Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Логистическая концепция таможенной политики. Монография.pdf
с целью выработки предложений по совершенствованию таможенной политики;
3) оценка и регулирование – контроллинг – оценка адекватности
реализуемой таможенной политики прямым и косвенным, получаемым, ближайшим и отдаленным результатам, а также последствий
продолжения ее осуществления с целью принятия своевременных
решений для ее корректировки.
Оценивая уровень разработанности таможенной политики в сфере внешней торговли, следует отметить, что ее направленность и ориентация, а также механизмы и инструменты реализации преследуют
в целом фискальную задачу, связанную с наполнением доходной
части федерального бюджета, без прогнозирования издержек, к которым приводит такая ориентация, прежде всего, для российского
потребителя, российской экономики в долгосрочной перспективе,
а также для интенсивного развития самой российской таможни.
Простое сопоставление усиления жесткости фискальной направленности таможенной политики и роста доходов от ВЭД позволяет,
в первом приближении, показать ее неэффективность. «Секретом
Полишинеля» являются причины несоответствия данных внешнеторговой деятельности, полученные от Федеральной таможенной
службы, Центробанка, Евразийской экономической комиссии, Минфина России и других организаций по нерегистрируемому импорту, и бюджетные потери по экспортным операциям. Одной из явных
причин является неразвитость правоохранительной составляющей
таможенной политики, которая остается неразвитой, ориентированной на преследование, а не на предупреждение и предотвращение
нарушений законодательства Российской Федерации о таможенном
регулировании. Существенным является то, что таможенная политика реализуется иерархической жестко централизованной механистической таможенной структурой, которая не способна устойчиво
коррелировать в условиях либеральных рыночных отношений. Попытки разработки и реализации программ модернизации (развития)
таможенной службы России, ориентированные на фрагментарное
приведение ее в состояние, соответствующее международным требованиям и нормам функционирования таможенных администраций, расходятся по времени и пространству с директивно реализуемой таможенной политикой.
31
1.3. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРОЕКТИРОВАНИЯ ТАМОЖЕННОЙ ПОЛИТИКИ И СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ТАМОЖЕННОЙ СЛУЖБЫ
Формирование таможенной политики включает следующие ас-
пекты:
– теоретико-познавательный – исследование объективных тен-
денций, определяющих ее будущий облик;
– методологический – определяющий ее общие закономерно-
сти;
– аналитический – анализ результатов деятельности по ее реа-
лизации;
– регулятивный – формирование механизма воздействия на
процесс реализации;
– прогностический – оценка соотношения интересов сторон.
Непосредственно процесс проектирования предполагает ряд этапов на отдельных стадиях и временных периодах – от зарождения
идеи, через разработку до внедрения, когда идея приобретает свое
материальное воплощение. Естественно, что этапы этого процесса
характеризуются различной степенью управляемости, возможностью и масштабами корректирования в процессе проектирования.
Процесс разработки новых идей и направлений развития таможенной службы зависит от большого числа факторов различной
природы (экономическая, социальная, политическая, экологическая, техническая и др.), и в связи с этим его конкретные результаты
и продолжительность в значительной степени содержат элементы
неопределенности. Кроме того, непосредственный процесс реализации увеличивает степень неопределенности системы за счет факторов внешнего окружения прямого и косвенного воздействия. Эти же
условия имеют место быть и на этапе последствий реализации таможенной политики, которые характеризуются собственными неопределенностями, проистекающими из факта многообразия, сложности
и далеко не полной изученности всей совокупности взаимодействий,
присущих таможне и связям с государственными, общественными
и международными структурами.
32
Все это делает процесс проектирования таможенной политики
и стратегии развития таможенной системы связанным с принятием
решений о качественных сдвигах во всех сферах функционирования. Таким образом, результатом, к которому необходимо стремиться, является установление степени неопределенности таможенной
системы по государственному регулированию ВЭД средствами таможенного регулирования, т.е. энтропии таможенной политики как
сложной, открытой, самоорганизующейся системы, функционирование и развитие которой связано с ее периодическим возрастанием
и снижением. При этом энтропия таможенной политики является
условно-образным, метафорическим понятием и отражает по большей части не саму меру беспорядка и хаоса, но непосредственно сам
хаос и беспорядок, причем их воплощением выступают неупорядоченность, неопределенность, противоречивость не только отдельных элементов системы, но и всей системы в совокупности.
