Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Логистическая концепция таможенной политики. Монография.pdf
формации, физического распределения и денежных средств1. Для
управления этой цепью и предлагался набор принципов и стандартов в качестве минимума того, что должно быть сделано членами
ВТамО.
Рамочные стандарты имеют целью:
1) установление стандартов, обеспечивающих повышение безопасности и облегчающих функционирование международной цепи
поставок товаров на глобальном уровне с целью достижения большей определенности и предсказуемости;
2) обеспечение комплексного управления международной цепью поставок товаров для всех видов транспорта;
3) укрепление роли, функций и возможностей таможенных
служб в свете вызовов и возможностей XXI в.;
4) укрепление сотрудничества между таможенными администрациями с целью расширения их возможностей по обнаружению
отправок повышенного риска;
5) укрепление сотрудничества между таможенными структурами и предпринимательским сообществом;
6) содействие непрерывному движению грузов по всей безопасной международной цепи поставок товаров.
Предлагаемая парадигма, по существу, реализует принципы логистики, а необходимое условие ВЭД, связанное с пересечением
таможенной границы, позволяет говорить о таможенной логистике.
Рамочные стандарты формулируют прообраз интегрированной логистической системы, представляющий собой совокупность участников ВЭД и таможенных администраций, действующих как единая
система при сквозном управлении внешнеторговыми товарными
потоками, обеспечивающих минимизацию временных, трудовых,
материальных и финансовых затрат на прохождение таможенных
границ сопредельных государств и позволяющих согласовать экономические интересы всех субъектов ВЭД при удовлетворении общественных потребностей.
1
APICS Dictionary. The Industry Standard for More than 3500 Terms and Denitions /
11 Ed. The Association for Operation Management, 2005. P. 113.
11
Методологические аспекты реализации таможенной политики
просматриваются через интегральную логистическую парадигму,
которая в своей основе исходит из следующих предпосылок:
– существует понимание механизмов ВЭД и логистики как
стратегического элемента повышения безопасности и облегчения функционирования международной цепи поставок товаров на
глобальном уровне с целью достижения большей определенности
и предсказуемости;
– имеются достаточно широкие перспективы интеграции между логистическими партнерами, развития новых организационных
(структурных) отношений;
– технологические возможности радикально расширяют возможности комплексного управления международной цепью поставок товаров до конечного потребителя.
Данная парадигма представляет собой инструмент, реализуемый
в рамках ВЭД, в условиях появления новых более сложных задач, обусловленных динамичностью и неопределенностью внешней среды,
изменяющимися характеристиками внутренней среды и др.
Таким образом были сформированы необходимые и достаточные
условия повышения безопасности международной цепи поставок
товаров, основанные на развивающейся системе соглашений между
таможенными администрациями и партнерских отношениях между
таможенными службами и предпринимательским сообществом.
Формируемая на базе Рамочных стандартов SAFE развивающаяся система в явном виде включают таможенно-логистические аспекты, т.е. видение ВЭД с точки зрения таможенной логистики.
В монографии рассмотрен круг вопросов, связанных с формированием концептуальных подходов к формированию таможенной
политики с использованием механизма таможенной логистики.
12
Гла в а I
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРИНЦИПЫ
ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПРИОРИТЕТОВ
ТАМОЖЕННОЙ ПОЛИТИКИ И СТРАТЕГИИ
РАЗВИТИЯ ТАМОЖЕННОЙ СЛУЖБЫ
1.1. СОДЕРЖАНИЕ И ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
Политика – это деятельность органов государственной власти
и государственного управления, а также вопросы и события общественной жизни, связанные с функционированием государства.
Политика выражает:
– основные принципы, нормы и направления деятельности по
осуществлению государственной или общественной власти;
– общее руководство для действий и принятия решений, кото-
рые обеспечат достижение целей;
– кодекс законов организации, определяющий направление осу-
ществления ее действий.
С понятием «государственная политика» связывается все то, что
относится к государству, государственным или общественным делам, охватывающим практические отношения и идеологию между
субъектами политической жизни в процессе их деятельности. Объектами политики являются экономическая, социальная, культурная,
техническая и другие сферы государственной и общественной деятельности.
Реализация политики – процесс достижения поставленных целей; направляемая и скоординированная деятельность органов законодательной и исполнительной власти, а также институтов общества по достижению цели. Это предполагает наличие: необходимых
13
ресурсов, организационных структур и механизмов; правил, процедур их реализации на основании инструкций, регламентирующих
деятельность и взаимоотношения организаций; координации деятельности структур.
К основным направлениям государственной политики относятся: экономическая, социальная, экологическая, топливо-энергетическая, иностранная (внешняя), военная, национальной безопасности,
государственно-административная. При этом:
а) внутренняя политика – совокупность направлений деятельности государства, его структур и институтов по организационному,
конкретно-содержательному выражению интересов народа с целью
создания условий для нормальной жизни; сохранению или реформированию существующего общественного и государственного строя;
б) внешняя политика – отношения с другими странами в интересах собственного государства; общий курс государства в международных делах.
