Экономическая и социальная политика органов местного самоуправления. Сборник научных докладов Всероссийской научно-практической конференции (25 ноября

Богатырев С. Ю.

Проблемы апробации теории оценки человеческого капита-

ла на российских компаниях. По данным отечественных эконо-

мистов1, в настоящее время «в России практически отсутствуют опубликованные результаты фундаментальных исследований комплекса финансовых решений отечественных компаний с применением методов эмпирического оценивания данных. Во-первых, имеющиеся по российским компаниям публикации по проблематике их финансовых решений имеют преимущественно иллюстративный, а не исследовательский характер; и они в значительной мере построены на анализе и комментировании финансовых коэффициентов, полученных из отчетности. Во-вторых, в подавляющей части существующих книг по проблематике корпоративных финансовых решений пока не отражено применение современных эконометрических методов обработки данных, направленных на верификацию теоретических гипотез. В-третьих, они не базируются на концепциях теории корпоративных финансов, их апробации на данных российских компаний и выявлении их специфики»2. Тоже самое справедливо для описания практических расчетов по стоимостной оценке человеческого и интеллектуального капитала. Существующие вышеописанные концепции и некоторые другие, затрагиваемые в этой статье, не воплощены в практических расчетах, проведенных по национальным данным3.

В отчетах об оценке НМА наиболее употребим доходный подход. Другие более сложные модели оценки, например, опционный метод, в силу их неразработанности в теории, не получают применения на практике. Чрезмерный упор на применении самого употребительного доходного подхода, метода дисконтированных денежных потоков (ДДП)4, в частности, виден в тех случаях, ког-

1

Козырев А. Н., Макаров В. Л. Оценка стоимости нематериальных активов и интеллектуальной собственности. / Под науч. ред. А. Г. Грязновой, М. А. Федотовой. М.: Интерреклама, 2003.

2

Ивашковская И. В., Григорьева С. Л., Кокорева М. С., Степанова А. Н. и др. Корпоративные финансовые решения. Эмпирический анализ российских компаний (корпоративные финансовые решения на развивающихся рынках капитала): Монография / Под науч. ред. И. В. Ивашковской. М.: Инфра-М, 2011.

3

Асват Дамодаран. Оценка. Инструменты и методы оценки любых активов.

2-е изд. / Пер. с англ. М: Альпина Бизнес Букс, 2004.

4

Грязнова А. Г., Федотова М. А. Оценка бизнеса. М.: Финансы и статистика, 2004.

131

Раздел II. Государственное регулирование экономики

да требуется уже на серьезном международном уровне проявить теоретическую глубину, инициативу в применении и апробации новых методов оценки, специально разработанных для применения в оценке объектов.

Метод EcRAVE1 иллюстрирует вышеизложенные проблемы при оценке ИК. Метод EcRAVE позволяет на базе открытой информации оценить созданную компонентами интеллектуального капитала рыночную стоимость, а затем проранжировать компании по их инвестиционной привлекательности. Метод основывается на концепции управления на основании рыночной стоимости (Value-Based Management — VBM).

Метод используется для анализа инвестиционной привлекательности инновационных компаний и портфельного построения. Он призван выявить результативности использования ИК компании, и решает следующие вопросы, связанные с этим: выделение компонентов интеллектуального капитала, значимых для долгосрочного роста стоимости компании, разработка способов определения результативности использования интеллектуального капитала компании, формирование портфеля ценных бумаг с учетом не только материальных, но и интеллектуальных ресурсов.

Метод основывается на определении ИК, данным Зихалом и Малулом: интеллектуальный капитал — это сумма всех знаний, которые могут быть использованы компанией в процессе создания добавленной стоимости. Одно из положений метода: компоненты ИК имеют разное значение для реализации стратегии компании и роста ее стоимости, делает его наиболее эффективным при оценке растущих инновационных компаний.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ. Перспективы дальнейшей разработки учета влияния интеллектуального и человеческого капитала на стоимость и налоговый потенциал инновационных компаний по квалиметрической методике определяются следующим образом.

