Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Организация исполнения бюджета. Учебное пособие
.pdf
финансов, структура и сферы компетенции которого были разработаны к 1811 г. В 1821 г. в результате министерской реформы
ведомство Государственного казначея было включено в состав
Министерства финансов и получило название Департамент Государственного казначейства.
При Николае I (1825–1855) в 1837 г. полномочия всех уездных
казначеев были унифицированы единой инструкцией, в которой были точно определены предметы их деятельности, пределы власти,
порядок приема платежей, выдачи и хранения сумм и т. д.
Александр II (1855–1881) провел реформирование финансовой системы страны. В мае 1862 г. были утверждены «Правила о
составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет Министерств и Главных
Управлений». Кроме того, происходила централизация финансовых ресурсов: были введены единство кассы, и соответственно
изменялась технология исполнения бюджета. Кассы Министерства
финансов должны были, с одной стороны, соединить все поступающие государственные доходы, с другой – производить государственные расходы непосредственно выдавая их прямым кредиторам казны.
В 1872 г. была издана единая для всех казначейств Империи
инструкция о порядке приема казначействами разного рода монет
и кредитных бумаг и пересылке сумм казначействами; о выплате
пенсий и пособий как единовременных, так и постоянных; о выдаче казначействами процентов по ценным бумагам.
Реформы 60–70-х годов оказали непосредственное влияние на
весь строй финансового управления в России. Они позволили качественно оформить государственный контроль над бюджетными
средствами и привели к упрочнению места казначейства в финансовой системе империи.
В исполнении бюджета все большую роль начинают играть
коммерческие банки и образованный в 1860 г. государственный
Банк. Одновременно значительно возрастают роль и функции казначейств.
В царствование императора Александра III (1881–1894) центральные учреждения Министерства финансов с формальной стороны не испытали преобразований.
В царствование последнего императора Николая II (1894–1917)
были проведены структурные и качественные изменения в деятель-
21
ности Министерства финансов и, в частности, в Департаменте государственного казначейства. По причине увеличения приходнорасходных статей, и в связи с ростом числа отдельных счетов в бухгалтерских книгах казначейств, в 1890 г. произошло значительное
возрастание штатов и изменение структуры казначейств.
В 1896 г. произошло официальное слияние казначейских касс
с банковскими, и органы казначейства начинают оказывать банковские услуги населению. На первых порах это были наименее
сложные операции: размен денег, покупка и продажа билетов государственного казначейства, уплата процентов по купонам от
главнейших процентных бумаг и капитала по бумагам, вышедшим
в тираж, и билетам государственного казначейства истекших сроков, переводные операции физическим и юридическим лицам,
операции сберегательных касс, прием и выдача денег за счет
учреждений государственного банка. С 1897 г. на казначейства
также были возложены прием золотых и серебряных изделий для
отправления в окружные пробирные управления для испытаний на
подлинность, обратная выдача изделий мастерам и взимание с последних пробирных пошлин, а также ведение книги отчетности по
этой операции. К 1900 г. в России насчитывалось 728 казначейств.
В начале XX в. значимость казначейства усилилась в связи с
ростом доходов и расходов государства и усложнением финансовой системы. В свет выходят новые законы и внутренние инструкции, более четко регламентирующие деятельность казначейств.
Для успешного выполнения функций казначейства в этих условиях
Министерством финансов была разработана и утверждена 7 мая
1915 года «Инструкция казначействам», состоявшая из 981 статей
и вобравшая в себя всю полноту и детализацию действий и операций казначейств. Департамент государственного казначейства был
основным в системе Министерства финансов России.
Революцией 1917 г. был завершен этап казначейского исполнения государственного бюджета. Постановлением правительства
в октябре 1918 г. все кассовые операции по исполнению бюджета
были возложены на Народный банк. Департамент государственного казначейства и его местные органы были присоединены к учреждениям Народного банка, образовав там сметные отделы. Завершился этот процесс в 1926 г. С этого времени в стране установилась банковская система исполнения бюджета, которая без суще-
22
ственных изменений просуществовала весь советский период развития государства.
Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации чётко
разграничила функции Центрального банка, исполнительных и
законодательных органов власти в финансовой системе государства. Создание правовой основы позволило приступить к формированию механизмов и инструментов управления государственными финансами. Первым и принципиально важным шагом в этом
направлении было решение об организации в Министерстве финансов РФ системы органов федерального казначейства с основной задачей – обеспечение оптимального управления государственными финансовыми ресурсами и вытекающим отсюда широким спектром функций.
