Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Политические партии как субъекты права. Монография
.pdf
111
либо копия решения уполномоченного органа политической партии о
создании (преобразовании) региональных (территориальных) отделе-
ний политической партии;
б) заверенная уполномоченными лицами политической партии
копия документа о государственной регистрации политической партии;
в) заверенные уполномоченными лицами политической партии
копии устава и программы политической партии;
г) заверенная уполномоченными лицами регионального отделения политической партии копия протокола конференции или общего
собрания регионального отделения политической партии с указанием
численности членов политической партии в ее региональном отделении, а также места нахождения руководящих органов регионального
отделения политической партии;
д) документ об уплате государственной пошлины;
е) сведения об адресе (месте нахождения) постоянно действующего руководящего органа регионального отделения политической
партии, по которому осуществляется связь с региональным отделени-
ем политической партии;
ж) список членов регионального отделения политической партии.
Перечень необходимых документов, предоставляемых региональными отделениями политических партий, содержится в ст. 18 Закона о партиях. Вместе с тем изучение этого перечня дает основания
сделать вывод о том, что эти документы во многом дублируются с
перечнями документов, предоставляемых для регистрации политической партии и указанных в ст. 16, 17 отмеченного выше нормативно-
го акта. По итогам государственной регистрации политической пар-
тии уполномоченным органом исполнительной власти выдается документ, являющейся, по мнению В.К. Курилова, юридическим нача-
лом деятельности политической партии как полноправного субъекта
права
165
. Выдача этого документа руководящим органам политиче-
ской партии говорит о том, что необходимая процедура государ-
165
См.: Курилов В.К. Правовое регулирование деятельности политических партий в современных усло-
виях // Проблемы государства, права, культуры и образования в современном мире. Материалы 6-й Международной научно-практической конференции. Тамбов, 2009. С. 226.
112
ственной регистрации проведена в установленных законодательством
рамках и соответствующие сведения о созданном юридическом лице
занесены на основании ст. 11 Федерального закона от 8 августа
2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей» в ЕГРЮЛ. Данная норма также обязывает регистрирующий орган в пятидневный срок предоставить сведения о регистрации политической партии заинтересованным
государственным органам. Таким образом, на момент обращения заинтересованных членов политической партии с целью регистрации ее
регионального отделения в соответствующее территориальное подразделение последнее уже обладает необходимой информацией о но-
вой политической партии
166
.
В связи с этим нам представляется необходимым упростить за-
конодательные требования к регистрации регионального отделения
политической партии. В целях устранения необоснованных админи-
стративных барьеров, упразднения дублирования документооборота,
повышения оперативности работы структурных подразделений политических партий представляется обоснованным скорректировать ч. 1
ст. 18 Закона о партиях, исключив из ее состава отмеченные выше
пункты «в» и «г».
Законом о партиях также предусмотрено, что политические партии могут внести изменения в свой устав. В этом случае, в соответ-
ствии с п. 4 ст. 21 Закона о партиях, данные изменения «… подлежат
государственной регистрации в том же порядке и в те же сроки, что и
государственная регистрация самой политической партии, и приобре-
тают юридическую силу с момента такой регистрации … При государственной регистрации изменений, вносимых в устав политической
партии, федеральный уполномоченный орган не вправе предъявлять к
политической партии требования, не относящиеся к изменениям,
вносимым в ее устав».
166
Братановский С.Н., Епифанов А.Е. Концептуальные подходы к понятию правовой системы //
Научный вестник Волгоградского филиала РАНХиГС. Серия: Юриспруденция. 2019. Т. 5. № 2. С. 4–10.
113
Интересно в этом случае мнение Ф.И. Долгих, считающего, что
«… в то же время Закон о политических партиях содержит уточне-
ние, согласно которому включение в уставы и программы политических партий положений о защите идей социальной справедливости,
равно как и деятельность политических партий, направленная на защиту социальной справедливости, не может рассматриваться как
разжигание социальной розни. И здесь наиболее сложным представляется вопрос о том, что такое социальная справедливость и где проходит грань между социальной справедливостью и социальной рознью. Закон не содержит определений данных понятий, поэтому для
решения обозначенной проблемы следует прибегнуть к доктринальному толкованию»
167
.
