Экономическая и социальная политика органов местного самоуправления. Сборник научных докладов Всероссийской научно-практической конференции (25 ноября

Власова Л. В., Косова Л. Н.

данные и сравнить с прогнозируемыми. Необходимо ввести критерий соответствия темпов развития и обратить внимание на данные, в которых отклонение наиболее сильно отходит в сторону регресса, а также разработать методы воздействия для улучшения положения определенной ветки развития.

На следующем этапе стратегии развития необходимо определить сильные и слабые стороны социального развития. Нужно найти те зоны социального управления, которые занимают главенствующую роль в развитии этого региона, необходимо провести оценку различных критериев и найти соответствие подобия. Можно использовать такие критерии как: высокий уровень безработицы, средний уровень заработный платы, уровень жизни и т. д. Если удастся найти главные точки роста, на которые впоследствии можно будет опереться и создать политику развития, в которой им будет отведена главенствующая роль, то они могут стать точкой отсчета, к которой должны будут стремиться другие факторы развития. Необходимо сделать так, чтобы не наступил эффект стагнации для всей системы.

Создание системы мер воздействия в данном случае будет являться новым этапом к разработке социальных механизмом воздействия.

На последнем этапе данной стратегии нужно опуститься до более глубокого уровня понимания процессов, необходимо рассмотреть каждый значимый населенный пункт, провести социальное исследование и с помощью органов самоуправления провести воздействие, которое поможет системе в будущем.

Обязательно нужно контролировать систему на каждом этапе этой иерархической цепи, т. к. в системе управления могут происходить ошибки. А на последнем этапе нужно отталкиваться от настроения социальных групп, не забывая, что главная цель это плавное воздействие на эти группы с целью улучшения системы. Если использовать такую систему, то произойдет переход социального управления от остаточного принципа разработки к принципу социального наступления. С помощью такого воздействия можно будет опередить проблемы, которые могут возникнуть и решить их заранее/досрочно. Преимуществом данного исследования является всестороння оценка как региона, так и населенного пункта, использование достоинств и недостатков для разработки системы развития. Он учитывает множественные факторы воздействия на регион

61

Раздел I. Социально-экономическое развитие экономики

и социальные группы, а также использует как основу стратегию развития России.

Процесс развития должен иметь стратегическую направленность и идти рука об руку с развитием экономики нашей страны. Таким образом можно будет создать эффективно функционирующую систему, которая ляжет в основу развития регионов.

Палозян О. А.,

магистрант кафедры экономики РГУП

Перспективы развития ГЧП: удачи и просчеты

ГЧП в России обречено на широкое распространение, обусловленное накопившимися проблемами, особенно в области общественной инфраструктуры.

Требуют решения многие проблемы.

1. Транспортные проблемы — прежде всего в Сибири, на Дальнем Востоке и в Крыму: восточнее Урала плотность железных дорог в 3,6 раза ниже, чем в среднем по России, а в Чукотском АО, Камчатском крае и в Магаданской области они вообще отсутствуют. Плотность автодорог с твердым покрытием на территории в 5,6 раза ниже, чем в среднем по России (31 км на 1000 кв. км). Около 1400 населенных пунктов не имеют круглогодичной связи с опорной сетью автодорог. Нормативное состояние не обеспечивается почти на половине протяженности федеральных и региональных автомобильных дорог. В целом ряде регионов отсутствует автомобильное и железнодорожное сообщение с «большой землей», т. е., европейской частью России. А некоторые, например, Сахалин, вообще связаны с остальной страной лишь авиалиниями и весьма ненадежным и сезонным водным транспортом. При этом в Дальневосточном бассейне действуют 28 из 64 российских морских портов, хозяйство которых сегодня нуждается в безотлагательной и масштабной модернизации и развитии мощностей1.

1

Максимов В. Залог успеха ГЧП: в сотрудничестве государства и бизнеса мелочей быть не должно. Экспертное мнение: URL: http://ria-in.ru/novosti/ glavnye-novosti/minstroj-rf-izmenil-poryadok-otbora-uchastnikov-podprogrammyftsp-zhilishche.

62

Палозян О. А.