Политика, выступая как процесс и как результат взаимодействия
носителей различных концептуальных, стратегических и программных установок, имеет два орта (единичных вектора):
– концептуально-коммуникативный – собственно политическая
деятельность;
– результирующий, управленческий – как форма сосуществования и реализации политических концепций, стратегий, программ,
что предполагает активные формы мышления и действий.
Базис, на котором формируется политика, составляют:
– теоретико-познавательная компонента, раскрывающая объективные тенденции и потребности;
– методологическая компонента, выражающая общие закономерности управления общественным развитием;
– аналитическая компонента, обеспечивающая объективный
анализ действительности;
– регулятивная компонента, формирующая механизмы воздействия на социально-экономические и политические процессы;
– прогностическая компонента, т.е. предвидение с целью своевременной корректировки политики;
– мировоззренческая компонента, выражающая оценку соотношения общечеловеческих и классовых интересов.
14
К основным факторам, определяющим сущность и содержание
государственной политики и ее составляющих, относятся:
– экономическая система (производство, производственная
структура, распределение, налоги, занятость);
– социальная система (социальная структура, демография, цен-
ности, нормы поведения);
– конституционная основа политики;
– политико-правовая система (разделение власти);
– система международных отношений;
– технологическая (технико-технологическая);
– группы интересов и группы давления;
– средства массовой информации;
– партии и общественные организации;
– органы власти;
– деятельность лидеров.
В соответствии со своим назначением политика выполняет ряд
основополагающих функций:
– реализация интересов социальных групп, имеющих значи-
мость с точки зрения власти;
– регулирование и упорядочение процессов и отношений, существующих в обществе, а также условий, в которых осуществляются труд и производство;
– обеспечение как преемственности развития общества, так
и принятия новых моделей его эволюции (т.е. инновационности);
– рационализация отношений между людьми в социуме, смягчение противоречий в обществе и поиск разумных решений возникающих проблем.
Формирование и реализация государственной политики обычно
имеют четыре этапа или, как иногда называют этот процесс, «политический цикл», состоящий из нескольких последовательных действий:
1-й эт ап – определение общественных проблем и целей политики (инициирование политики);
2-й эт ап – разработка и легитимация государственной политики
(формирование политики);
3-й эт ап – осуществление и мониторинг государственной политики (осуществление политики);
15
4-й э т а п – оценка и регулирование государственной политики
(оценка политики).
Если рассматривать данный процесс с точки зрения взаимосвязи
общественных проблем и государства, то на первом этапе государство должно определить эти проблемы (проблемы для государства);
на втором этапе – разработать стратегию и план их решения, а также
законодательно закрепить (легитимировать) политику; на третьем
этапе – осуществить мероприятия по решению этих проблем (государство для проблем), а на заключительном этапе – оценить результаты и наметить свои будущие действия (программа для государства).
Содержание и результаты этапов формирования и реализации государственной политики представлены в таблице.
Таблица
Содержание и результаты этапов формирования и реализации
таможенной политики
Содержание этапа Результат этапа
Определение общественных
проблем, целей, приоритетов
и направлений политики
Разработка и легитимация
политики
Осуществление и мониторинг политики
Оценка и регулирование
политики
Постановка общественных проблем,
определение целей и задач органов государственной власти
Официальный документ о государственной политике или программе
Практические действия органов государственной власти
Оценка результатов и решение вопроса
о будущем государственной политики
или программы
На первом этапе происходит определение и постановка общественных проблем, что означает:
– объективное существование какой-либо ситуации, которая не
является благоприятной для общества или государственных органов
власти;
– осознание, выделение проблемы и превращение ее в общественную, если она затрагивает значительное количество людей,
16
которые могут самоорганизовываться для ее решения, действуя через политические партии или группы интересов;
– осознание важности проблемы и необходимости ее решения
со стороны государственных органов власти.
В целом здесь возможны два подхода: превентивный, когда стараются на основе анализа и прогнозирования развития ситуации
заранее спланировать и осуществить мероприятия, и реагирующий
(реактивный), при котором активно начинают действовать уже после
того, как проблема приобретет серьезный характер для общества.
После признания необходимости решения проблемы возможны
несколько направлений действий государственных органов власти:
– действия в интересах какой-то одной социальной группы;
– учет интересов каждой из социальных групп и попытка мак-
симально удовлетворить их интересы;
– решение проблемы на базе позиционного торга на основании
определенных уступок каждой из сторон;
– тактика избегания решения проблемы в надежде на ее само-
регулирование.
В разработке и реализации государственной политики принимают участие частные и общественные структуры и организации,
а не только органы государственной власти и управления. Это значительно усложняет процесс разработки и выполнения политики, так
как эти структуры стремятся отстаивать свои групповые интересы
и порой бывает трудно найти разумный компромисс и прийти к согласию.
На основе комплексного анализа проблем, учета их специфики
и факторов, влияющих на проблемы, определяются цели и задачи
политики, что позволяет выбрать основные направления и разработать совокупность мероприятий для решения той или иной проблемы.
