Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Политические партии как субъекты права. Монография
.pdf
31
дящихся на государственной или муниципальной службе. Думается,
что этот момент требует разъяснения. Допущение возможности членства в партиях для указанной категории лиц вытекает из формули-
ровки, запрещающей использование данными лицами «преимуществ
своего должностного или служебного положения в интересах политической партии, членами которой они являются»49. Между тем такое
допущение является неправомерным. Дело в том, что решение вопроса о возможности членства в политических партиях данной категории
лиц не относится к предмету регулирования Закона о партиях. В законодательстве же, регулирующем правовой статус данной категории
лиц, этот вопрос не получил четкого правового решения
50
.
Для рассмотрения проблемы членства в политических партиях
лиц, замещающих государственные должности, следует проанализировать Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе
государственной службы Российской Федерации»51, Федеральный
закон от 27 июля 2004 г. 79-ФЗ «О государственной гражданской
службе Российской Федерации»52, а также иные нормативные акты,
регламентирующие прохождение военной и правоохранительной
службы.
Отметим, что ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», в отличие от своего предшественника — Закона об
основах государственной службы Российской Федерации53, который
устанавливал принцип внепартийности государственной службы, не
содержит в своем перечне основополагающих принципов отношения
к партийному членству.
49
Братановский С.Н., Капитанец Ю.В., Сурилов М.Н., Братановская М.С. Организационно-правовое
обеспечение государственного управления: учебник. М., 2023. С. 75.
50
См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М.: Норма, 2004.
С. 141; Старилов Ю.Н. Административное право в 2 ч. Ч. 2. Книга первая: Субъекты. Органы управления. Го-
сударственная служба. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2001. С. 467–468; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба.
М.: Статут, 1999. С. 255–256; Четвериков В.С. Административное право. М.: Эксмо, 2010. С. 178 и др.
51
СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
52
СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
53
См. п. 11. ст. 5 ФЗ от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской
Федерации» (утратил силу) // СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.
32
В целом законодательство о государственной гражданской
службе основано на нейтральности государственного служащего при
исполнении им своих должностных обязанностей. В число запретов,
установленных в отношении данной категории лиц, ст. 17 ФЗ «О гос-
ударственной гражданской службе Российской Федерации» относит
недопущение принимать без письменного разрешения представителя
нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключени-
ем научных) политических партий, использовать преимущества
должностного положения для предвыборной агитации, а также для
агитации по вопросам референдума; использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных
объединений, публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве гражданского служащего, создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных
объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных
объединений или способствовать созданию указанных структур.
Гражданский служащий, замещающий должность гражданской
службы категории «руководители», обязан не допускать случаев при-
нуждения гражданских служащих к участию в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных объ-
единений (ст. 18). В соответствии с требованиями указанной статьи гос-
ударственный гражданский служащий обязан соблюдать нейтральность,
исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других обще-
ственных объединений, религиозных объединений и иных организаций.
В качестве показательного в данном отношении следует признать тот факт, что в Российской Федерации стало допустимым совмещать лидерство в партии и министерский пост,
54
что наводит на
мысль о создании законов под определенных политических деятелей.
54
См.: Шкель Т. Без предупреждения // Российская газета. 2003. 22 июля; Авросимов Н.Г. Возможный
вариант // Гражданин и закон. 2007. № 4. С. 25.
33
Далее отметим, что законодательство о военной и правоохранительной службе непосредственно не запрещает партийное членство в
рядах данных органов. Однако Федеральный закон от 31 мая 1996 г.
№ 61-ФЗ «Об обороне»55 в ст. 24 указывает на то, что деятельность
политических партий, а также других общественных объединений,
преследующих политические цели, а также образование их структур
в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воин-
ских формированиях и органах не допускаются.
И, наконец, в-седьмых, политическая партия — это объединение,
имеющее наименование и символику. Закон не допускает использования наименований органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также имени и (или) фамилии гражданина. Дан-
ный запрет косвенно обусловлен п. 1 ст. 3 Закона о партиях. Полити-
ческая партия, присвоившая себе наименование органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также имя и
(или) фамилию гражданина, теряет право называться политической
партией, т.к. в указанных названиях не просматривается цель участия
граждан Российской Федерации в политической жизни страны.
Политическая партия может использовать в своем наименова-
нии слова «Россия», «Российская Федерация» и образованные на их
основе слова и словосочетания. Наименование политической партии
должно соответствовать требованиям законодательства Российской
Федерации об охране интеллектуальной собственности и (или) политических прав. Запрещение использовать наименование политической партии, оскорбляющее расовые, национальные или религиозные
чувства, проистекает из ст. 26 Федерального закона от 25 сентября
1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединени-
ях»
56
. Указанный закон, в частности, гласит: «Нарушение законода-
тельства РФ о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях влечет за собой уголовную, административную
55
СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750.