Разработка и непрерывное ведение учетных регистров показателей человеческого и интеллектуального капитала российских компаний. Изучение и расчет показателей добавленной стоимости и среднеотраслевых показателей для расчета УИК в отраслевом

1

Осколкова М. А. Интеллектуальный капитал в оценке инвестиционной привлекательности компаний. М.: Управление корпоративными финансами, 2012. № 06 (54).

132

Ланцов Н. В., Ершова Н. А.

масштабе со специализацией по сегментам отрасли, характеру деятельности, характеру инновационности компаний;

Разработка методов анализа иерархий используемых при определении коэффициентов весомости, применяемых в расчете УИК, расширение круга экспертов и технических специалистов, менеджеров при установлении весов. Расчет УИК по широкой выборке инновационных предприятий за многочисленные отчетные периоды, накопление и систематизация информации по влиянию человеческого и интеллектуального капитала на рост и стоимость российских инновационных компаний.

Апробированный в конкретных российских условиях УИК может применяться в рамках сравнительного подхода при отборе инновационных компаний — аналогов. Исследование динамики изменения индекса, построение его тренда позволяет прогнозировать рост инновационных компаний.

Ланцов Н. В., Ершова Н. А.

магистрант кафедры экономики РГУП

Ершова Н. А.,

зав. кафедры экономики РГУП, канд. экон. наук

Программно-целевой метод планирования

как инструмент реализации государственной

экономической политики

Стремление правительств многих стран повысить эффективность расходования бюджетных средств, в различных формах проявляющееся на протяжении многих десятилетий, может иметь разные причины — от искреннего желания экономить средства налогоплательщиков до публичного оправдания фактической неэффективности бюджетов тем, что наука не предлагает адекватных инструментов. После Второй мировой войны это стремление реализовывалось за счет повышения целевой ориентации бюджетных расходов, структуризации их в виде целевых программ, призванной

133

Раздел II. Государственное регулирование экономики

в наглядной, доступной для парламентского и общественного контроля форме связать объем расходуемых средств и уровни достижения целей, признанных правительством приоритетными в тот или иной период.

Из-за возросшей в последние годы неэффективности государственного регулирования российской экономики и во властных кругах, и среди научной общественности возродился интерес к проблематике планирования. Оно воспринималось как антитеза совокупности несогласованных, а подчас — противоречивых действий, осуществлявшихся на разных уровнях государственного управления и повышавших риски ведения бизнеса со всеми вытекающими последствиями для частной инвестиционной активности.

Первым шагом на этом пути стала бюджетная реформа, начавшаяся еще в первой половине 2000-х гг.1 и предполагавшая упорядочение бюджетного процесса путем установления для него четких правовых рамок. Поскольку в условиях рыночной экономики государственный бюджет — это один из двух объектов, которыми государство может непосредственно управлять, планируя их структуру, состав и т. п. и обеспечивая исполнение плана, такое начало представлялось оправданным. В ходе бюджетной реформы программы в составе различных бюджетов — от федерального до муниципальных — стали настолько значимыми их элементами, что в Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике на 2013–2015 гг. было заявлено о необходимости перейти к «программному бюджету»2. В 2015 г., согласно данным доклада Минфина РФ «Об основных направлениях повышения эффективности расходов федерального бюджета», 54,5 % расходов федерального бюджета было направлено на реализацию государственных программ3, но с учетом еще не утвержденных на момент подготовки документа эта доля должна составить порядка 95 %.

1

Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004–2006 гг. (Одобрена Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 (в ред. от 06.04.2011 г.) «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»): URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_88769/.

2

Бюджетное послание Президента РФ «О бюджетной политике в 2013– 2015 гг.» от 28 июня 2012 г.: URL: http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_131836/.

3

Министерство финансов РФ. Основные направления бюджетной политики

на 2015 г. и на плановый период 2016–2017 гг.». М., 2014.

134

Ланцов Н. В., Ершова Н. А.

