Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Политические партии как субъекты права. Монография
.pdf
41
ское общественное объединение (в соответствии с ч. 2 ст. 14 Закона
об объединениях общероссийским общественным объединением является объединение, которое имеет свои структурные подразделения
на территории более чем половины субъектов Федерации). Поэтому
можно считать, что иные виды общественных объединений, которые,
в соответствии с территориальной сферой своей деятельности, отно-
сятся к межрегиональным, региональным и местным общественным
объединениям (ст. 14 Закона об объединениях), не могут иметь стату-
са политической партии, даже если они отвечают требованиям, со-
держащимся в п. 1 ст. 3 Закона о партиях. Таким образом, данное по-
ложение содержит косвенный запрет на создание и деятельность
межрегиональных, региональных и местных политических партий.
Оно уточняется затем в п. 6 ст. 47 Закона о партиях, где уже прямо
указывается, что по истечении определенного срока межрегиональные, региональные и местные политические общественные объеди-
нения утрачивают статус политических общественных объединений и
действуют как общественные объединения.
На наш взгляд, подобный запрет не полностью согласуется с положением ч. 13 ст. 13 Конституции Российской Федерации о том, что
«в Российской Федерации признаются политическое многообразие,
многопартийность». То обстоятельство, что Основной закон трактует
многопартийность и политический плюрализм как однопорядковые
явления (в тексте они даны в общем перечне), означает, что много-
партийность — это такая форма самоорганизации общества, которая
проявляет себя в сфере политики, то есть в сфере, связанной с государственно-властными отношениями. Конституционное признание
института многопартийности означает, что многопартийность в Российской Федерации имеет право на существование везде, где есть по-
литические отношения.
С другой стороны, можно сказать, что если запрет на местные
политические партии, действующие на муниципальном уровне, не
противоречит Конституции Российской Федерации, т.к. согласно
ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного само-
42
управления не входят в систему органов государственной власти, то
запрет на региональные и межрегиональные партии выглядит весьма
спорным с правовой точки зрения. Ограничение права народов, населяющих субъекты Федерации, на самостоятельную политическую
самоорганизацию в форме региональных политических партий, необходимую для более адекватного политического представительства и
выражения интересов той или иной части многонационального народа Российской Федерации в органах государственной власти, не соот-
ветствует, на наш взгляд, приведенным выше конституционно-
правовым положениям. Что же касается межрегиональных партий, то
также нет никаких конституционно-правовых оснований к тому, что-
бы создавать препятствия для политического объединения населения
нескольких субъектов Федерации (например, тех, которые входят в
соответствующие федеральные округа).
В данном случае существуют некоторые опасения, что эти меры
могут настроить определенную политически активную часть населения субъектов Федерации против федерального центра и общероссийских партий, которые будут восприниматься как навязанные сверху инструменты политического давления, противодействующие политическому самоопределению на региональном уровне. А лишение
региональных общественных объединений возможности самостоя-
тельно участвовать в выборах может направить политическую активность регионов во внепарламентское русло. На наш взгляд, смягчение
позиции федерального законодателя в этом вопросе позволило бы из-
бежать негативной реакции.
В-третьих, в политической партии должно состоять не менее
пятисот членов политической партии с учетом требований, которые
предусмотрены пунктом 6 статьи 23 Закона о партиях. Уставом по-
литической партии могут быть установлены требования к минимальной численности членов политической партии в ее региональ-
ных отделениях.
Требование к минимальной численности партии, являющееся
гарантией ее ориентации на выражение социально значимых интере-
43
сов, с правовой точки зрения не только возможно, но и необходимо.
Однако с позиций демократического подхода закон может связывать
получение статуса партии с наличием в ней определенного числа
членов лишь в той мере, в какой эта численность не становится преградой на пути реализации принципа многопартийности. Поэтому задача в данном случае состоит в том, чтобы найти ту оптимальную
цифру, которая, с одной стороны, не открывала бы доступ к получе-
нию статуса партии узкокорпоративным группировкам, а с другой —
не ставила бы под сомнение реализуемость конституционного положения о политическом многообразии и многопартийности. Практика
развития российской многопартийности уже показала, в какой мере
законодатель справился с этой задачей.
В-четвертых, руководящие и иные органы политической партии,
ее региональные отделения и иные структурные подразделения
должны находиться на территории Российской Федерации. Здесь
также следует отметить, что данное законодательное положение не
совсем соотносится со ст. 5 Закона о партиях, которая дает право любой политической партии, вне зависимости от нахождения ее территориальных (региональных) отделений, осуществлять свою деятельность на всей территории Российской Федерации.
Таковы основные правовые признаки политической партии, поз-
воляющие раскрыть ее социально-юридическое понятие.
