Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Жилищное право. Учебник для студентов вузов, обучающихся понаправлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Жилищное законодательство (источники жилищного права)
41
2) в закрытых военных городках;
3) в закрытых административно-территориальных образованиях;
4) в зонах экологического бедствия;
5) на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;
6) на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.
2.2. Понятие жилищного законодательства
Государство для решения своих специфических задач в определенной сфере жизнедеятельности широко использует нормативное
регулирование. Закрепляя норму права, государство придает ей общеобязательный государственно-волевой характер. Государство обеспечивает исполнение принятых им норм права всей системой государственного принуждения.
Право и законодательство иногда могут пониматься как синонимы, однако правильнее будет различать их природу. Некоторые
ученые полностью противопоставляют право и законодательство.
Под правом в такой трактовке понимается «первичный прототип,
арсенал и источник для последующих официальных нормативных
формулировок, для норм законодательства»
ная справедливость.
Однако полное противопоставление права и законодательства
тоже недопустимо. Как отмечал Ю.А. Тихомиров, в такой ситуации
«законодательству наносится тяжелый удар, и это имеет самые пагубные последствия: разрушается единая база общеобязательности
закона и всем дается легальный повод произвольным образом на
них реагировать… у граждан вновь формируются мотивы правового
2
нигилизма»
.
Таким образом, законодательство и право соотносятся как форма и содержание. Законодательство — форма выражения норм права. Правовые нормы — содержание законов и иных нормативных
актов.
1
, т.е. некая естествен-
1
Нерсесянц В.С. О понимании советского права // Советское государство и пра-
âî. 1979. ¹ 7. Ñ. 71.
2
Тихомиров Ю А. Юридическая коллизия: власть и правопорядок // Государство
и право. 1994. ¹ 1. С. 5.
42
Глава 2
Важным является вопрос о том, из чего состоит законодательство — только из законов или законов и иных нормативных актов.
Можно согласиться с утверждением Ю.А. Тихомирова о вхождении
иных нормативных актов в состав законодательства: «При нехватке
законов с этим можно мириться, при их изобилии — нет. Законодательство в узком, точном смысле слова — это структурированная,
упорядоченная система законов»
конные нормативные акты должны регулировать проблемы различного уровня важности, не противоречить друг другу и не затрагивать чужого поля регулирования.
В настоящем учебнике жилищное законодательство будет рассматриваться в широком смысле, т.е. как совокупность законов и
иных нормативных правовых актов, посредством которых государство
регулирует возникновение, изменение и прекращение жилищных правоотношений.
Задачами жилищного законодательства являются регулирование
жилищных отношений в целях обеспечения гарантируемого Конституцией права граждан на жилище, надлежащего использования и
сохранности жилищного фонда, а также укрепление законности в
области жилищных отношений.
 систему жилищного законодательства входят положения Конституции РФ, федеральные законы, законы субъектов Федерации,
а также подзаконные нормативные правовые акты.
Конституция Российской Федерации является Основным законом Российской Федерации, обладает высшей юридической силой
и прямым действием. Никакие нормативные акты (как федеральные, так и субъекта Федерации) не могут противоречить Конституции. Любой человек вправе требовать защиты своих прав, ссылаясь
непосредственно на нормы Конституции. Кроме того, в абз. 2 ч. 2
постановления Пленума Верховного Суда от 31 октября 1995 г. ¹ 8
«О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»
суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в
частности:
Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию,
в частности:
а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя
из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не со-
1
Тихомиров Ю.А. Общая концепция развития российского законодательства //
Журнал российского права. 1999. ¹ 1. С. 19.
2
Российская газета. 1995. ¹ 247. 28 декабря.
1
. Другое дело, что законы и подза-
2
установлено, что
Жилищное законодательство (источники жилищного права)
43
держат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;
б) когда Конституционным Судом Российской Федерации выявлен пробел в правовом регулировании либо когда пробел образовался в связи с признанием не соответствующими Конституции
нормативного правового акта или его отдельных положений с учетом порядка, сроков и особенностей исполнения решения Конституционного Суда Российской Федерации, если они в нем указаны.
В случаях, когда статья Конституции Российской Федерации
является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения. Наличие
решения Конституционного Суда Российской Федерации о признании неконституционной той или иной нормы закона не препятствует применению закона в остальной его части.
Закон — это принятый органом законодательной власти нормативный правовой акт, регулирующий наиболее важные, ключевые
общественные отношения (в нашем случае — в жилищной сфере).