Следующим шагом стало принятие закона «О стратегическом планировании в РФ»1, развившего положения Указа Президента РФ «О стратегии национальной безопасности в РФ»2. Этот закон установил правовые рамки для системы стратегических плановых документов, в составе которых не последнее место занимают различные программы.

Современное программно-целевое планирование (ПЦП) начиналось, как известно, с системы Planning — Programming — BudgetingSystem (PPBS), которую внедряли для планирования государственного бюджета США в 1965 г. Как отметил Г. Келлер, «хотя программное бюджетирование — относительно новое понятие, у него интересная история. Разработанное RAND Corporation, оно было впервые использовано ВВС США. Министр обороны Р. Макнамара в 1961 г. потребовал, чтобы Министерство обороны применяло программное бюджетирование для всех оборонных мероприятий. В 1965 г. президент Джонсон объявил, что все основные федеральные необоронные агентства должны работать, используя технику программного бюджетирования».

Исследования в области теории и методики ПЦП велись в СССР с начала 70-х гг. XX в. в ряде институтов АН СССР, Госплана СССР, в МГУ им. М. В. Ломоносова, во многих других НИИ и университетах. Отечественные разработчики общей методологии и конкретных методик ПЦП всегда подчеркивали, что программы — это средство решения важнейших отдельных проблем3, отмечали необходимость разграничивать программную и непрограммную части общего плана (в современных условиях — бюджета) действий правительства: «программно планируемый и реализуемый комплекс охватывает лишь часть планируемой экономики»4.

1

ФЗ от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ (в ред. от 03.07.2016 г.) «О стратегическом планировании в РФ»: URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_164841/.

2

Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 (в ред. от 01.07.2014 г.) «О стратегии национальной безопасности в РФ»: URL: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_87685/.

3

Фонотов А. Г. Цели, оценки, программы // Целевая стадия планирования и проблемы принятия социально-экономических решений. М.: ЦЭМИ АН СССР, 1972.

4

Агафонов В. А. Анализ стратегий и разработка комплексных программ. М.: Наука, 1990.

135

Раздел II. Государственное регулирование экономики

В упомянутом докладе Минфина РФ отмечается ряд трудностей, с которыми на практике сталкивается бюджетное программно-целевое планирование (ПЦП). С учетом повышения его роли в связи с реализацией в стране системы стратегического планирования важно понять, чем вызваны отмеченные Минфином затруднения, что говорят об этом теория и анализ практического опыта, как можно решить возникшие проблемы.

С точки зрения нашего анализа среди направлений отечественной бюджетной реформы особый интерес представляют следующие: выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств; расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования. Согласно данным Счетной палаты РФ, более 90 % «опрограммленных» расходов составляют расходы на исполнение действующих, ранее принятых бюджетных обязательств, в то время как на цели развития направляется менее 10 %1. Понятно, что такое соотношение не соответствует смыслу программ как средства решения актуальных проблем, которые нельзя решить за счет «обычного» бюджетного финансирования. Однако Минфин РФ, считая полный охват программами всего бюджета одной из своих важных задач, полагает нужным оправдывать и обосновывать намечаемый рост его непрограммной части: «Необходимость решения задач по модернизации Вооруженных Сил, укреплению обороноспособности страны и пенсионному обеспечению граждан обусловливает рост доли непрограммных расходов федерального бюджета с 40,8 % в 2014 г. до 47,1 % к 2017 г. в общем объеме расходов федерального бюджета». Другими словами, решение двух острых проблем, возникших в перспективном плановом периоде, в цитируемом документе связано с ростом объема непрограммной части бюджета! Таким образом, смысл терминов в этом официальном документе изменен на прямо противоположный по сравнению с тем, который им придают как в теории, так и в мировой практике.

Суть дела, разумеется, не в названиях (хотя и они имеют значение), а в методологии, которая за ними скрывается. Ситуация такова, что программы, которые должны ныне охватить (и постепенно охватывают) все бюджеты, от федерального до муниципальных,

1

Заключение Счетной палаты РФ на проект ФЗ «О федеральном бюджете

на 2015 г. и на плановый период 2016–2017 гг.». М., 2014. С. 162–164.