Подводя некоторый итог проведенному выше исследованию вопросов общеюридического понятия политической партии и признаков, характеризующих общественную организацию как политическую партию, представляется возможным определить юридическую
формулировку ее понятия в соответствии с действующим законода-
тельством и нашими коррективами. Политическая партия — это
основанная на индивидуальном членстве общественная организация,
созданная в целях осуществления политической деятельности для
представления интересов ее членов в органах государственной власти
и органах местного самоуправления.
44
1.2. ПОЛИТИЧЕСКАЯ ПАРТИЯ КАК ОСОБЫЙ ВИД
ОБЩЕСТВЕННОГО ОБЪЕДИНЕНИЯ
Традиционным для административно-правовой науки является
дифференциация общественных объединений на виды в зависимости
от их организационно-правовых форм.
Закон об объединениях (ст. 7) предусматривает следующие ор-
ганизационно-правовые формы общественных объединений:
1) общественная организация;
2) общественное движение;
3) общественный фонд;
4) общественное учреждение;
5) орган общественной самодеятельности;
6) политическая партия.
При этом такое законодательное деление общественных объедине-
ний на указанные организационно-правовые формы вызывает определен-
ного рода дискуссии
64
. Так, Ю.В. Соболева утверждает, что «различия
между организационно-правовыми формами общественных объединений
проведено нечетко, что порождает массу вопросов в правоприменительной практике, так как любое общественное объединение должно указать
организационно-правовую форму в своем уставе»65. С данным утвержде-
нием трудно согласиться, поскольку, на наш взгляд, у каждой организа-
ционно-правовой формы общественного объединения есть свои отличи-
тельные признаки. С учетом проведенного нами анализа юридических
признаков, присущих политическим партиям, политические партии ставят своей главной целью участие в политической жизни страны, что и яв-
ляется коренным отличием их от других общественных объединений.
64
См.: Братановский С.Н., Зеленов М.Ф. Конституционное право: учебник. М., 2023; Дмитриев Ю.А.,
Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: учебник. М.: Эксмо, 2005. С. 183; Ивицкий М.Н., Шма-
гун К.Л. Административно-правовая организация общественного объединения // Совершенствование системы
управления организацией в современных условиях : сборник статей. Пенза, 2009. С. 117; Общее административное право: учебник. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2007. С. 319.
65
См.: Соболева Ю.В. Общественные объединения как субъекты административного права: автореф.
дисс. … канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 18.
45
Далее следует обратить внимание, что, помимо организационно-
правовых форм общественных объединений, в Законе об объедине-
ниях (ст. 4) одновременно предусмотрены и виды общественных объединений, имеющие иные критериообразующие признаки:
- профессиональные союзы;
- благотворительные и другие виды общественных объедине-
ний (перечень в законе не исчерпывающий). К так называемым
«другим видам общественных объединений с учетом сложившейся
управленческой практики» можно отнести народные дружины и то-
варищеские суды, физкультурно-спортивные объединения, объединения туристов и т.д.
При этом ни законодательство, ни юридическая наука не дают
точного определения понятию вида общественного объединения.
На основе анализа специальных работ66 представляется, что под ви-
дом общественных объединений следует понимать общественное
объединение, обладающее особыми (специальными), признанными
государством основными целями создания и деятельности, что обуславливает наличие специфических признаков у подобных организаций и необходимость для своего регулирования специфических правил, дополнительных по сравнению с указанными в Законе об объ-
единениях. В связи с этим политическая партия представляет собой,
по нашему мнению, вид общественного объединения, а не его организационно-правовую форму.
Исходя из гипотетической посылки, что политическая партия
является не организационно-правовой формой, а одним из видов об-
щественных объединений, укажем на наличие юридических основа-
ний для такого утверждения.
66
См.: Оганесова Ю.Н. Организационно-правовая деятельность общественных объединений в Рос-
сии. СПб, 2009; Соболева Ю.В. Общественные объединения как субъекты административного права: дисс. …
канд. юрид. наук. Саратов, 2000; Шкуркин С.И. Административно-правовой статус общественных объединений в сфере охраны общественного порядка: дисс. … канд. юрид. наук. М., 2003; Стерлигов А.В. Административно-правовой статус некоммерческих, негосударственных организаций: дисс. … канд. юрид. наук. Хабаровск, 2002 и др.
46
Во-первых, политическая партия как вид общественного объ-
единения обладает специфическими признаками и целями, которые
отличают ее от других общественных объединений. С учетом того,
что данные признаки и цели нами уже были рассмотрены, мы не бу-
дем останавливаться на них более подробно.