56
СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465.
34
и иную ответственность в соответствии с законодательством Россий-
ской Федерации». Например, согласно ст. 5.26 КоАП РФ, оскорбле-
ние религиозных чувств граждан влечет наложение на нарушителя
административного штрафа.
В соответствии со ст. 7 Закона о партиях символика политиче-
ской партии не должна совпадать с государственной символикой Российской Федерации, государственной символикой субъектов Российской Федерации, символикой муниципальных образований, а также с
государственной символикой иностранных государств. В качестве
эмблемы и иных символов политической партии не могут быть использованы эмблемы и иные символы существующих в Российской
Федерации политических партий и других общероссийских общественных объединений, а также эмблемы и иные символы организаций, деятельность которых на территории Российской Федерации запрещена. Символика политической партии должна соответствовать
требованиям законодательства Российской Федерации об охране интеллектуальной собственности и (или) авторских прав. Запрещается
использовать символику, оскорбляющую или порочащую Государственный флаг Российской Федерации, Государственный герб Российской Федерации, Государственный гимн Российской Федерации,
флаги, гербы, гимны субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, иностранных государств, религиозные символы, а
также символы, оскорбляющие расовые, национальные или религи-
озные чувства.
При этом политическое объединение граждан самостоятельно в
выборе цветов, линий, эмблем, символов, изображений, геометрических фигур, особенностей шрифтов, а также их сочетаний, необходимых для индивидуализации политической партии. Точное их описание должно содержаться в уставе. Так, например, в п. 1.9.1 Устава
Всероссийской политической партии «Единая Россия» отмечено, что
эмблема Партии представляет собой композицию, в верхней части
которой расположено стилизованное изображение развевающегося
полотнища с полосами равной ширины белого, синего и красного
35
цветов, символизирующего флаг Российской Федерации, окаймляющего с правой стороны стилизованное изображение в сочетании бе-
лого и синего цветов силуэта медведя, развернутого правым боком к
зрителю, под которым по всей ширине изображения полотнища буквами одинакового размера синего цвета горизонтально в два ряда
изображена надпись «ЕДИНАЯ РОССИЯ». При изображении эмблемы на темном фоне надпись «ЕДИНАЯ РОССИЯ» исполняется бук-
вами белого цвета. Флаг Партии представляет собой прямоугольное
полотнище синего цвета. Отношение ширины флага к его длине —
2 : 3. В центре флага располагается изображение эмблемы Партии.
Габаритная ширина изображения эмблемы на флаге Партии должна
составлять не более 1/3 части длины полотнища флага и отступать по
высоте от верхней и нижней кромок полотнища не менее чем на 1/10
изображения эмблемы (п. 1.9.2). В п. 13.4 Устава политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» отражено,
что эмблемой КПРФ являются взаимоувязанные воедино серп, молот
и открытая книга, символизирующие солидарность рабочих, крестьян
и интеллигенции. Основанием эмблемы является аббревиатура
«КПРФ». По окружности эмблемы расположены слова «РОССИЯ»,
«ТРУД», «НАРОДОВЛАСТИЕ», «СОЦИАЛИЗМ». Флагом КПРФ
является полотнище красного цвета, ширина полотнища составляет
две трети от его длины (п. 13.2)57.
Отметим, что признаки общественного объединения, позволя-
ющие отграничить общественные объединения от других организаций, не единожды вызывали споры среди правоведов. Так, например,
в юридической науке высказывалось такое определение термина
«общественное объединение»: общественное объединение — это
добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, со-
зданное по инициативе физических лиц, юридических лиц — обще-
57
См.: Устав политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации». Принят
II Чрезвычайным Съездом КПРФ 14 февраля 1993 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными IV Съездом
КПРФ 20 апреля 1997 г., V (внеочередным) Съездом КПРФ 23 мая 1998 г., VIII (внеочередным) Съездом КПРФ
19 января 2002 г., XI (внеочередным) Съездом КПРФ 29 октября 2005 г.). https://kprf.ru/party/charter.
36
ственных объединений, выступающее от своего имени для реализации общих целей, указанных в его уставе, и не обладающее государ-
ственно-властными полномочиями58.
От официального определения, закрепленного в ст. 5 Закона
об объединениях, вышеуказанное определение отличают два положения: указание на то, что общественные объединения не обладают
государственно-властными полномочиями, и указание на юридических лиц — общественных объединений как учредителей общественных объединений.