Также предстоит модернизация БАМа и Транссиба, строительства ВСМ Москва — Казань, новых путей в Московском транспортном узле, железнодорожной линии Прохоровка — Журавка — Чертково — Батайск в обход Украины, реконструкции участка Котельниково — Тихорецкая — Крымская (скорее всего в последних будет использоваться концессионное решение, т. к. данные проекты в большей степени сопряжены с развитием путей общего пользования, чье отчуждение в частную собственность вряд ли приемлемо)1.

2. Коммунальная инфраструктура требует масштабного обновления практически во всех регионах. Техническое состояние основных фондов жилищно-коммунального хозяйства характеризуется высоким, в некоторых регионах более 70 %, уровнем износа. Неудовлетворительное состояние водопроводных и канализационных сетей и очистных сооружений негативно влияет на качество воды, а, значит, и на здоровье людей. В ряде регионов имеется значительное количество ограничений в обеспечении водными ресурсами для питьевого и производственного потребления, включая отсутствие круглосуточного водообеспечения отдельных районов. Многие населенные пункты до сих пор лишены газоснабжения — при том, что Россия является крупнейшим в мире экспортером газа. Для энергосетей характерен низкий коэффициент использования мощностей и большие потери энергоносителей. Наконец, для всей страны характерен высокий уровень энергозависимости экономики2.

3. Социальная инфраструктура — общей проблемой системы образования является износ основных фондов, высокая доля зданий, находящихся в аварийном состоянии. Значительное число школ — это помещения, капитальный ремонт в которых не производился более 50 лет. Схожие проблемы у отечественной медицины — отсутствие доступной системы специализированной (в том числе высокотехнологичной медицинской помощи), отсутствие развитой региональной и местной инфраструктуры здравоохранения, отсутствие объектов социальной инфраструктуры в сельских местностях.

Существуют и комплексные задачи, такие как — воссоздание и строительство заново жилищно-коммунального и инфраструктурного хозяйства Крыма

1

Там же.

2

Бондарь В. Инфраструктура сегодня — препятствие развития России: URL:

http://newsland.com/news/detail/id/533144/.

63

Раздел I. Социально-экономическое развитие экономики

Государство обязано принимать безотлагательные меры для лик-

видации этого инфраструктурного дефицита.

Государственно частное партнерство может стать эффективным

инструментом для решения этой задачи.

Мировой опыт в последние десятилетия отмечает рост активности использования всевозможных форм партнерства государства и частного бизнеса в различных отраслях во многих странах, как экономически развитых, так и развивающихся. Примеры успешного решения проблем не только в отраслях инфраструктуры (транспорте, жилищно-коммунальном хозяйстве, медицине, образовании и др.), но и в стратегических сферах, ранее находившихся исключительно в государственной монополии (например, военные и космические разработки) впечатляют. Взаимодействие государства и частного бизнеса получило название Public-Private Partnership (РРР) в западных странах и ГЧП — государственно-частного партнерства в России.

Опыт в Великобритании (проект создания высокоскоростного соединения между Лондоном и туннелем под проливом Ла-Манш.), Нидерландов (проект строительства железной дороги HSL-Zuid между городами Амстердам, Брюссель и Париж), Испании, Португалии, Греции (масштабные проекты в этих странах также касаются улучшения транспортной инфраструктуры) и свидетельствует об экономии государственных средств от 10 до 20 % при передаче объектов инфраструктуры в концессии частному капиталу. Качество услуг, предоставляемых обществу повышается, а сохранение и рост рабочих мест положительно влияет на социальную стабильность в обществе.

ГЧП в России стало развиваться в середине 2000-х гг. Первый виток бурного развития ГЧП связан с проектами, финансируемыми за счет средств Инвестиционного фонда. Параллельно с проектами Инвестиционного фонда развивались концессионные проекты. В настоящее время существует ряд проектов ГЧП — завершенных, реализуемых или планируемых к реализации в российских регионах. На рисунке (см. рис. 1) приведены данные по находящимся в работе ГЧП проектам1.

1

Рейтинг регионов России по уровню развития государственно-частного партнерства 2014–2016: URL: http://economy.gov.ru/wps/wcm/connect/12d18e9e946b-483a-bd63-c203347a4693/raytingREG-Block_16-03–2016_WEB. PDF?MOD=AJPERES&CACHEID=12d18e9e-946b-483a-bd63-c203347a4693.