Порядок внесения изменений в уставы и программы политических
партий непосредственно закрепляется в их уставах. Так, например, в
Уставе Российской демократической партии «Яблоко» отражено, что
решения о внесении изменений и дополнений в Устав и Программу
Партии принимаются на Съезде Партии. При принятии Устава и Программы Партии, внесении в них изменений и дополнений Съезд считается правомочным, если в его работе принимают участие делегаты региональных отделений более чем от половины субъектов Российской
Федерации. Решения о внесении изменений и дополнений в Устав при-
нимаются двумя третями голосов присутствующих (зарегистрирован-
ных) делегатов Съезда. Изменения и дополнения, вносимые в Устав
Партии, подлежат государственной регистрации в сроки, установлен-
ные Федеральным законом «О политических партиях». Решения о вне-
сении изменений и дополнений в Программу Партии принимаются
большинством голосов зарегистрированных делегатов Съезда (п. 23).
Законом предусмотрено, что общественные объединения, а в их
ряду и политические партии, могут образовывать и новые отделения на
территории соответствующего субъекта РФ. Закономерный вопрос:
167
Долгих Ф.И. Ограничения на создание и деятельность политических партий // Юридический мир.
2014. № 5. С. 14–18.
114
с какого момента данное отделение может обладать правами юридического лица. Эта проблема решена в ч. 9 ст. 21 Закона об объединениях,
в соответствии с которой «решение о государственной регистрации от-
деления общественного объединения принимается территориальным
органом федерального органа государственной регистрации в соответствующем субъекте Российской Федерации на основании документов,
представленных отделением общественного объединения в соответствии с частью шестой настоящей статьи и заверенных центральным
руководящим органом общественного объединения, а также копии документа о государственной регистрации общественного объединения.
При этом государственная регистрация отделения общественного объединения осуществляется в порядке, предусмотренном для государственной регистрации общественных объединений. В случае если отделение общественного объединения не принимает свой устав и действует на основании устава того общественного объединения, отделением
которого оно является, центральный руководящий орган данного объединения уведомляет территориальный орган федерального органа государственной регистрации в соответствующем субъекте Российской
Федерации о наличии указанного отделения, месте его нахождения, сообщает сведения о его руководящих органах. В этом случае указанное
отделение приобретает права юридического лица со дня его государ-
ственной регистрации». Следовательно, закон устанавливает два вари-
анта приобретения прав юридического лица отделением общественного
объединения в зависимости от того, есть ли у него свой устав.
Таким образом, процедура государственной регистрации политических партий включает определенную совокупность действий, которые установлены Законом о партиях: подача политической партией
документов, необходимых для государственной регистрации; рассмотрение органами юстиции заявления политической партии и иных
представленных ею документов; принятие решения органами юсти-
ции; обжалование политической партией решения об отказе или об
уклонении от государственной регистрации в суд. Последнее дей-
ствие является факультативным, то есть необязательным.
115
Изучая вопрос о целесообразности регистрации политических
партий, отметим, что в юридической литературе существуют различные мнения по вопросу о необходимости государственной регистрации общественных объединений. Большинство ученых, исследующих
данную проблему
168
, придерживаются мнения о необходимости дан-
ного института. Но вместе с тем по указанному вопросу имеются и
другие мнения. Так, например, С.С. Юрьев пишет: «…для более сво-
бодной реализации права на ассоциацию необходимо ввести в законодательство норму, согласно которой общественные объединения
являются юридическими лицами с момента своего создания. Данное
положение будет соответствовать и международным нормам, и исторической традиции, и правовой природе общественных организаций.
Для административных же целей (взаимодействия и контроля) следу-
ет ограничиться учетом таких ассоциаций»
169
. Однако необходимо
отметить, что такое положение будет противоречить ст. 51 Гражданского кодекса РФ.
По мнению А.Б. Агапова, «акт регистрации есть специфическая
форма взаимоотношений общественных объединений с государством.
Она определяет требования к содержанию их уставов, отражающих
важнейшие элементы правового статуса общественного объедине-
ния … Процедура регистрации предусматривает далее определение со-
ответствия устава общественного объединения требованиям законодательства. Органы юстиции анализируют документы, подтверждающие
вид общественных объединений … Такие органы вправе осуществлять
проверку достоверности представленных для регистрации документов
и иные действия, предусмотренные законодательством»
170
.
Таким образом, А.Б. Агапов выделяет такие цели государственной регистрации общественных объединений, как оформление взаи-
моотношений органов исполнительной власти и общественных объ-
168
См., например, Агапов А.Б. Административное право: учебник. М.: Юрайт, 2009. С. 300–302; Брата-
новский С.Н., Конджакулян К.М., Братановская М.С. Административное право. М., 2018.