Вместе с этим возможность выступать учредителем обществен-
ного объединения юридическому лицу — общественному объединению есть, скорее, не правило, а исключение из правила. Поэтому Закон об объединениях специально указывает, что «общественные объединения создаются по инициативе их учредителей — не менее трех
физических лиц. Количество учредителей для создания отдельных
видов общественных объединений может устанавливаться специальными законами о соответствующих видах общественных объединений. В состав учредителей наряду с физическими лицами могут вхо-
дить юридические лица — общественные объединения» (ст. 18).
В соответствии с этим инициаторами создания общественных
объединений могут быть только физические лица, самостоятельно
учреждать общественное объединение юридические лица — обще-
ственные объединения не могут, они могут лишь поддержать идею
создания общественных объединений, выдвинутую физическими лицами. Кроме того, в юридической науке высказывалось мнение ограничить участие коллективных лиц в деятельности общественных объединений, поскольку это не соответствует правовой природе общественных объединений
59
.
58
Болотин И.В. Законодательное регулирование деятельности общественных объединений в Россий-
ской Федерации. Воронеж: Эфир, 2008. С. 17.
59
См. Братановский С.Н., Капитанец Ю.В. Общие признаки политической партии как общественного
объединения // Вестник Евразийской академии административных наук. 2024. № 4 (69). С. 33–36; Соболева Ю.В. Общественные объединения как субъекты административного права: дис. … канд. юрид. наук. Сара-
тов, 2000. С. 124 и др.
37
Охарактеризовав общие признаки политической партии как
субъекта правоотношений, необходимо далее для достижения наиболее полного юридического определения этого понятия обратиться к
анализу специальных признаков, которые характеризуют обществен-
ное объединение именно как политическую партию.
Анализ специальной литературы
60
, нормативно-правовых и кор-
поративных актов (уставов политических партий)
61
позволяет сделать
следующие выводы.
Во-первых, целями создания политической партии являются:
участие граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выдвижения их политической воли, участие в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также представление интересов граждан в органах гос-
ударственной власти и органах местного самоуправления.
Функциональное назначение партии состоит в достижении политической власти; при этом партия руководствуется набором идеологических принципов. Нельзя сбрасывать со счетов и такую составляющую часть партии, как самореализация личностей, в нее входящих, и в первую очередь вождей, руководителей. Период организации партии в большинстве случаев происходит на базе ранее создан-
ных кружков, групп и т.п. и не завершается после провозгласительного акта на съезде, конференции и других форумах.
60
См.: Резников Е.В. Социально-правовое развитие и правовой статус политических партий в России:
дисс. … канд. юрид. наук, Волгоград, 2004; Курочкин А.В. Политические партии и движения в современной
российской государственности: дисс. … канд. юрид. наук; Заславский С.Е. Политические партии России: процесс правовой институализации: дисс. … канд. юрид. наук. М., 2003. Братановский С.Н. Правовое регулирование организации и деятельности политических партий в России. Саратов, научная книга, 2007; Петрова О.Ю.
Многопартийность в Российской Федерации: конституционно-правовой аспект: дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2004; Яхоничев М.С. Политические партии: теория и практика правового регулирования. Смоленск,
2009. и др.
61
См., например, Устав общественно-политической организации «Либерально-демократическая партия
России» (ЛДПР). Принят на I съезде ЛДПР 19 апреля 1992 г. http://wolves.narod.ru/y0.htm; Устав политической
партии «Российская демократическая партия “ЯБЛОКО”». Принят Х Съездом Общероссийской политической
общественной организации «Объединение “ЯБЛОКО”» по преобразованию общероссийской политической общественной организации в политическую партию «Российская демократическая партия “ЯБЛОКО” 22 декабря
2001 г.) http://www.yabloko.ru/Union/ustav-rdpy-main.html.
38
Таким образом, политическая партия — это объединение, главными целями участия которого в политическом процессе являются
завоевание и осуществление (или участие в осуществлении) государ-
ственной власти в рамках и на основе действующего законодатель-
ства. Данный признак является главным квалификационным призна-
ком политической партии, выражающим саму ее сущность и отличающим ее от всех иных видов общественных объединений неполити-
ческого характера (различного рода союзов, ассоциаций, клубов,
фондов и т.д.). Конечно, для достижения своих целей такие организации нередко стремятся оказывать влияние и на политику, но политическая деятельность для них не является решающей, а носит, как счи-
тает В.К. Курилов, «вспомогательный характер и осуществляется
главным образом через партии»
62
.