Во-вторых, изучая причины возникшей правовой путаницы, следует
отметить, что она заключается в том, что Федеральный закон от 12 марта
2002 г. № 26-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный
закон “Об общественных объединениях”»
67
, скорректировав Закон об
объединениях и дополнив организационно-правовые формы еще одной — политической партией, исключил политические общественные
объединения из видов общественных объединений. Однако политическая
партия в своем сегодняшнем виде представляет собой все же, скорее, вид
общественного объединения (создаваемый в одной организационно-
правовой форме, которая является переработанным вариантом, с учетом
особенностей ориентации данных общественных объединений на поли-
тическую деятельность, такой организационно-правовой формы обще-
ственного объединения, как общественная организация), поскольку при-
менение какой-либо организационно-правовой формы следует считать
потенциально возможным по отношению к различным видам общественных объединений. При этом О.О. Миронов и В.И. Порох отмечают, что
«партия — относительно устойчивая общественная организация, стремя-
щаяся использовать государственную власть для решения политических
проблем в соответствии с ее идеями и концепциями»
68
.
Отметим, что такая организационно-правовая форма обще-
ственного объединения, как политическая партия, не применима ни к
одному из видов общественных объединений, да и не может быть
применена в силу своей специфической направленности на участие в
политической жизни общества. Кроме того, если допустить, что дан-
ную форму можно подвергнуть переработке при использовании ее
другими видами общественных объединений (например, в федераль-
67
СЗ РФ. 2002. № 11. Ст. 1018.
68
См. Миронов О.О., Порох В.И. Политические партии и движения. В кн. «Теория политики (Общие
вопросы)». Саратов, 1995. С. 51.
47
ных законах об отдельных видах общественных объединений в отно-
шении указанной организационно-правовой формы уменьшить число
учредителей, отменить необходимость участия в политической жизни
общества), то она продублирует такую организационно-правовую
форму общественного объединения, как общественная организация.
В соответствии с этим представляется более логически обосно-
ванным вместо Федерального закона «О политических партиях» разработать Федеральный закон «О политических общественных объединениях», предусматривающий в качестве организационно-правовых
форм политических общественных объединений такие формы, как политическая партия и политическое движение (переработанные вариан-
ты таких организационно-правовых форм, как общественная органи-
зация и общественное движение), отнеся при этом политические об-
щественные объединения к видам общественных объединений.
Продолжая анализ проблемности вопроса, связанного с определе-
нием организационно-правовых основ построения политических пар-
тий в России, нельзя не уделить должного внимания и такой организа-
ционно-правовой форме, как политическое движение. Актуальность
изучения проблемы подтверждается тем комплексным характером, ко-
торый лежит в нахождении путей ее решения. С одной стороны, можно
отметить конституционно-правовой и политологический подход к ее
изучению, который присутствует в работах Ю.А. Юдина69, Д.А. Малого70, Г.Н. Филимоновой
71
и др., с другой стороны, прослеживается ад-
министративно-правовой аспект в ряде научных исследований72.
Краснов Ю.К., Кривогуз И.М., Неминущий В.П. в отношении
отличий политических движений от политических партий писали, что
политические движения существенно отличаются от партий.
69
См. Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. М.: Знание, 1998.
70
См. Малый Д.А. Конституционное право на объединение в Российской Федерации. М., 2003.
71
См.: Филимонова Г.Н. Правовое положение политических партий в России. М., 2008.
72
См., например: Братановский С.Н., Капитанец Ю.В. Общественные объединения как субъекты ад-
министративного права. Вестник Евразийской академии административных наук. 2023. № 1 (62). С. 7–11;
Одинцов Н.Г. Методология системного анализа административно-правовых отношений. М.: Велби, 2007; Позд-
няков Р.Ф., Теплова Г.В. Становление и формирование основ административно-правового регулирования поли-
тических партий в России: научный анализ и практика. М., 2005 и др.
48
В чем же, в сущности, состоят основные отличия политических
партий от политических движений?
Во-первых, политические движения не придерживаются идейно-
политической ориентации и в каждом из них могут участвовать люди
с самыми различными ориентациями, не говоря уже о их принадлежности к разным социальным, этническим, конфессиональным, профессиональным и другим группам. Поэтому их общественная база
шире, чем у партий, а состав разнообразнее. Возникшее у тех или
иных участников движения стремление связать его с одной идейно-
политической ориентацией угрожает движению распадом или ведет
его к трансформации в партию. Таким образом, главное отличие по-
литических партий от политических движений с позиций организа-
ционно-структурного анализа — это характер членства.
Во-вторых, политические движения, как правило, придержива-
ются только одной политической концепции и добиваются решения
лишь одной, обычно крупной, политической проблемы, «имеют одну
цель, а не комплекс проблем и целей, как партии»73. Достигнув этой
цели, движение прекращается. Таким образом, движения намного
уступают партиям в широте задач и устойчивости.