169
Юрьев С.С. Правовой статус общественных объединений: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1995. С. 20.
170
Агапов А.Б. Некоторые проблемы информационно-правового обеспечения деятельности обществен-
ных организаций в РФ // Государство и право. 1994. № 2. С. 101–102.
116
единений, определение соответствия устава общественного объединения требованиям законодательства
171
. Действительно, осуществление
этих целей необходимо. Государственные органы в отношении негосударственных организаций осуществляют государственное регулиро-
вание, и политические партии в данном случае не являются исключе-
нием. Поэтому государственную регистрацию политических партий
можно назвать важнейшим элементом государственного регулирова-
ния их деятельности. По образному выражению Ю.А. Тихомирова
«государственная регистрация как бы открывает дорогу юридическим
и физическим лицам для экономической и иной деятельности»
172
.
Реформы, происходящие в нашей стране, нашли свое выражение
и в законодательстве об общественных объединениях. В СССР общественные объединения являлись придатком государственного аппара-
та и не могли действовать самостоятельно. Закон СССР «Об обще-
ственных объединениях» хотя и ознаменовал демократические тенденции в сфере регулирования их деятельности, вместе с тем преду-
смотрел в ст. 11 обязательную регистрацию уставов общественных
объединений. Как пишет С.С. Юрьев, «… отсутствие обязанности
приобретать статус юридического лица в законе об общественных
объединениях РФ представляется шагом вперед по сравнению с действовавшим законом СССР»
173
.
В то же время отдельные ученые считают, что этап государ-
ственной регистрации крайне важен для политических партий, в от-
ношении которых он является обязательным. «Без юридического
оформления образования партий трудно обеспечить реализацию ими
и государством взаимных прав и обязанностей. Следовательно, нельзя рассматривать институт регистрации исключительно как ограничение свободы политических партий. В общем контексте правового
регулирования он является важной гарантией их правового статуса.
171
См.: Агапов А.Б. Административное право: учебник. М.: Юрайт, 2019. С. 301.
172
Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М.: Изд-во Тихомирова М.Ю.,
2008. С. 391.
173
Юрьев С.С. Правовой статус общественных объединений: автореф. дис. … канд. юрид. наук.
М., 1995. С. 20.
117
Явочно-регистрационный порядок образования политических партий
особенно необходим в странах, где … многопартийная система нахо-
дится еще в процессе становления»
174
.
Применительно к общественным объединениям, в том числе и к
политическим партиям, учеными государственная регистрация опре-
деляется как «… форма государственного контроля за их целевым
назначением …»
175
, «… специфическая форма взаимоотношений об-
щественных объединений с государством»
176
. То есть акцент здесь
делается на характере взаимоотношений политических партий с органами государственной власти.
Резюмируя проведенный анализ, считаем необходимым сделать
следующие выводы.
В процессе создания политической партии можно выделить два
этапа: «обязательный» и «факультативный». В обязательный этап
создания политической партии включаются следующие действия:
принятие решения о создании партии, об утверждении ее устава и о
формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов на
съезде. Данный этап не предполагает какого-либо участия органов
исполнительной власти в создании политических партий. Так назы-
ваемый «факультативный» этап создания включает в себя все действия, связанные с государственной регистрацией. В свою очередь,
процедура государственной регистрации политических партий
включает определенную совокупность действий, которые установ-
лены Законом о партиях.
Таким образом, правовые нормы, регулирующие порядок создания политических партий как элемент формирования правового ста-
туса, делятся на две группы: нормы, закрепляющие совокупность
действий, при совершении которых политическая партия считается
созданной, но не обладает правами юридического лица; нормы, регу-
174
Курочкин А.В. Общие и специальные компоненты правовой институционализации политических
партий в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 7. С. 11–18.
175
Братановский С.Н., Братановская М.С., Кузько Е.С. Правоведение. Часть 2. М., 2017.
176
Нудненко, Л.А. Праймериз в России — партийная политтехнология или инструмент реальной внут-
рипартийной конкуренции? // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 9. С. 51–55.
118
лирующие процесс государственной регистрации политических партий. В свою очередь, последняя группа правовых норм подразделяется на: нормы, регулирующие порядок подачи политической партией
документов, необходимых для государственной регистрации; нормы,
закрепляющие процесс рассмотрения органами юстиции заявления
политической партии и иных предоставленных ею документов для
государственной регистрации; нормы, регулирующие порядок принятия решения органами юстиции; нормы, регулирующие процесс обжалования политическими партиями решения органов юстиции об
отказе или об уклонении от государственной регистрации.