Во-вторых, политическая партия должна иметь региональные
отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации,
при этом в субъекте Российской Федерации может быть создано
только одно региональное отделение данной политической партии.
Право создавать региональные, местные и первичные отделения
(в том числе с правами юридического лица), принимать решения об
их реорганизации и ликвидации основано на принципе самоуправле-
ния в политических партиях, в соответствии с которым партии сами
определяют свою структуру. Региональные отделения партии подлежат государственной регистрации, в результате которой они приобретают статус юридического лица. Местные и первичные отделения
партии могут приобретать статус юридического лица, если это предусмотрено в уставе партии; в этом случае они подлежат государствен-
ной регистрации в порядке, предусмотренном Законом о партиях для
региональных отделений партии. Так, например, в Уставе общественно-политической организации «Либерально-демократическая
партия России» (ЛДПР) отмечено, что региональное отделение созда-
62
См. Курилов В.К. Правовое регулирование деятельности политических партий в современных усло-
виях // Проблемы государства, права, культуры и образования в современном мире. Материалы 4-й Международной научно-практической конференции. Тамбов, 2009. С. 221.
39
ется и действует в пределах территории субъекта Российской Федерации. Если в автономном округе, входящем в состав края или области, не создано региональное отделение, то региональное отделение,
созданное в указанном крае или области, является единым регио-
нальным отделением. Система местных отделений на территории
субъекта Российской Федерации определяется региональным отделением самостоятельно в соответствии с территориальной организацией местного самоуправления в соответствующем субъекте Россий-
ской Федерации.
В ст. 24 Закона о партиях отражены положения, касающиеся
правовой регламентации организационных основ деятельности высших руководящих органов регионального отделения политической
партии. К ним относятся конференция или общее собрание регио-
нального отделения политической партии. При этом избрание руко-
водящих органов региональных отделений политической партии
должно осуществляться не реже одного раза в четыре года. Федеральным законом от 28 апреля 2009 г. № 75-ФЗ63 отмеченная статья
дополнена п. 5, в соответствии с которым уставом политической
партии должна предусматриваться ротация руководителей коллегиальных постоянно действующих руководящих органов политиче-
ской партии и ее региональных отделений. Цели ротации — преду-
преждение бюрократизации руководящих органов политической
партии и ее региональных отделений, предоставление возможности
членам партии быть избранными в руководящие органы. Данный
нормативный акт положил начало конкретизации законодательных
требований к организационной структуре политических партий на
региональном уровне, совершенствование которой в настоящее вре-
мя является актуальным.
К аспектам, нуждающимся, по нашему мнению, в законодатель-
ном закреплении, относится необходимость установления «ценза
оседлости» для претендентов на занятие вакантных должностей ру-
63
СЗ РФ. 2009. № 18 (часть I). Ст. 2155.
40
ководящего состава регионального отделения политической партии.
Из смысла ст. 2–8, 10–15 Закона о партиях следует, что данный вид
общественных политических объединений носит повышенное социальное значение и создается на длительный срок. Законодатель при
этом предоставляет политическим партиям широкий круг прав, используя которые они планомерно и поступательно могут отстаивать и
защищать права и свободы граждан. При этом указанные нормы закона о партиях корреспондируются с нормами ст. 3–13 Закона об
объединениях. Региональные отделения политических партий являются, по сути, основным их звеном, о повышенном социальном зна-
чении этих отделений говорится в ст. 3, 11, 13, 15, 17, 21, 24 и т.д. Закона о партиях.
Процесс создания политической партии носит формализованный
характер, соблюдение законодательных требований при формировании ее руководящих органов и структурных подразделений необходимо исключительно для повышения доверия населения к непосредственным выразителям народной воли и обеспечения принципов де-
мократии в управлении государством. Наличие установленного срока
проживания на территории определенного субъекта Федерации члена
политической партии, претендующего на занятие должности в руководящих органах регионального отделения политической партии,
необходимо для стабилизации ее управленческого звена, исключения
попадания в партийные ряды лиц, общественно-идеологическая дея-
тельность которых осуществляется не в интересах проживающих в
регионе граждан. В связи с этим представляется необходимым в
ст. 24 Закона о партиях закрепить срок преимущественного проживания на территории субъекта члена политической партии, претендую-
щего на занятие руководящих должностей в региональном отделении
этой партии, — три года с допустимым выездом за его пределы на
срок не более шести месяцев.
Вместе с тем законодательный запрет на создание и деятельность региональных политических партий в России означает, что под
партией в рассматриваемом законе понимается только общероссий-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]