Следует отметить, что проект не должен быть ничем больше, чем
проявлением тенденций развития государства, причем как положительных, так и отрицательных. Соответственно и направленность
проекта – ослабление, нейтрализация отрицательных и поддержание, усиление воздействий положительных тенденций. Он должен
исходить из конкретного содержания рассматриваемого этапа развития и свойственной ему степени активности.
В свою очередь, процесс проектирования стратегии развития
таможенной службы охватывает виды деятельности, посредством
которых теоретические исследования воплощаются в действительность и начинают использоваться в масштабах, дающих значительный социальный эффект. Процесс включает:
– выдвижение идеи и обозначение процесса определения пра-
вил и онтологий, необходимых для системы;
– формализацию идеи в проект, готовый для реализации;
– внедрение и распространение в рамках таможенной системы;
– освоение до масштабов, когда воздействие от его реализации
становится социально значимым.
Проект таможенной политики должен соответствовать стратегии
развития внутренних и внешних экономических связей и отношений. Более того, сама таможенная политика – это порождение политики внешнеэкономических отношений и программ ее реализации.
33
В то же время в организационном, функциональном, технологическом кадровом отношениях таможенная служба должна быть адекватной проводимой политике, чтобы эффективно решать стоящие
перед ней задачи. Поэтому в процессе проектирования должно быть
предусмотрено обеспечение двух групп задач:
– краткосрочные (конъюнктурные), рассчитанные на текущее
выполнение;
– стратегические, формирующие основы будущего эффекта и требующие отдельной системы исполнения, построенной на
управлении проектами и с помощью проектов таможенной политики и развития таможенной службы как инструмента реализации
политики.
К характеристикам такого проекта относятся следующие:
– высокая комплексность;
– цели проекта в его начале, как правило, носят общий, прибли-
зительный, ориентировочный характер, их развитие в направлении
конкретизации и уточнения (снятие неопределенности), и самого
проекта идут параллельно;
– планирование и контроль проекта затруднены из-за значительного количества неопределенностей как в самом проекте, так
и главным образом во внешней среде;
– субъективные мнения, оценки, прогнозы, намерения и цели
различных организаций и лиц должны быть объединены в одну общепринятую стратегию.
В процессе формирования таможенной политики должны быть
реализованы две взаимосвязанные задачи:
1) определение рациональности построения формальной институализированной системы отношений с точки зрения непротиворечивости и «дружественности» установленного порядка возможностям развития и реализации всех участников ВЭД;
2) выявление интересов, мнений и оценок самих участников
ВЭД о состоянии этих возможностей в их деятельности.
Значимым показателем позитивного состояния системы отношений в процессе реализации таможенной политики таможенной
службой может быть признан не только высокий уровень объективных условий и факторов складывающихся ситуаций, потенциально
обеспечивающих реализацию политики, но и субъективных мнений,
34
представлений и оценок по ее поводу. В деятельности таможни, проектах ее развития должны соблюдаться общие (социально-правовые)
принципы, характерные для государственного управления:
– демократизм – контроль за деятельностью органов исполнительной власти осуществляется органами законодательной и судебной власти, прокуратуры, а также обществом (общественный контроль);
– законность – деятельность органов исполнительной власти
должна строиться на основе точного и неукоснительного соблюдения и исполнения Конституции Российской Федерации и законов,
соответствия прилагаемых нормативных правовых актов актам высшей юридической силы;
– объективность – при осуществлении управленческой деятельности необходимо адекватно воспринимать происходящие процессы, устанавливать существующие закономерности и учитывать
их при принятии управленческих решений и их реализации;
– научность – применение научных методов сбора, анализа
и хранения информации, учета научных наработок в ходе принятия
и реализации управленческих решений;
– конкретность – осуществление управления должно строиться
с учетом конкретных жизненных обстоятельств, т.е. в соответствии
с реальным состоянием объекта управления и ресурсом субъекта
управления;
– разделение властей – подразделение государственной власти
на законодательную, исполнительную и судебную с закреплением за
ними в установленном порядке конкретных функций;
– федерализм – деятельность органов исполнительной власти строится на основе нормативного закрепления разграничения
компетенции и предметов ведения между Российской Федерацией
и субъектами Российской Федерации;
– эффективность – достижение целей управленческой деятельности должно осуществляться при минимальных затратах сил,
средств и времени.