64

Палозян О. А.

ПРОЕКТЫ ГЧП, РЕАЛИЗУЕМЫЕ В РФ

Форма договора Сферы реализации

Договор аренды

с инвестиционными

обязательствами

Контракт

жизненного цикла

Концессионное

соглашение

Соглашение

о государственно-частном

партнерстве

Рис. 1. Формы исферы реализации ГЧП проектов осуществляемых вРФ

Коммунальная — 5 Социальная — 24 Транспортная — 2 Энергетическая — 23

Коммунальная — 1 Транспортная — 1

Коммунальная — 180 Социальная — 64 Транспортная — 33 Энергетическая — 149

Коммунальная — 9 Социальная — 71 Транспортная — 14 Энергетическая — 9

54

2

427

103

По данным рейтинга на 2015 г. на территории РФ значительно увеличилось число концессионных соглашений в отношении объектов коммунальной и энергетической инфраструктуры в муниципальных образованиях, населением, не превышающим 10 тыс. человек, ряд проектов уже реализуется.

Однако в стране много проблем, которые необходимо решать комплексно, на это и направлено, прежде всего, внимание государства.

В качестве системных шагов по решению инфраструктурных проблем со стороны государства можно привести создание Федеральных целевых программ (ФЦП). Пример:

1. ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 г.». На ее реализацию планируется выделить: из бюджетных источников в период с 2014 по 2025 гг. более 536 млрд руб., из местных бюджетов — порядка 90 млрд руб., из внебюджетных — около 3 трлн руб. В уставных документах ФЦП прямо говорится, что одной из ее задач является реализация инвестпроектов на основе принципов

65

Раздел I. Социально-экономическое развитие экономики

государственно-частного партнерства. Программа предусматривает формирование сети территорий опережающего социально-экономического развития и создание на них производств, ориентированных на экспорт и развитие транспортной инфраструктуры на территории Дальнего Востока и Байкальского региона для обеспечения необходимого объема грузовых и пассажирских перевозок, что напрямую связано с реализацией крупных строительных проектов.

2. ФЦП «Социально-экономическое развитие Крымского федерального округа до 2020 г.». Задачи программы: стабилизация социально-политической обстановки в регионе, развитие ресурсной и инфраструктурной обеспеченности региона жизненно необходимыми источниками энергии, воды, продовольствия, равномерное распределение имеющегося природно-ресурсного, производственного, туристско-рекреационного, транзитно-транспортного, трудового и социального потенциала территорий. Объем финансирования программы на сегодня планируется на уровне 620 млрд руб., из них 590 млрд руб. бюджетных средств и 30 млрд руб. из внебюджетных источников. Из наиболее крупных строительных проектов, реализация которых планируется с использованием механизмов ГЧП — электрификация железнодорожной ветки Джанкой-ФеодосияКерчь и строительство транспортного перехода через Керченский пролив.

Успешно реализуемые ГЧП проекты.

В Астраханской области реализуется проект строительства 31 детского садика общим количеством 5 тыс. мест. Новые детсады строятся в 11 населенных пунктах области. Правовой базой этого послужил местный закон «О государственно-частном партнерстве в Астраханской области». Срок реализации соглашения — 16 лет. Внебюджетные средства привлекаются под строго обозначенные работы — строительство детсадов. А на бюджетные средства будет осуществляться оплата их аренды. В собственность муниципалитетов эти садики перейдут после уплаты выкупных платежей.

Также успешно продвигается строительство мини-ТЭС Курьяновских очистных сооружений в Москве. Реализация проекта началась в 2009 г. по схеме BOOT, т. е. «Строительство — владение — эксплуатация — передача» и выполняется немецкой компанией WTE (Wassertechnik Holdings Und Betribes). Правовая база проекта — инвестиционный контракт на проектирование и строительство

66

Палозян О. А.

за счет собственных и привлеченных средств. В рамках проекта построили и ввели в эксплуатацию мини-ТЭС на биогазе Курьяновских очистных сооружений мощностью 10 кВТ. Объем вложенных инвестором средств составил более 28 млн евро.

