, арендаторов к активным действиям.
К экономическим мерам относятся: стимулирование; прогнозирование
и планирование; финансирование и т.д.
120
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]