136

Ланцов Н. В., Ершова Н. А.

превратились в новую классификацию расходов. При этом действующий Бюджетный кодекс РФ, с его жестким распределением и закреплением бюджетных полномочий, по существу, установил запрет на взаимодействие не только ведомств, но и подразделений одного ведомства. Другими словами, из того, что некоторые группы расходов разных ведомств оказались в одном разделе «программноцелевой» классификации, не следует, что ведомства (или департаменты), присвоившие намечаемым расходам тождественные коды классификации, провели предварительный анализ, схожий с предполагавшимся в рамках PPBS, а также последующее согласование намечаемых действий для решения проблемы, давшей наименование соответствующему разделу бюджетной классификации.

Между тем взаимодействие подразделений одного ведомства, а тем более — разных, направленное на решение той или иной задачи на некотором уровне организации государства, способно позитивно повлиять на конечные результаты. Как показали эмпирические исследования, проведенные в Великобритании, такое взаимодействие (public — public partnership) не только увеличивает результативность и эффективность оказания государственных услуг, но и положительно сказывается на равенстве доступа к ним. В то же время государственно-частное партнерство (public — private partnership) отрицательно влияет на эффективность и равенство доступа, а взаимодействие с некоммерческой организацией (НКО) (public — nonprofit partnership) не влияет на указанные параметры оказания услуг1.

Таким образом, характеризуя отечественную «программно-целевую» бюджетную реформу, можно сказать, что «грабли», подготовленные RAND Corporation (Novick, 1954) и заботливо положенные Л. Джонсоном на пути всех будущих реформаторов бюджетного процесса, идущих в направлении, указанном PPBS, успешно «сработали» и в РФ.

При этом подход, разработанный отечественными учеными в середине 1970-х — начале 1980-х гг. и выделявший для программ совершенно иное место в планово-бюджетном процессе, оказался полностью забытым. Подчеркнем, что речь идет именно о научных,

1

Andrews R., Entwistle T. Does cross-sectoral partnership deliver? An empirical exploration of public service effectiveness, efficiency, and equity. Journal of Public Administration Research and Theory. Vol. 20. No. 3, 2010.

137

Раздел II. Государственное регулирование экономики

теоретико-методических разработках, а не о плановой практике того периода. Анализ разработки Госпланом СССР «Целевой комплексной программы сокращения применения ручного труда» показал, что основным методом формирования ее главного раздела — комплекса мероприятий — было извлечение более или менее подходящих мероприятий из плановых предложений министерств, ведомств и Госпланов союзных республик, а контрольные цифры этой программы («целевые показатели»), установленные в центре, были суммой сокращений по совокупности сведенных в один документ мероприятий1.

Отметим, что желание Минфина РФ расписать все расходы бюджета по программной классификации публично объясняется и оправдывается стремлением повысить их эффективность, связать каждую намечаемую трату с той или иной программой. Эти объяснения и оправдания представляются неубедительными. Бюджет действующих обязательств базируется, как известно, на официально принятых юридических документах — федеральных законах, документах разных уровней исполнительной власти, в которых фиксируются (и обосновываются) цели соответствующих намечаемых трат. Если законодатель признал эти цели необходимыми, что и отразил в законе, то вряд ли нужно в дальнейшем обосновывать такую необходимость. Поэтому повторное подчеркивание целесообразности расходов посредством фактического обесценения понятия «программа» может слишком дорого обойтись всем реципиентам острых проблем, остающихся в реальности не решаемыми из-за того, что «программными» становятся все расходы всех бюджетов.

Подведем некоторые итоги. Полное «опрограммливание» бюджета как одна из целей бюджетной реформы, в том или ином виде проведенной или проводимой в ряде стран, — ложная, дезориентирующая установка. Ее практическая содержательная неосуществимость обусловлена объективными обстоятельствами, прежде всего многофункциональностью подавляющего большинства конкретных дискретных мероприятий (например, инвестиционных проектов) и продолжающихся процессов (например, финансирования работы музеев), «работающих» одновременно на множество различных целей, которые стремится реализовать любое правительство.