Примером положительного развития проекта может служить и строительство моста через Волгу в районе поселка Подновье в Нижегородской области. Этот проект можно назвать глобальным, т. к. после его реализации значительно увеличится объем перевозок по международному транспортному коридору № 2. Будет обеспечена связь федеральной дороги М-7 «Волга» с межрегиональной трассой Нижний Новгород — Киров. Здесь была уже выбрана схема ГЧП по типу контракта жизненного цикла. Длина мостового перехода — 4,7 км. Срок действия соглашения — 30 лет. Стоимость проекта 1,3 млрд долл.

Попытки применения механизмов ГЧП в России на сегодня предпринимаются достаточно часто, но далеко не всегда они оказываются успешными.

Неудачные проекты:

Не увенчался успехом проект ремонта дорог в Кировской области. В июле 2012 г. Департамент дорожного хозяйства и транспорта Кировской области заключил соглашение о ГЧП с местным дорогостроительным предприятием «Вятавтодор». Согласно договору должны были быть выполнены работы по ремонту местных автодорог. Правовой базой договора стал Закон Кировской области «Об участии Кировской области в проектах ГЧП», согласно которому и был проведен определивший подрядчика конкурс. Однако этот договор не был выполнен, т. к. областное антимонопольное управление ФАС России выявило нарушения ряда статей федерального антимонопольного законодательства при определении победителя конкурса. Последовало обращение в арбитражный суд, решением которого данный областной автодорожный проект был фактически прекращен.

Попытка использования ГЧП в г. Твери также оказалась неудачной. В 2011 г. местная гордума приняла решение учредить компанию «Тверьтепло», которая должна была на основе концессионного договора реализовать проект по обслуживанию и ремонту тепловых сетей в г. Твери. Учредителями компании стали Территориальная генерирующая компания № 2 и администрация г. Твери.

67

Раздел I. Социально-экономическое развитие экономики

В обязанности «Тверьтепло» вменялась поставка тепла и горячей воды, сервис городских теплотрасс. «Тверьтепло» арендует почти все теплокоммуникации г. Твери, общей протяженностью более 435 км. Однако вскоре «Тверьтепло» оказалось под процедурой бан кротства, соответственно и проект модернизации тверских теплокоммуникаций не может быть реализован.

Также остался нереализованным проект «Невская вода» в г. СанктПетербурге, где инициатором было правительство города в лице своего Агентства стратегических инвестиций. Конкурс на создание, реконструкцию и эксплуатацию на основе ГЧП Северной водопроводной станции, которая должна была обеспечить внедрение передовой высокотехнологичной двухступенчатой технологии очистки воды. Конкурс проводился в соответствии с законом об участии г. СанктПетербурга в ГЧП. В июне 2011 г. все 4 заявки, поданные на конкурс, были признаны прошедшими предварительный конкурсный отбор. Однако 27 декабря 2012 г. организаторы конкурса решили не заключать соглашения о ГЧП с единственным участником конкурса.

Причины неудач. Одна из типичных проблем:

Государство или муниципальные образования при подготовке проектов ГЧП игнорируют реальные ожидания частных инвесторов, заменяя их своим видением условий партнерства. Это приводит к пониженной конкуренции со стороны частных компаний или ее полному отсутствию, а, следовательно, к необходимости повторного объявления концессионных или иных конкурсов ГЧП, обновлению материалов технико-экономического обоснования проектов, ПСД и иной документации, а также повторному проведению самих конкурсных процедур по выбору нового частного партнера. В результате затягиваются или срываются сроки реализации проектов.

Качество проектов — это один из ключевых рисков, который может существенно притормозить дальнейшее развитие государственночастного партнерства в России. Так, например, каждый пятый подготовленный в России концессионный конкурс не состоялся, что говорит о низком качестве проработки самих проектов, и о недостаточной активности органов власти при взаимодействии с частным сектором1.

1

Рейтинг регионов России по уровню развития государственно-частного партнерства 2014–2015 гг.: URL: http://economy.gov.ru/wps/wcm/connect/12d18e9e946b-483a-bd63-c203347a4693/raytingREG-Block_16-03-2015_WEB. PDF?MOD=AJPERES&CACHEID=12d18e9e-946b-483a-bd63-c203347a4693.