Решение о создании Федерального казначейства в составе
Министерства финансов Российской Федерации в принципиальном плане было реализовано Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года, в организационном плане Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 августа
1993 г. № 864.
За Федеральным казначейством закрепилось кассовое исполнение Федерального бюджета. Права главных распорядителей
средств бюджета, вертикальная подчиненность бюджетополучателей, экономический и организационный контроль – эти области
вне деятельности казначейства.
2. Сравнительная характеристика моделей
исполнения бюджетов
Банковская система исполнения бюджетов в России действовала с 1918 г. и практически без изменений просуществовала до
1992 г.
Эта система посредством Государственного банка обеспечивала
кассовое исполнение бюджетов, включающее сбор и учет доходов
бюджетов, межбюджетное перераспределение доходов, открытие и
ведение лицевых счетов бюджетополучателей, организацию учета и
отчетности по всем операциям с бюджетными средствами.
При банковской системе исполнения федерального бюджета по
доходам основными участниками этого процесса были: налогоплательщики, банки, налоговые органы, Центральный банк и Минфин.
23
Средства налогоплательщиков поступали на счета налоговых
Минфин
ЦБРФ
Уполномочен-
ные банки
Получатели
бюджетных
средств
органов, открытых в Центральном банке или коммерческих банках. Один раз в пять дней банки отчитывались перед Центральным
банком о суммах поступивших доходов федерального бюджета,
обобщенная информация в эти же сроки поступала в Минфин.
В отчетности Центрального банка не была предусмотрена детализация доходов в соответствии с бюджетной классификацией,
в ней выделялись лишь основные доходные источники.
Функция налоговых органов в исполнении бюджета по доходам состояла в распределении регулирующих сумм и учете поступлений доходов в бюджет. Государственная налоговая служба
два раза в месяц осуществляла сбор информации о поступивших
налогах и иных сборах на территории РФ, обобщала ее и представляла в Министерство финансов.
Действовавшая система учета доходов не позволяла своевременно получать информацию об объемах поступивших доходов,
что отрицательно сказывалось на точности краткосрочных прогнозов о налогах и платежах, установлении реальных лимитов по расходам, предусмотренным в бюджете, а, следовательно, и на своевременности финансирования.
Кроме того, не была обеспечена идентичность данных отчетности Госналогслужбы и Центробанка вследствие неполноты учета доходов органами налоговой службы и отсутствия сверки.
Исполнение федерального бюджета по расходам при банковской системе осуществлялось через счета отраслевых министерств
и ведомств. При этом фиксировались лишь две стадии бюджетного
финансирования: первая – выделение объемов бюджетных назначений и вторая – осуществление кассовых расходов бюджетополучателям.
Доведение бюджетных средств до бюджетополучателей осуществлялось в основном через коммерческие банки, что давало
возможность последним «прокручивать» эти средства, участвовать
на рынке ценных бумаг, пополнять кредитные ресурсы за счет
этих средств.
Рис. 4. Схема исполнения бюджета по доходам при банковской системе
24
Минфин
ЦБРФ
Главные распорядители
бюджетных средств
Получатели
бюджетных
Получатели
бюджетных
средств
Рис. 5. Схема исполнения бюджета по расходам при банковской системе
С распадом СССР и появлением коммерческих банков, для
которых исполнение бюджета не носило приоритетного характера,
Министерство финансов потеряло контроль над бюджетными
средствами, что выразилось в задержках в перечислении налогов в
бюджет, а также в несвоевременном финансировании бюджетных
расходов или нецелевом использовании средств бюджета.
Существенным недостатком банковского исполнения бюджета стало наращивание инфляционных процессов, так как кредитование дефицита бюджета осуществлялось автоматически и носило
эмиссионный характер.
Суммы бюджетного финансирования поступали на счета
главных распорядителей, т. е. министерств и ведомств, и перераспределялись далее с помощью коммерческих банков.
Многоступенчатость банковской системы замедляла скорость
прохождения средств. В известной степени Минфин как главный
распорядитель бюджетных ассигнований был лишен возможности
контролировать прохождение и целевое использование этих средств.
Если говорить об исполнении доходной части федерального
бюджета, то выход налоговых органов из подчинения Минфина
РФ привел к ведомственному разрыву в передаче информации,
необходимой для оперативного управления процессом исполнения
федерального бюджета.
По каналам Государственной налоговой службы РФ стали
проходить главным образом сведения о начисленных суммах
налоговых платежей; в то же время Минфин РФ лишился возможности своевременно получать от своих территориальных органов
достоверную информацию о фактически перечисляемых в доход
федерального бюджета суммах, что приводило к задержке реального финансирования.