Сложность и масштабность процесса развития государственной
политики обусловливают участие в ней многих организаций и отдельных личностей, но наиболее важную роль играют:
1) законодательные (представительные) органы власти;
2) исполнительные органы власти;
3) группы интересов и группы давления.
17
В отдельных случаях это ведет к созданию «железного треугольника», в котором каждый из участников играет отведенную
ему роль, выполняя определенные функции, которые различаются
на каждом из этапов. Вместе они могут существенно влиять на разработку и реализацию политики в определенной сфере, отстаивая
корпоративные интересы.
Все это относится к непосредственным участникам, являющимся
субъектами политики, однако необходимо учитывать и объекты политики, т.е. социальные слои и группы, на которые она распространяется. Тем более что в последнее время грань между ними становится
все менее заметной, так как идет процесс подключения граждан к решению различных общественных проблем и формируется механизм,
регулирующий взаимоотношения между государством и гражданами,
направленный на повышение качества государственных услуг, облегчение административных процедур, получение информации о выполнении политики и ее эффективности со стороны населения.
Сложилось три подхода к определению приоритетов политики:
1) политический подход – выбор зависит от расстановки политических сил, взаимоотношений между политическими партиями
и обществом;
2) субъективный подход – выбор делается исходя из оценки
актуальности социально-экономических потребностей и возможностей их удовлетворения;
3) объективный подход – выбор основан на количественных
показателях и измерениях остроты процесса (ситуации) и его (ее)
последствий.
Методами выбора приоритетов являются: метод аналогий, раз-
работка сценариев, анализ предпочтений, экспертные заключения.
Подходы к формированию государственной политики:
1. Перспективный подход – государственная политика разрабатывается на основе прогнозов развития ситуации.
2. Реагирующий подход – государственная политика разрабатывается после того, как проблема приобретает определенный масштаб.
3. Рациональный подход – государственная политика разрабатывается с использованием экономико-математических методов
и принципа рациональности.
18
4. Антикризисный подход – усилия всех субъектов политики
направлены на преодоление критической ситуации.
Модели разработки государственной политики, сложившиеся
в мировой практике:
1. Модель «сверху вниз» – государственные решения принимаются на высшем уровне государственного управления, а нижние
уровни – пассивные исполнители политики.
2. Модель «снизу вверх» – формирование государственной
политики начинается с нижнего уровня системы государственного
и муниципального управления при активном привлечении граждан,
общественных институтов.
3. «Смешанная» модель объединяет эти два подхода, когда
существуют механизмы привлечения к разработке политики граждан и государственных служащих при сильном централизованном
управлении.
Государственная политика должна удовлетворять следующим
требованиям:
– реагировать на изменения, происходящие в обществе и госу-
дарстве;
– иметь комплексный характер и рассматривать любую пробле-
му во взаимосвязи с другими проблемами;
– пользоваться доверием населения;
– быть эффективной и результативной.
Документально политика фиксируется в основах государственной политики в соответствующей сфере на заданную стратегическую перспективу. Документ включает разделы: общие положения
(актуальность, основные факторы, определяющие государственную
политику в соответствующей области, правовые основы, что определяет документ, кто осуществляет общее руководство реализацией
основ государственной политики в соответствующей сфере), стратегическая цель, принципы, приоритетные направления, задачи, основные механизмы и этапы реализации государственной политики.
19
1.2. ТАМОЖЕННАЯ ПОЛИТИКА
Содержание понятия «таможенная политика» имеет принципиальное значение, поскольку оно должно определять ее место и роль
в системе государственной политики, ее субъекты и объекты, методы и средства реализации.
Впервые это понятие было введено ст. 1 Таможенного кодекса
СССР от 26.03.1991: «В СССР осуществляется единая таможенная
политика, являющаяся составной частью внешней и внутренней
политики Союза ССР. Республики на основе принципов федерализма, экономической самостоятельности и взаимной ответственности Союза ССР и республик участвуют в формировании и проведении в жизнь таможенной политики через своих представителей
в высших органах государственной власти и управления Союза ССР
и иным образом в соответствии с настоящим Кодексом, Законом
СССР „О таможенном тарифе“ и другими законодательными актами Союза ССР». При этом в Таможенном кодексе была заложена
социальная направленность таможенной политики, охватывающая
широкий круг проблем: от непосредственной защиты экономических интересов государства и каждой социально значимой отрасли
отечественной промышленности до предотвращения преступных
террористических посягательств на жизнь и здоровье граждан, незаконного оборота наркотиков и оружия.
В дальнейшем, при разработке нормативных правовых актов,
регулирующих ВЭД на начальном этапе становления либеральных рыночных отношений в Российской Федерации, именно это
понятие было в центре внимания и предметом обсуждения учеными и руководителями как государства, так и ведомств, имеющих
прямое или опосредованное отношение к ВЭД. Как результат были
предложены различные определения содержания этого существенного понятия.
1. Таможенная политика – это выработанные государством экономические и административные меры: таможенные правила, методы и средства их применения в процессе регулирования движения
товаров, капиталов, услуг, интеллектуальных и трудовых ресурсов
на внутренний и внешний рынок в интересах защиты и развития
20