-

68

Палозян О. А.

Из приведенных выше примеров видно, что успех или неудача проекта зависит от: качества и прозрачности подготовки конкурсной документации для проведения конкурса по отбору частных партнеров, оптимальности критериев отбора частных партнеров, концессионного или инвестиционного соглашения, сбалансировано оформляющего взаимоотношения публичного и частного партнера.

В свою очередь качественно выполнить подготовку проектной документации невозможно без тщательной предпроектной проработки следующих позиций: выбор организационно-правовой модели проекта ГЧП; выработка на основании этой модели эффективной организационно-правовой структуры; проведение взвешенного финансово-экономической анализа; технического обоснования его реализуемости на основе анализа и оценки целесообразности применения различных технических решений.

Поэтому для подготовки прединвестиционной стадии проекта ГЧП привлекают профессиональных консультантов по организационно-правовым, финансово-экономическим и инженерно-техническим вопросам под общеорганизационным управлением со стороны государства1.

При рассмотрении возможности реализации ГЧП проектов государственные и муниципальные органы власти часто совершают одни и те же ошибки, приведенные на рисунке (см. рис. 2).

Типичные ошибки публичных партнеров (органов власти)

• принятие за основу слишком оптимистичных прогнозов;

• недостаток компетенций в управлении рисками;

• ошибки в финансовом анализе

Рис. 2. Типичные ошибки при рассмотрении ГЧП проектов

• дополнительная ответственность по рискам проекта ГЧП

• проблемы в управлении долгом

• повышение бюд-

последствия

жетной нагрузки

Помимо явных обязательств, органы государственного и муниципального управления, участвуя в проекте ГЧП, несут неявные

1

Максимов В. Залог успеха ГЧП: в сотрудничестве государства и бизнеса мелочей быть не должно. Экспертное мнение: URL: http://ria-in.ru/novosti/ glavnye-novosti/minstroj-rf-izmenil-poryadok-otbora-uchastnikov-podprogrammyftsp-zhilishche.

69

Раздел I. Социально-экономическое развитие экономики

обязательства и риски (например, ожидания со стороны населения, политические условия), которые часто реализуются на поздних стадиях проекта ГЧП, и которые важно принимать в расчет при определении объемов бюджетного финансирования и оценке проектов.

Только немногие проекты ГЧП могут быть рентабельными без какой-либо формы технической или финансовой поддержки со стороны государства. Государственное содействие проекту может выражаться в принятии на себя части рисков проекта, которыми оно сможет управлять более эффективно, чем частные инвесторы, а также в поддержке тех проектов, которые экономически целесообразны, но нерентабельны. Если инфраструктурный проект имеет положительные внешние эффекты, возможен определенный уровень прямой государственной поддержки. Зачастую местные финансовые рынки не могут предоставить приемлемые для ГЧП финансовые продукты (долгосрочные кредиты с фиксированной ставкой), даже если наличие таких продуктов положительно сказалось бы на финансовый рынок в целом. В таких случаях государство может профинансировать такие продукты или создать структуры, которые могут предоставить финансовую поддержку, необходимую для реализации проекта.

Каждый проект нуждается в каком-либо конкретном виде государственной поддержки, но в любом случае инструменты взаимодействия должны быть тщательно разработаны, чтобы обеспечить необходимую инвесторам предсказуемость и требуемую государству гибкость1. Вопросы, возникающие при рассмотрении целесообразности государственной поддержки — какие проекты поддерживать; условия предоставления и объемы такой поддержки; как обеспечить эффективность управления государственной поддержкой, например, надлежащую прозрачность и подотчетность — требуют анализа всех факторов по каждому проекту. Потому разработка, реализация и регулирование государственной поддержки должны быть исполнены самым тщательным образом, желательно профессионалами.

Но наблюдается отсутствие компетентности по вопросам ГЧП не только у государства, но и у бизнеса. Недостаточный уровень

1

Михеев О. Л. Финансовые и правовые проблемы частно-государственного

партнерства. М., 2009.

70