В-третьих, политические движения стремятся воздействовать на
власть, но сами, как правило, не добиваются власти. Если у какого-
либо движения появляется желание обладать властью, это верный
признак трансформации в партию
74
.
При этом, возникая на начальном этапе становления многопартийной системы, политические движения осуществляют политическую деятельность, обычно присущую политическим партиям. Здесь
в качестве примера можно привести первые демократические выборы, проводившиеся в постсоциалистических государствах, в том чис-
ле и в России. Основными участниками этих выборов были не поли-
тические партии, а именно политические движения
75
.
73
Поздняков Р.Ф., Теплова Г.В. Становление и формирование основ административно-правового регу-
лирования политических партий в России: научный анализ и практика. М., 2005. С. 127.
74
См. Краснов Ю.К., Кривогуз И.М., Неминущий В.П. Основы науки о политике. М., 1993. С. 147–148.
75
См. Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1993. № 8. С. 47–61.
49
В-четвертых, «все движения имеют ядро — инициативные группы — местные, в регионе, в стране, глобальные. Нередко в движениях
участвуют разнообразные организации — клубы, союзы, общества и
партии. Иногда они выступают в качестве инициативных групп на том
или ином уровне. Но даже и в таком случае движения отличаются от
партий отсутствием формальной внутренней иерархии, систематической
организации и самостоятельности их добровольных участников»
76
.
Таковы основные отличия политических партий от политиче-
ских движений.
Определив видовую принадлежность политических партий с по-
зиций их организационно-правовой природы, перейдем непосредственно к исследованию роли и места политических партий в системе
субъектов права.
Как известно, изучение любой отрасли российского права начи-
нается с установления круга ее субъектов.
Вопросу о понятии и составе субъектов права в правовой литературе уделяется традиционно много внимания. Практически каждый
учебник и учебное пособие содержат специальный раздел, освещаю-
щий проблемы правового статуса различных субъектов права77.
Понятие субъекта права разрабатывалось и разрабатывается раз-
личными учеными-юристами. Общепризнанной является точка зрения по данной проблеме С.С. Алексеева, выделившего два основных
признака, характерных для субъекта права: «Во-первых, это лицо,
участник общественных отношений (индивиды, организации), которое по своим особенностям фактически может быть носителем субъ-
ективных юридических прав и обязанностей … Во-вторых, это лицо,
которое реально способно участвовать в правоотношениях, приобрело свойство субъекта права в силу юридических норм»
78
.
Это общетеоретическое понятие субъекта права используется
при разработке данного вопроса в отраслевых правовых науках. Рассмотрим это на примере отрасли административного права.
76
См. Краснов Ю.К., Кривогуз И.М., Неминущий В.П. Основы науки о политике. М., 1993. С. 147–148.
77
См.: Общее административное право: учебник. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2007. С. 96.
78
Алексеев С.С. Общая теория права. В 2 томах. Т. 2. М., 1982. С. 138–139.
50
Так, Бахрах Д.Н. считает: «…субъектами административного пра-
ва следует признать участников управленческих отношений, которых
административно-правовые нормы наделили правами и обязанностями,
способностью вступать в административно-правовые отношения»79. В
порядке уточнения отметим, что субъект сам решает, вступать или не
вступать ему в правоотношения, либо становится их участником по воле иных субъектов. А также необходимо иметь в виду, что не все субъекты права могут быть участниками правоотношений (например, недееспособные граждане, государство). Поэтому субъекты права, вступившие в реальные правоотношения, будут являться субъектами пра-
воотношений, в том числе и административно-правовых.
Несомненный интерес представляет определение субъектов ад-
министративного права, данное авторами учебника «Административное право», которые считают, что «субъект административного права — это лицо, которое является потенциальным участником админи-
стративного правоотношения, отвечающее особым признакам, за-
крепленным в нормах административного права, обуславливающим
возможность приобретать и реализовывать права и обязанности на
основании таких норм»
80
.
Однако, на наш взгляд, в данном случае наиболее точным представляется определение субъектов административного права как лиц
или организаций, которые могут быть участниками административно-
правовых отношений в соответствии с законодательством, то есть
быть носителями конкретных прав и обязанностей, содержащихся
в нормах административного права.
На неординарность проблемы субъектов в административном
праве указывает Ю.Н. Старилов, отмечая, что «вопрос о субъектах
административного права является одним из важнейших, так как они
выступают участниками административно-правовых отношений, то
есть решают задачи и осуществляют функции исполнительной вла-
79
Бахрах Д.Н. Субъекты советского административного права // Субъекты советского административ-
ного права. Свердловский юридический институт, 1985. С. 3.
80
Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: учебник. М.: Эксмо, 2005. С. 90.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]