Поскольку Конституция отнесла жилищное законодательство к
предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, то интересующие нас законы могут быть федеральными или законами
субъекта Федерации. При отсутствии федерального закона, регулирующего определенные общественные отношения, субъект Федерации может принять свой закон. После принятия федерального закона законы субъектов Федерации должны быть приведены в соответствие с ним. Таким образом, федеральные законы являются правовой базой для законов субъектов Федерации.
Подзаконный нормативный акт — принятый на основе и во исполнение закона нормативный акт, содержащий нормы права. Подзаконные нормативные акты обладают меньшей юридической силой, чем законы, и не могут им противоречить. В пределах своей
компетенции подзаконные нормативные акты могут издавать Президент РФ, Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства, представительные органы субъектов Федерации и органы государственного управления субъектов Федерации. Нормативные
акты, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, подлежат обязательной регистрации в Министерстве юстиции. Нормативный акт, не прошедший регистрации, не подлежит применению.
Решения и правовые позиции Конституционного Суда Российской
Федерации также входят в систему жилищного права, поскольку
толкуют нормативные акты по вопросам соответствия их Основному закону.
44
Глава 2
Не входят в систему жилищного законодательства, однако являются обязательными для исполнения всеми судами на территории Российской Федерации постановления и разъяснения Пленума
Верховного Суда РФ.
В систему жилищного законодательства кроме норм, непосредственно регулирующих жилищные правоотношения, входят также
отдельные гражданско-правовые, административные, финансовые,
земельные нормы.
Действие жилищного законодательства распространяется на такие отношения по поводу жилого помещения, которые служат
удовлетворению потребности граждан в жилище. В случае же, когда
жилое помещение выступает в качестве объекта экономического
оборота, отношения регулирует гражданское законодательство.
Также жилищное законодательство не регулирует отношений по
поводу строительства жилых домов.
2.3. Структура жилищного законодательства
О конституционных основах жилищного права уже шла речь в
§ 2.1. Поэтому остановимся на других источниках правового регулирования жилищных правоотношений.
Важную роль в регулировании жилищных отношений играет
Жилищный кодекс Российской Федерации, поэтому рассмотрим кратко его разделы.
 разделе 1 закреплены общие положения, основные понятия,
права и обязанности граждан, а также он разграничивает компетенцию государственных органов различного уровня и муниципальных
органов в области регулирования жилищных отношений. Важное
значение имеют многообразие видов жилищных фондов и способов
реализации прав граждан на жилище, а также регламентация основных жилищных прав и обязанностей граждан. В этом разделе
дается определение жилищного фонда и жилого помещения, также
определяются правила перевода жилого помещения в нежилое, перепланировки помещения.
Раздел 2 устанавливает право собственности и другие вещные
права граждан на жилище. Здесь содержатся права и обязанности
не только собственников жилого помещения, но и других граждан,
проживающих совместно с ними.
 разделе 3 конкретизируется порядок предоставления и использования жилых помещений по договору социального найма. В нем
приводятся основания возникновения, действия, изменения и пре-
Жилищное законодательство (источники жилищного права)
45
кращения жилищных правоотношений при предоставлении гражданам жилого помещения по договору социального найма, порядок
заключения, оформления, расторжения договора социального найма, права и обязанности наймодателя, нанимателя, членов семьи
нанимателя, временных жильцов, а также порядок пользования
гражданами предоставленными им помещениями, обеспечения сохранности и ремонта жилого помещения, предоставленного по договору социального найма.
В разделе 3.1 конкретизируется порядок предоставления и использования жилых помещений по договору найма жилых помещений жилищного фонда социального использования.
В разделе 3.2 регулируются жилищные правоотношения, связанные с использованием наемных домов, определяется порядок их
учета, государственная, муниципальная и иная поддержка их создания и эксплуатации.
Раздел 4 закрепляет условия предоставления гражданам служебных и специализированных помещений. В рамках этого раздела
рассматриваются порядок предоставления служебных и специализированных помещений, порядок заключения, оформления и расторжения договоров найма служебного или специализированного
помещения, права и обязанности субъектов в описываемой сфере.
 разделе 5 регулируются жилищные правоотношения, возни-
кающие по поводу жилых помещений в жилищном или жилищностроительном кооперативе, рассматриваются такие вопросы, как
создание и деятельность жилищного или жилищно-строительного
кооператива, права и обязанности членов правления кооператива,
порядок приема в члены кооператива, правовое положение членов
кооператива, порядок предоставления жилых помещений.
Раздел 6 определяет порядок создания, ликвидации, реорганизации, а также деятельности товарищества собственников жилья,
права и обязанности самого товарищества и его членов, правовое
положение членов товарищества.