Таким образом, в условиях перехода к рыночной экономике и
дефицита бюджетных средств использование банковской схемы исполнения бюджета привело к следующим негативным последствиям:
наблюдалась низкая оперативность в зачислении доходов,
а отсутствие единой методики распределения регулирующих налогов
лишало эффективности процесс управления бюджетными ресурсами;
25
отсутствовала оперативная информация о полученных до-
ходах и проведенных расходах. Как следствие, было затруднено
точное определение потребности в заемных средствах;
в ходе исполнения бюджета фиксировались лишь два пока-
зателя: объемы бюджетных назначений и суммы фактического
платежа, что исключало возможность разумного маневра средствами федерального бюджета;
усложнился контроль за целевым использованием бюджет-
ных средств распорядителями кредитов, существовала возможность нецелевого использования и злоупотреблений;
«пробег» бюджетных средств до конечных получателей был
недопустимо долог, следствием этого являлся срыв сроков выплаты заработной платы и социально значимых выплат, что приводило к росту социальной напряженности;
сложился высокий уровень остатков бюджетных средств на
счетах коммерческих банков.
Все это обусловило переход к казначейской системе исполнения бюджетов, в первую очередь федерального бюджета.
Применение казначейской системы исполнения бюджета отличается от банковской прежде всего тем, что казначейство концентрирует оба потока денежных средств, возникающих в процессе исполнения бюджета: доходный и расходный, – на одном счете.
К середине 1992 г. система исполнения федерального бюджета Российской Федерации практически вышла из-под контроля
Правительства.
Анализ результатов исполнения бюджета показывал, что в начале 90-х годов в России назрела необходимость более четкой реализа-
ции функций, связанных с пополнением государственной казны и
обеспечением подконтрольности расходования ее ресурсов.
В 1992 г. согласно Указу Президента РФ от 8 декабря № 1556
«О Федеральном казначействе» была образована система органов
Федерального казначейства. В составе Министерства финансов РФ
было образовано Главное Управление федерального казначейства,
структура, задачи, функции, права и обязанности которого были
определены Положением «О Федеральном казначействе», утвержденным Советом Министров – Правительством РФ от 27 августа
1993 г. № 864.
26
Система органов Федерального казначейства должна была
Система исполнения бюджета
Казначейская
Банковская
Смешанная
Орган государственной власти, осуществляющий организацию
исполнения бюджета
Федеральное
казначейство
Центральный банк
Объединяет в себе
черты обеих систем
Осуществление операций получателей бюджетных средств
Через
территориальные
органы ФК
Через
уполномоченные
банки
Через территориальные
органы ФК и уполномо-
ченные банки
Особенности функционирования
Эффективный
контроль
за бюджетными
расходами
Отсутствие
оперативного
контроля за расходо-
ванием бюджетных
средств
Предварительный
и текущий контроль
за бюджетными сред-
ствами
«замкнуть» на себе осуществление и учет всех операций со всеми
государственными федеральными ресурсами.
Важнейшая роль казначейства – претворить в жизнь утвержденный федеральный бюджет и проконтролировать расходование средств.
С 1 января 2005 года Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии
с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета,
кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета
главными распорядителями, распорядителями и получателями
средств федерального бюджета.
Таблица 1
Характеристика систем исполнения бюджета
При казначейской системе процесс исполнения бюджета гораздо более детализирован. Он позволяет четко контролировать
следующие показатели:
1) объем бюджетных назначений;
27
2) гарантированные лимиты финансирования (исходя из сте-
пени реальной обеспеченности расходов источниками финансирования, в пределах которых бюджетная единица приобретает право
принимать на себя финансовые обязательства);
3) объемы фактически заключенных соглашений (в пределах
предоставленных прав по финансовым обязательствам);
4) объемы произведенных авансовых платежей по заключен-
ным договорам;
5) суммы счетов, предъявляемых к оплате, и объемы других
необходимых выплат;
6) сумма средств, причитающихся к выплате после проверки
обоснованности предъявленных счетов-фактур, подтверждения то-
варно-материальных ценностей и объемов выполненных работ,
начисления заработной платы и других видов денежного содержания;
7) сумма фактического перечисления бюджетных средств со
счета.