1

Тамбовцев В. Л., Фонотов А. Г. Целевые комплексные программы. М.: Зна-

ние, 1982.

138

Ланцов Н. В., Ершова Н. А.

Потому применительно к планированию внутри государственного сектора, включая (расширенное) правительство, принцип единообразия неконструктивен: разнообразию целей и проблем должно соответствовать разнообразие инструментов их достижения и решения. Так, одни цели, соответствующие в отечественной терминологии бюджету действующих обязательств, не требуют предварительной программной проработки, а другие, соответствующие бюджету принимаемых обязательств, для определения самого их состава и масштаба в такой проработке нуждаются. Следовательно, понимание программы как документа стратегического планирования, содержащего «комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ», неполное1. Программа — не просто плановый документ, содержащий описание комплекса мероприятий: таков любой план. Это плановый документ, разработанный по особой методике, специфика которой обусловливает специфику программы как разновидности планов. Из того, что кто-то назвал некоторый план программой, не следует, что это действительно программа, если при создании такого плана не применялась программная методика.

Методики ПЦП, разработанные отечественными учеными в период плановой экономики, предполагали, что централизованные задания, соответствующие выбранному варианту целереализующей системы, будут директивно «спущены» исполнителям — государственным предприятиям и организациям, которые должны будут их исполнять2. В рыночной экономике такое невозможно, поэтому участники программы из числа как государственных (не казенных), так и негосударственных организаций должны наниматься для исполнения заданий путем заключения юридически обязывающих контрактов. Это означает, что сами программы сегодня должны представлять собой развернутые,

1

См.: п. 31 ст. 3 ФЗ от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ (в ред. от 03.07.2016 г.) «О стратегическом планировании в РФ»: URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_164841/.

2

ЦЭМИ Методические рекомендации по разработке комплексных народно-

хозяйственных программ. М.: ЦЭМИ АН СССР, 1974.

139

Раздел II. Государственное регулирование экономики

многосторонние контракты, согласованные со всеми участниками как по содержанию заданий, так и по цене их выполнения.

Однако процедуры разработки — логика развертывания цели в систему подцелей, обеспечивающая полноту «развертки», необходимость описания нескольких альтернативных способов достижения подцелей и выбора наилучшего из них по нескольким критериям и т. д., — были и остаются неизменными. Меняется лишь состав участников: если в плановой экономике программы могла разрабатывать одна организация как задания для многих других, то сегодня упомянутые многосторонние контракты не могут разрабатываться без участия их будущих сторон.

Переход к реальным программам в бюджетном планировании, безусловно, усложняет плановый процесс. Вопрос в том, насколько такое усложнение обеспечивает повышение его качества и, следовательно, эффективности использования ресурсов, направляемых на достижение целей плана. Ответ на этот вопрос дает ранняя история ПЦП — применение данной методики внутри военного ведомства США: если бы прирост эффективности был незначительным, то вряд ли этот опыт был бы рекомендован к внедрению во всем правительстве. Иными словами, выгоды применения ПЦП (для решения отдельных приоритетных проблем) явно превышали издержки, так что с точки зрения общественных выгод его следует применять, несмотря на дополнительные сложности для госслужащих, работников правительственных ведомств.

Однако понятие общественной выгоды требует уточнения. Кто именно получает выгоды и каковы они, как соотносятся с издержками тех, кто эти выгоды создает? Иными словами, кто является (или может быть) бенефициаром совершенствования плановых практик? Таковыми выступают получатели государственных услуг, для которых повышается их качество, улучшаются условия их получения, т. е. граждане страны, в большинстве своем не являющиеся государственными служащими. Издержки улучшения методик планирования несут отдельные госслужащие, от решений и действий которых зависит это улучшение. На их долю, однако, приходится малая часть всей общественной выгоды, поскольку для чиновников, как известно, действуют особые правила получения государственных услуг.

Отсюда трудности, которыми сопровождается любое изменение методики планирования, порождаемые характерным для плановиков

140