Среди целей государственной регистрации можно выделить та-
кие, как оформление взаимоотношений органов исполнительной власти и политических партий, определение соответствия устава поли-
тической партии требованиям законодательства. Государственные
органы в отношении негосударственных организаций осуществляют
государственное регулирование, и политические партии в данном
случае не являются исключением. Поэтому государственную регистрацию политических партий можно назвать важнейшим элементом
государственного регулирования и деятельности.
Подводя итог, представляется возможным сформулировать
определение государственной регистрации политических партий. Под
данным этапом создания политической партии предлагается понимать форму взаимоотношений политических партий с государствен-
ными органами (органами юстиции), целями которой являются обеспечение соответствия законодательству учредительных документов
политической партии и при этом условии получения ею прав юриди-
ческого лица. Это определение отражает специфику государственной
регистрации политических партий и необходимо для уяснения сущ-
ности данного этапа.
119
3.2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОРЯДКА
ПРИОСТАНОВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИТИЧЕСКИХ
ПАРТИЙ И ИХ ЛИКВИДАЦИИ
Наряду с исследованием вопросов правового регулирования со-
здания политических партий, не менее важным в процедурном аспек-
те являются вопросы приостановления и ликвидации их деятельности
как оказывающие значительное внимание на судьбу самих политических партий и стабилизацию функционирования государственных
институтов и гражданского общества в целом.
При этом, учитывая несомненный позитивизм процесса созда-
ния политической партии, отметим существенную организационно-
принудительную составляющую при приостановлении деятельности
политических партий и их ликвидации.
Вопрос о том, какие меры государственного принуждения могут
быть применены к политическим партиям и по каким основаниям,
решен в Законе о партиях. К политическим партиям могут быть при-
менены следующие меры государственного принуждения:
- письменное предупреждение;
- приостановление деятельности политической партии;
- ликвидация политической партии.
Письменное предупреждение как превентивная мера государственного воздействия на деятельность политической партии выно-
сится в соответствии со ст. 39 Закона о партиях. При нарушении по-
литической партией, ее региональным отделением или иным структурным подразделением Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов выносится
письменное предупреждение с указанием допущенных нарушений:
- Министерством юстиции РФ, если нарушения были допущены
политической партией;
- территориальными органами Минюста РФ, если нарушения допу-
стили региональные отделения или иные структурные подразделения.
120
Предупреждение выносится органами юстиции и обязательно в
письменной форме, как указано в ч. 4 ст. 38 Закона о партиях. Хотя
общие основания для вынесения предупреждения указаны в Законе о
партиях, в самом предупреждении должно быть указание на конкретные основания его вынесения. Для устранения нарушений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов,
федеральных законов устанавливается определенный срок, завися-
щий от характера допущенных нарушений:
- не менее двух месяцев для устранения нарушений, допущен-
ных политической партией;
- не менее одного месяца для устранения нарушений, допущенных
региональными отделениями или иными структурными подразделениями.
Таким образом, в случае нарушения политической партией, ее региональными отделениями и иными структурными подразделениями
Конституции РФ, федеральных конституционных законов, Закона о пар-
тиях и иных федеральных законов уполномоченные органы различных
уровней вправе выносить политической партии, ее региональным отде-
лениям и иным структурным подразделениям одно письменное преду-
преждение с указанием нарушений и устанавливать срок их устранения.
В соответствии с п. 5 ч. 2 ст. 38 Закона об объединениях «преду-
преждение, вынесенное органом, принимающим решения о государственной регистрации общественных объединений, может быть обжаловано общественными объединениями в вышестоящий орган или
в суд». Практика применения органами юстиции данной меры госу-
дарственного принуждения показывает, что предупреждения выно-
сятся часто, но не всегда в соответствии с законодательством.
Следующей мерой государственного принуждения, которая мо-
жет быть применена к политическим партиям, является приостановление их деятельности. Данному вопросу посвящены ст. 39, 40 Закона
о партиях. Заявление о приостановлении деятельности политической
партии, ее регионального отделения или иного структурного подраз-
деления вносится в суд только:
- после двух письменных предупреждений в случае осуществле-
ния ими деятельности, противоречащей положениям, целям и зада-
чам, предусмотренным уставом политической партии;
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]