Раздел 7 посвящен определению размера платы за жилье и коммунальные услуги.
 разделе 8 говорится об управлении многоквартирными домами. В его статьях установлены требования к договору управления,
принципы и способы управления многоквартирными домами, в том
числе собственниками которых являются государство или муниципальные образования. На органы местного самоуправления возложена обязанность создания надлежащих условий для осуществления
управленческой деятельности в данной сфере.
46
Глава 2
Раздел 9 содержит основные положения по поводу проведения
капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах.
И, наконец, 10 раздел посвящен лицензированию деятельности
по управлению многоквартирными домами.
Необходимо отметить, что в регулировании жилищных правоотношений большую роль играют и отдельные положения Граждан-
ского кодекса, в частности главы 18 и 35. Так, в соответствии с ч. 3
ст. 672 договор социального найма жилого помещения заключается
по основаниям, на условиях и в порядке, которые предусмотрены
жилищным законодательством. К такому договору применяются
правила ст. 674, 675, 678, 680, 681, ч. 1—3 ст. 685 ГК РФ. Другие
положения Гражданского кодекса РФ применяются к договору социального найма жилого помещения, если иное не предусмотрено
жилищным законодательством.
Следующими по значимости в структуре жилищного законодательства являются федеральные законы. Прежде всего, следует назвать Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. ¹ 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», который признал ряд законов и подзаконных нормативных актов утратившими силу. В их число, в частности, входят: Закон РФ от
24 декабря 1992 г. ¹ 4218-1 «Об основах федеральной жилищной
политики», Федеральный закон от 15 июня 1996 г. ¹ 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья» и др.
Также с 1 марта 2005 г. на территории Российской Федерации
признаны недействующими Основы жилищного законодательства
Союза ССР и союзных республик от 24 июня 1981 г.
Впредь до приведения в соответствие с Жилищным кодексом
РФ законов и иных нормативных правовых актов, действующих на
территории Российской Федерации, законы и иные нормативные
правовые акты применяются постольку, поскольку они не противоречат Жилищному кодексу. Изданные до введения в действие Жилищного кодекса нормативные правовые акты Верховного Совета
РСФСР, Верховного Совета Российской Федерации, не являющиеся законами, и нормативные правовые акты РСФСР, Президента
РФ, Правительства РФ, а также применяемые на территории Российской Федерации нормативные правовые акты Верховного Совета СССР, не являющиеся законами, и нормативные правовые
акты Президиума Верховного Совета СССР, Президента СССР,
Правительства СССР по вопросам, которые согласно Жилищному
кодексу могут регулироваться только федеральными законами,
действуют впредь до вступления в силу соответствующих федеральных законов.
Жилищное законодательство (источники жилищного права)
47
Следующими по значимости являются, например, федеральные
законы «О жилищных накопительных кооперативах», «О государственной регистрации юридических лиц», «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «О государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства», «Об участии в долевом строительстве многоквартирных
домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в
некоторые законодательные акты Российской Федерации», «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих» и др.
Необходимо также отметить и Закон РФ от 4 июля 1991 г.
¹ 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», который устанавливает основные принципы осуществления приватизации государственного и муниципального жилищного фонда социального использования на территории Российской Федерации, определяет правовые, социальные и экономические основы преобразования отношений собственности на жилище. Целью закона является создание условий для осуществления
права граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилище, а также улучшения использования и сохранности жилищного фонда
Перечисленными законами не исчерпывается федеральное регулирование жилищных отношений.
Среди подзаконных нормативных актов важное место в правовом регулировании жилищных отношений занимают постановления
Правительства Российской Федерации.
Так, Постановлением Правительства РФ от 06.05.2011 ¹ 354
«О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» были
утверждены соответствующие правила, постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1997 г. ¹ 155 утверждены «Правила предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов».
Постановлением Правительства РФ от 13 октября 1997 г.
¹ 1301 было утверждено «Положение о государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации», которое закрепило основную задачу учета жилищного фонда: получение информации о
местоположении, количественном и качественном составе, техническом состоянии, уровне благоустройства, стоимости объектов фонда и изменении этих показателей. Государственному учету подлежат
независимо от формы собственности жилые дома, специализиро-
1
.
1
Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия: власть и правопорядок.
48
Глава 2
ванные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного
фонда, специальные дома для одиноких престарелых, домаинтернаты для инвалидов, ветеранов и др.), квартиры, служебные
жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях,
пригодные для проживания.