Смешанная модель исполнения бюджета предусматривает обслуживание бюджетных счетов как органами казначейства, так и
банковскими учреждениями. При этом часть доходов поступает
в кассы казначейств, а остальная часть в банки. Финансирование расходов бюджета осуществляется после проведения предварительного
и текущего контроля со счетов казначейства и счетов банков.
3. Сущность, задачи и принципы казначейской системы
исполнения бюджета
«Казначейское исполнение бюджета» рассматривают как
«…организационно-финансовую категорию управления государственными финансами и бюджетным процессом, как способ организации государственной казны, кассового исполнения бюджета
по расходам и доходам и осуществления бюджетно-финансового
контроля».
«Казначейское исполнение – это такое исполнение бюджета,
при котором все участники бюджетного процесса открывают свои
номинальные счета (или лицевые счета) на едином счете органа,
организующего исполнение соответствующего бюджета…».
Именно на этом счете ведутся учетные регистры участников бюджетного процесса (лицевые счета) и Главной книги, в которой по-
28
следовательно отражаются бухгалтерские записи обо всех экономических событиях, связанных с исполнением бюджета».
Казначейское исполнение бюджета – это регламентированный
государством процесс формирования и расходования средств государственной казны, в том числе бюджетных фондов, в рамках
проводимых бюджетных, налоговых, денежно-кредитных, социальных и политических реформ, в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых на текущий финансовый год, а также контроль
за своевременным доведением и целевым использованием бюджетных средств, их учет, мониторинг и управление ими.
Сущность казначейского исполнения бюджетов раскрывается
в основном через следующие присущие такому их исполнению
особенности:
• функционирование единого счета соответствующего бюд-
жета;
• осуществление операций по распределению поступлений
в бюджетную систему РФ по ее уровням через органы Федерального казначейства (ОФК) на счета соответствующих бюджетов;
• применение системы лицевых счетов, отражающих движе-
ние бюджетных средств на счетах бюджетных организаций, открытых в кредитных учреждениях;
• доведение финансирования непосредственно (без посредни-
ков) до конечных бюджетополучателей;
• повышение оперативности и качества предварительного и
текущего контроля за расходованием бюджетных средств;
• широкое внедрение автоматизированных систем в расчетах
и обеспечении информационных потоков;
• обязательность осуществления и учета кассовых операций
органами Федерального казначейства.
Казначейская система исполнения бюджетов связана с методологией и технологией, используемых при кассовом исполнении
бюджетов. Функцию кассового исполнения бюджетов в части проведения и учета кассовых операций в пределах своей компетенции
выполняют и банковская система, и органы Федерального казначейства. В кассовом исполнении бюджетов (проведении и учете
кассовых операций) участвуют и финансовые органы на соответствующих уровнях власти (например, предоставление платежных
документов для кассового расхода).
29
1. Принцип исполнения бюджета через органы Федерального
казначейства означает, что регистрация поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, совершение разрешительной подписи на право осуществления расходов
в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств, осуществление платежей от имени бюджетополучателей возлагается
на центральные и территориальные ОФК.
2. Принцип единого счета казначейства заключается в следующем:
а) исполнение осуществляется ОФК выполнением всех опера-
ций из средств федерального бюджета (ФБ) в системе балансовых
счетов;
б) на основе централизации ФК всех поступлений в ФБ и пла-
тежей из него;
в) совершение ФК кассовых операций с использованием еди-
ного счета и управления этим счетом.
Бюджетное законодательство предусматривает запрет на осуществление операций по исполнению ФБ, минуя систему счетов
ОФК. В целях управления бюджетными средствами, государственным долгом и совершения платежей ОФК может открывать
иные счета ФБ необходимые для выполнения функций ОФК.
3. Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех
доходов бюджетов разных уровней на единый бюджетный счет и
осуществление через него всех предусмотренных расходов. Кассовое исполнение бюджетов включает в себя операции со средствами на бюджетных счетах по зачислению доходов бюджетов и платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам. Суммы
денежных средств, списанных со счета бюджета в целях получения бюджетного обязательства, представляют собой кассовый
бюджетный расход. Бюджеты всех уровней бюджетной системы
исполняются на основе принципе единства кассы.
4. Принцип обеспечения бюджетных расходов и платежей в
пределах фактического наличия средств на бюджетном счете. Расходование бюджетных средств осуществляется в форме списания
денежных средств со счета бюджета в размере подтвержденного
бюджетного обязательства в пользу ЮЛ и ФЛ.
5. Принцип бюджетной росписи – это документ, содержащий
детализацию показателей доходов, средств заимствований и расходов утвержденного бюджета в соответствии с действующей
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]