Экономическая и социальная политика органов местного самоуправления. Сборник научных докладов Всероссийской научно-практической конференции (25 ноября

Бухтеева Е. М., Колесникова Н. А.

• Новая концепция организации местного самоуправления предусматривает создание территориальных образований двух типов — муниципалитетов и муниципальных округов.

Местное самоуправление — неотъемлемая часть гражданского общества и представляет собой важнейшую форму народовластия, непосредственно выражающую волю народа и составляющую одну из основ конституционного строя демократического государства. Местная власть максимально приближена к населению, затрагивает интересы каждого человека, решает большинство его насущных проблем. Как писал А. И. Солженицын, повседневная реальная жизнь людей зависит на четыре пятых или больше не от общегосударственных событий, а от событий местных, и поэтому от местного самоуправления, направляющего ход жизни в округе. Именно такой порядок и принят в странах Запада: через эффективное местное самоуправление, где любой имеет возможность участвовать в решениях, определяющих его существование. И только такой порядок есть демократия.

Местное самоуправление, являясь уровнем публичной власти, по своей природе и сущности одновременно выступает и формой самоорганизации граждан. Оно является мощным катализатором создания гражданского общества, поскольку сознательное участие граждан в выработке достойных условий жизни на определенной территории способствует формированию у них ответственности за решение местных проблем, тем самым повышает их общую социальную и гражданскую активность. Кроме того, развитое с традици ями местное самоуправление сможет противодействовать возможному возврату к авторитаризму, установлению сбалансированного соотношения между государством и гражданином1.

К сожалению, российская действительность не полностью соответствует духу конституционной модели местного самоуправления. Однако реализация именно этой модели могла бы стать социальной основой становления гражданского общества. К основным направлениям участия местного самоуправления в развитии гражданского общества можно отнести вовлечение граждан через взаимодействие с органами местного самоуправления в принятие управленческих решений органов власти, создание реальных механизмов контроля

1

Бабичев И. В., Смирнов Б. В. Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. Историко-правовые аспекты: Монография. М.: Инфра-М, 2011.

-

41

Раздел I. Социально-экономическое развитие экономики

населения за деятельностью органов местного самоуправления, самоорганизацию граждан для решения вопросов местного значения.

Неурегулированность взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления относится к числу наиболее острых проблем в укреплении государственного устройства России.

По мнению авторов данной статьи формированию в РФ эффективной системы местного самоуправления препятствует отсутствие у населения традиций самостоятельного и ответственного решения задач местного значения. Также необходимо конкретизировать конституционный статус органов местного самоуправления. Несомненно, оно является одной из важнейших основ современной российской государственности, поскольку позволяет эффективно и оперативно решать широкий спектр вопросов, непосредственно затрагивающих интересы населения. К сожалению, в России получило распространение отношение к местной власти как к чужеродному элементу в системе власти. В первую очередь это связано с различным толкованием ст. 12 Конституции РФ, установившей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Абсолютизация данной нормы, рассмотрение ее в отрыве от иных конституционных положений искажает представление о местном самоуправлении и его месте в системе власти, прежде всего публичной.

В соответствии с Конституцией РФ 1993 г. в стране функционирует структура государственного устройства России, кардинально отличающаяся от жестко централизованного государства: на политическую сцену страны выведены три участника российской власти — федеральный центр, субъекты РФ (государственный уровень управления) и муниципалитеты; социально-экономической базой развития последних является местное самоуправление населения (негосударственный уровень управления).

Из теории местного самоуправления следует самостоятельное управление своей территорией населением под свою ответственность для выявления и удовлетворения потребностей жителей данного муниципального образования.

Оценивая работу местных органов, можно отметить, что муниципальные образования только начинают осуществлять самостоятельную и под свою ответственность деятельность по решению вопросов местного значения.

42

Бухтеева Е. М., Колесникова Н. А.

А т. к. одним из условий успешного осуществления демократических преобразований округа является местное самоуправление, то его развитие имеет не только политическое, но также социальное и экономическое значение. Потому вопрос об особенностях развития местного самоуправления в настоящее время является актуальным.

Эти законодательные нормы наряду с другими открывают возможности социально-экономического саморазвития территорий на основе эффективного использования местного потенциала — экономических, социальных, культурных, трудовых, финансовых ресурсов. Местные особенности структуры, степень развитости муниципального хозяйства и финансовые возможности муниципалитетов объективно предопределяют разнообразие организационных форм местного самоуправления, как и территориальных типов муниципальных образований, что соответствует федеральному законодательству. Только в такой правовой ситуации и может реализовываться местное самоуправление как признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправ ления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В современной науке не сложилось единого мнения о времени зарождения российского самоуправления. Ряд авторов относят зарождение общинного самоуправления в России ко времени становления и развития общинного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на: центральную и местную.