Операционными признаками, по которым можно судить об уров-
не соответствия этим принципам, являются:
– прозрачность предписанных процедур взаимодействия
с участниками ВЭД;
35
– первичная сбалансированность статусов сторон, связанных
с таможенным регулированием;
– целенаправленность и достаточность информирования участ-
ников ВЭД и их контрагентов;
– развитость каналов обратной связи, качество формализованных процедур или способов деятельности в потенциально конфликтных и нестандартных ситуациях и др.
Методологически проектирование таможенной политики и стратегии развития таможенной службы следует относить к социальному проектированию, что предполагает выполнение следующих основных требований.
1. Ограниченность (по времени, целям и задачам, результатам
и т.д.) – это характеристика проекта, позволяющая контролировать
ход его реализации по четко определенным этапам на основании
обозначенных, измеряемых результатов каждого этапа. Ограниченность проекта означает, что он содержит:
– этапы и конкретные сроки их реализации;
– четкие и измеряемые задачи;
– конкретные и измеряемые результаты;
– планы и графики выполнения работ;
– конкретное количество и качество ресурсов, необходимых
для реализации.
2. Целостность – общий смысл проекта ясен и очевиден, каждая его часть соответствует общему замыслу и предполагаемому резул ьтату.
3. Последовательность и связность – логика построения частей,
которые соотносятся и обосновывают друг друга. Цели и задачи напрямую вытекают из поставленной проблемы. Бюджет опирается на
описание ресурсов и сочетается с планом.
4. Объективность и обоснованность – доказательность того, что
идея проекта, подход к решению проблемы оказались не случайным
образом, а являются следствием работы авторов по осмыслению ситуации и оценки возможностей воздействия на нее.
5. Компетентность автора и персонала – адекватное выражение
осведомленности авторов в проблематике, средствах и возможностях решения вопроса. Владение персонала технологиями, механизмами, формами и методами реализации проекта.
36
6. Жизнеспособность – определение перспектив развития проекта в дальнейшем, возможности его реализации в других условиях,
чем он может быть продолжен.
В процессе проектирования требуется реализация и специфических требований к социальным проектам, к которым могут быть
отнесены следующие.
1. Проект должен ориентироваться на исторический мировой
опыт, что предполагает планирование того, каким образом будущие
формы общественного устройства войдут и будут функционировать
в развивающейся мировой системе.
2. Завершенный проект – императив, обеспечивающий движение общества в данном историческом периоде: завершенный и институализированный проект – идеологическая установка, осознанно
избранная и проводимая в жизнь.
3. Проект соотносится с историческим периодом следующим
образом:
– всякое общественное устройство рассматривается как данная
вполне определенная форма;
– за основу существования и развития общественного устройства принимается материальная база и интеллектуальный потенциал, которые задают общую направленность и параметры преобразования;
– проект должен отражать реальные возможности общества как
положительные, так и отрицательные;
– проект строится с учетом того, что в данный момент общество находится на конкретном этапе исторического периода со свойственной ему степенью активности субъекта.
Процесс проектирования осуществляется с учетом влияний внешней среды прямого (политического, социального, экономического) и косвенного (организационного, технологического) в условиях
рисков ВЭД, т.е. сочетания вероятности и последствий наступления
неблагоприятных событий.
При этом к видам рисков могут быть отнесены:
– политический (смена политического курса, принятие между-
народных санкций и др.);
– правовой (изменение международного законодательства, зако-
нодательства страны – внешнеторгового партнера, изолированность
37
от деятельности международных организаций по выработке и координации в правовой сфере и др.);
– экономический (изменение условий спроса и сбыта товаров
и услуг);
– финансовый (изменение ставок налогов, пошлин и др.);
– экологический, социальный и др.
Важным этапом проектирования является выделение критически важных проблем и формулировка главной цели таможенной политики, относительно которой применительно к рассматриваемым
альтернативам формируется «дерево целей». В процессе анализа
проблем определяется их адаптивная «адресность» по отношению
к государственным структурам и организациям, государственная
и общественная значимость, мера необходимости и срочности, а также уровень их решения.
Проблемы оцениваются с точки зрения:
– взаимозависимости, взаимосвязанности, взаимовлияния;
– влияния на деятельность таможни, социальной заинтересо-
ванности общества (слоев, групп) в их разрешении;
– разрешимости и способов решения (на основе компромиссов,
в интересах одной из сторон, на основе ограничения воздействия
проблемы и т.п.).