В целях решения жилищной проблемы в Российской Федерации были приняты: Федеральный закон от 17.07.2011 ¹211-ФЗ «О
жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из закрывающихся
населенных пунктов в районах Крайнего Севера и приравненных к
ним местностях», Постановление Правительства РФ от 27 января
2009 г. ¹ 63 «О предоставлении федеральным государственным
гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение
жилого помещения», Указ Президента РФ от 27.07.2013 ¹651 «О
Совете при Президенте Российской Федерации по жилищной политике и повышению доступности жилья» (вместе с «Положением о
Совете при Президенте Российской Федерации по жилищной политике и повышению доступности жилья»), Указ Президента РФ от
07.05.2012 ¹600 «О мерах по обеспечению граждан Российской
Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг» и др.
На уровне субъектов Российской Федерации также осуществляется многообразное правовое регулирование порядка приватизации,
предоставления жилья, коммунальных услуг и внесения изменений
в состав жилого фонда субъекта.
2.4. Действие жилищного законодательства
во времени
Согласно общему принципу права закон не имеет обратной силы, т.е. его нормы не распространяются на регулирование отношений, возникших до принятия закона. Из этого правила есть только
два исключения:
если в самом законе указано, что его положения распростра-
няются на ранее возникшие отношения,
если закон смягчает ответственность.
Конституция РФ в ч. 1 ст. 54 определяет, что закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет.
Думается, это положение относится не только к уголовному или
административному праву, но в равной степени и к другим отраслям права, в частности к жилищному.
Согласно ст. 6 Жилищного кодекса акт жилищного законодательства не имеет обратной силы и применяется к жилищным от-
Жилищное законодательство (источники жилищного права)
49
ношениям, возникшим после введения его в действие. В случаях,
прямо предусмотренных этим актом, жилищное законодательство
может распространяться на жилищные отношения, возникшие до
введения его в действие.
Для правильного уяснения вопроса о действии жилищного законодательства во времени необходимо прежде всего четко определиться с моментом вступления закона в силу и утратой силы.
Вступление нормативных актов в силу. Этот вопрос решается на
основании Федерального закона от 14 июня 1994 г. ¹ 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. ¹ 763 «О порядке
опубликования и вступления в силу актов Президента Российской
Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных
правовых актов федеральных органов исполнительной власти».
В соответствии с указанными нормативными актами датой принятия закона считается дата его принятия Государственной Думой
Федерального Собрания РФ. После этого закон должен быть одобрен Советом Федерации Федерального Собрания и Президентом
РФ. Имеют юридическую силу и могут применяться только те законы, которые официально опубликованы. В соответствии со ст. 15
Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут
применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Закон должен быть опубликован в течение семи дней после его
подписания Президентом. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия.
Официальным опубликованием считается помещение полного
текста нормативного акта в изданиях, признанных законом официальными. К таким изданиям относятся: «Парламентская газета»,
«Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации». Федеральные конституционные законы, федеральные
законы направляются для официального опубликования Президентом Российской Федерации. Акты палат Федерального Собрания
направляются для официального опубликования председателем соответствующей палаты или его заместителем.
В отличие от законов и актов палат Федерального Собрания в
отношении актов Президента, Правительства и ведомственных
актов не прослеживается четкой тенденции к обнародованию.
Указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации также подлежат обязательному официальному опубликова-
50
Глава 2
нию, однако допускается неопубликование актов или отдельных
их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Акты
Президента и Правительства РФ также публикуются в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Кроме того, для удобства пользования официальными являются также тексты актов Президента и Правительства РФ, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система».
Федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, Президента РФ и Правительства РФ могут быть опубликованы в иных
печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным
органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме.
Законы, акты палат Федерального Собрания и иные документы
могут быть опубликованы также в виде отдельного издания.
Ведомственные нормативные акты, кроме «Российской газеты»,
подлежат официальному опубликованию в Бюллетене нормативных
актов федеральных органов исполнительной власти издательства
«Юридическая литература» Администрации Президента Российской
Федерации, который должен издаваться еженедельно. Официальным также является указанный Бюллетень, распространяемый в
машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система».
Ведомственные нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер,
независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие
сведения, составляющие государственную тайну, или сведения
конфиденциального характера, подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации, для чего в течение десяти дней после их подписания представляются в Министерство юстиции Российской Федерации на экспертизу. Государственная регистрация нормативных правовых актов
проводится в срок до 15 дней с момента получения акта.
Для вступления в силу законов и иных нормативных правовых
актов установлен различный срок. Федеральные конституционные
законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания
вступают в силу одновременно на всей территории Российской Фе-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]