Другая группа авторов связывает начальный этап зарождения российского самоуправления с первой земской реформой царя Ивана IV в середине XVI в. По их мнению, с этого времени началось развитие ростков, отдельных элементов местного самоуправления в России.

Важнейший этап реформирования местного самоуправления, связан с деятельностью Александра II. Это и крестьянская ре- форма (Манифест и Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости 1861 г.), земская реформа (Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.), а также городская реформа (Городовое положение 1870 г.). Необходимость образования особых местных органов возникла в 50-х гг.

-

43

Раздел I. Социально-экономическое развитие экономики

XIX в. одновременно с разработкой положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости.

Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. земское самоуправление вводилось лишь в 34 из 69 губерний (не было введено в Царстве Польском, Литве, Белоруссии, Сибири и Юго-Западном крае — Киевской, Подольской и Волынской губерниях). Данное Положение предусматривало наличие как распорядительных, так и исполнительных органов. К первым из них относились уездные и губернские земские собрания, ко вторым — уездные и губернские земские управы. Уездные и губернские земские собрания состояли из гласных, избираемых сроком на 3 года. К ведению земств относилось: устройство и содержание местных путей сообщения, земская почта, земские школы, больницы, приюты и богадельни; развитие местной торговли и промышленности, народное продовольственное дело; ветеринарная служба и агрономическая служба, взаимное страхование; постройка церквей, тюрем и сумасшедших домов.

Некоторые особенности земств, часть из которых не потеряла своей актуальности до настоящего времени:

1. Невхождение земских учреждений в систему государственных органов. Служба в земских учреждениях относилась к общественным обязанностям, гласные не получали вознаграждения за участие в работе земских собраний, а должностные лица земских управ не считались государственными служащими.

2. Наличие у земств собственной финансово-экономической базы. Земские органы имели свой бюджет. Доходы земств состояли из губернского земского сбора, из целевых дотаций государства, из частных пожертвований и прибыли торгово-промышленной деятельности земств. Однако практически сразу же после проведения реформ у земств обнаружился дефицит бюджета. Для его покрытия земства могли устанавливать дополнительные сборы, которые фактически представляли собой самообложение жителей.

3. Наделение земств значительными полномочиями при решении многих местных вопросов. При этом, не являясь органами государственной власти, земские учреждения наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его различными сборами. Это было необходимо для решения вопросов местного управления.

Для осуществления своих функций земским органам было пре-

доставлено право облагать население денежными сборами, а также

44

Бухтеева Е. М., Колесникова Н. А.

вводить в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.). Земские сборы устанавливались с недвижимого имущества, с документов на право торговли, с проезжающих по земским дорожным сооружениям.

За земским и городским самоуправлением существовал весьма жесткий государственный правительственный надзор, который осуществлялся губернатором. Полагаем, для обеспечения финансово бюджетной автономии муниципальных образований и повышения эффективности муниципальной деятельности необходимо формирование и соблюдение базовых принципов функционирования бюджетно-налоговой системы, а также рассмотрение вопроса о возможности введения на муниципальном уровне права налоговой инициативы с целью развития налогового потенциала территории, расширение налогооблагаемой базы. Все это будет способствовать дальнейшему саморазвитию местного самоуправления для решения социальных проблем.

Однако в настоящее время Правительство РФ, его финансовоэкономические ведомства и Федеральное Собрание не осознают или просто не хотят использовать местное самоуправление как инструмент хозяйствования.

Очевидно, что излишняя концентрация функций и задач местных сообществ на федеральном уровне приводит к излишней «текучке», не дает возможности решать приоритетные общегосударственные задачи, снижает эффективность государственного управления в целом.

Итак, местное самоуправление выступает основой для выявления реализации потребностей населения. Поэтому для качественного выполнения местным самоуправлением своих функций и задач необходимо эффективнее использовать местный потенциал.

Следует осознавать, что эффективность реализации конституционного права населения на местное самоуправление во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления. Поэтому не только институты государственной власти, но и политические и общественные организации должны способствовать развитию гражданской ответственности и самостоятельности населения, формированию человека нового типа — гражданина с определенной

45

Раздел I. Социально-экономическое развитие экономики

организационной культурой и правосознанием, который может не только влиять на власть, но и участвовать в управлении1.