Анализ проблем является основой для выбора приоритетных
направлений таможенной политики. Основными факторами, определяющими выбор приоритетов, являются: ожидаемые результаты
по экономическим, социальным, политическим, технологическим
критериям; перспективы развития рассматриваемых ситуаций, наличие ресурсов, регулируемость приоритетов, их продуктивность.
Вместе с тем на выбор приоритетов могут оказывать влияние такие факторы, как политическая и ведомственная борьба, субъективный подход, выражающийся в противоречии между объективными
потребностями развития и восприятием их со стороны структур
и личностей, определяющих выбор. В целях обеспечения обоснованности выбора и формирования системы целей и приоритетов таможенной политики необходимо создание и проведение многоуровневой и многоаспектной системы аналитических работ. Это, в свою
очередь, обеспечит обоснованность стратегии развития таможенной
службы, результативность разработки проектов.
38
К числу приоритетных направлений таможенной политики Рос-
сийской Федерации относят:
– повышение эффективности государственных мероприятий
нормативного правового регулирования ВЭД, что требует упорядочения законодательной и правовой основ всех сфер таможенной деятельности и таможенных органов. Необходим четкий механизм реализации и задействования всех инструментов таможенной политики
и приведение организационной структуры таможни в состояние,
обеспечивающее способность, возможность и заинтересованность
использовать их с максимальным эффектом для общества и своего
развития;
– разработка системы критериев для оценки социально-экономического эффекта деятельности таможни. В качестве такого критерия должен быть комплексный показатель эффективности таможенного регулирования в широком смысле. Суть его должна выражаться
показателем предотвращенного социально-экономического ущерба
за счет предотвращения нарушений законодательства о таможенном
регулировании со стороны участников ВЭД, минимизации издержек при перемещении товарных потоков через таможенную границу. Такой показатель, как объем поступлений в федеральный бюджет таможенных платежей, в принципе лежит за пределами сферы
и компетенции таможенной политики, поскольку его устанавливают
и регулируют не таможенные органы. В ведении таможни должны
быть инструменты, обеспечивающие взимание таможенных платежей, а также специальных, антидемпинговых, компенсационных
пошлин, контроль правильности их исчисления и своевременности
уплаты, возврат (зачет) и принятие мер по их принудительному взысканию. Таможенная политика должна определять стратегию таможенного регулирования и предоставлять таможне средства и ресурсы для эффективной реализации этой стратегии.
Таможенная политика должна формироваться в направлении постепенного сближения с направлениями развития таможенной деятельности в мире и, особенно ускоренно, в отношении технологий,
процедур, коммуникаций.
Разработка таможенной политики должна базироваться на обоснованных стратегиях внутренней, внешнеэкономической и внешнеторговой политики, четком разграничении прав, обязанностей
39
полномочий государственных и деловых структур в сфере ВЭД
и надежных формальных коммуникациях на внутригосударственном
и межгосударственном уровнях.
Таможенная политика должна обеспечивать таможенным органам сбалансированное применение всех инструментов регулирования и контроля в сфере ВЭД, их вариативность в зависимости от
складывающейся ситуации в целом и на региональном уровне для
достижения наибольшего эффекта их деятельности.
Государство, общество в целом и участники ВЭД объективно заинтересованы в том, чтобы таможенная политика была относительно стабильна, отражала тенденции внешнеэкономических отношений в мире и соответствовала им на нормативном и операциональном уровнях, была прозрачна для деловых кругов, понимаема ими,
свободна от амбиций и лоббирования.
1.4. ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ ПРОЕКТИРОВАНИЯ ТАМОЖЕННОЙ ПОЛИТИКИ
Движение мирового сообщества к развитию мирохозяйственных
связей и отношений на принципах интеграции и создания общего
институционально-коммуникационного пространства обуславливает
стремление обеспечить максимально благоприятные условия в сфере
внешней торговли и ее всестороннее обеспечение. В этом процессе
должно быть заинтересовано и каждое государство, и мировое сообщество в целом, что и находило свое отражение в консолидации
усилий общемировых и региональных международных организаций,
возникновении ассоциаций различных деловых кругов, прямо или
косвенно вовлеченных во внешнеэкономические отношения.
Это не проблема сегодняшнего дня. Экономическим фундаментом требований либерализации внешней торговли служит экономическая теория сравнительного преимущества, разработанная в начале XIX в. Давидом Рикардо.
Возрастающая роль мировой торговли заставила индустриальные страны уже в XIX в. поддерживать на международном уровне
40