В 2001 г. при Президенте РФ была создана комиссия для подготовки предложений о разграничении предметов ведения и полномочий по уровням власти. К настоящему времени она завершила анализ федерального законодательства, рассмотрев несколько сотен федеральных нормативных актов. Особое место в работе комиссии отведено развитию местного самоуправления и прежде всего его территориальной организации, хотя установление территориального устройства на местах формально и не входило в круг ее обязанностей. В результате потребность более глубокого рассмотрения общих принципов организации местного самоуправления стало одним из методологических прорывов в работе комиссии. Этот уровень власти признан «узким» местом, без преодоления которого невозможно принятие системных решений в других направлениях государственного строительства и прежде всего в развитии межбюджетных отношений.

Анализ состояния управления на местах позволил подготовить новую концепцию организации местного самоуправления в стране. В соответствии с этим документом предполагается иметь два типа территориальных образований — муниципалитеты и муниципальные округа. К муниципалитетам отнесены города районного значения и группы сельских поселений. Муниципальный округ должен состоять не менее чем из трех муниципалитетов. Крупные города могут быть приравнены к муниципальным округам2.

В муниципалитетах намечено сохранить существующую систему органов власти и принцип их формирования — всенародные выборы главы администрации и депутатов представительного органа. Однако основным звеном управления должен стать уровень муниципального округа. Его представительный орган авторы концепции предлагают формировать из числа выборных лиц муниципалитетов (преимущественно из глав администраций). Глава этого представительного органа должен будет исполнять исключительно политические функции. А главой исполнительной власти округа

1

Колесникова Н. А. Духовность как базовая ценность национального образования России: Сб. материалов XI Международной межвузовской научно-практической конференции / Под ред. Н. В. Салиенко. М.: Перо, 2014. С. 96–101.

2

Кабашов С. Ю. Местное самоуправление и муниципальная служба в системе

властных отношений. М.: Флинта, 2011.

46

Резяпкина О. С., Косова Л. Н.

будет управляющий — сити-менеджер, которого члены представительного органа будут нанимать на работу на контрактной основе.

Предполагается, что за каждым уровнем власти, в том числе за муниципальным, будет закреплен исчерпывающий перечень полномочий, реализовывать которые каждый уровень должен будет за счет закрепленных за ним источников доходов (этот перечень пока не определен). Однако государственные полномочия как федерального, так и регионального уровня могут делегироваться на местный уровень власти. Делегирование полномочий должно сопровождаться выделением государственных субсидий целевого назначения.

Резяпкина О. С., Косова Л. Н.

магистрант кафедры экономики РГУП

Косова Л. Н.,

доцент кафедры экономики РГУП, канд. экон. наук

Особенности социально-экономического

развития территории на современном этапе

Социально-экономическое развитие территории определяет качество жизни населения, под которым понимается уровень его благосостояния, потребления материальных благ и услуг и степень удовлетворения жизненных потребностей. В то же время уровень жизни населения определяется величиной доходов в сопоставлении с про житочным минимумом и потребительским бюджетом, уровнем заработной платы, развитием социальной инфраструктуры и другими факторами. Несмотря на то что о социально-экономических проблемах малых и моногородов достаточно много говорится, стратегия выравнивания этих территорий по уровню развития недостаточно проработана. Нет четких планов реконструкции градообразующих предприятий, все чаще возникают ситуации, связанные с остановкой или частичной загруженностью заводов и фабрик, что приводит к потере рабочий мест и увеличению количества безработных и таким образом снижает качество жизни населения. Отдельной проблемой является снижение качества трудовых ресурсов.

47

-

Раздел I. Социально-экономическое развитие экономики

Процесс управления городской территорией можно рассматривать с двух сторон. С одной стороны, город — это объект государственного и муниципального управления. С другой, — субъект хозяйствования.

Управление городами, как и любыми другими территориями, осуществляется на всех уровнях: федеральном и региональном (в основном посредством разработки стратегии развития крупных территорий), а также на местном1.

Крупные территории имеют больше возможностей для развития за счет: природно-ресурсного потенциала, крупной промышленной инфраструктуры и т. п. Для малого города процесс экономического развития сопряжен часто с большими трудностями и может носить как положительный характер, с изменением статуса населенного пункта и ростом благосостояния, так и негативный, стагнация или прекращение существования. Причинами негативных тенденций развития крупных территорий могут служить изменения в транспортно-логистической системе, реорганизация крупных предприятий, закрытие предприятий добывающей промышленности (реформа угольной отрасли) и др. Кроме того, может происходить как слияние малых городов, так и взаимопоглощение ими друг друга.

Как показывают исследования малых городов в разных странах, проведенные Всемирным банком, на динамичное развитие города значительное влияние оказывают 3 фактора

2

: качество управления, реализуемое городской властью; вовлеченность города в процессы глобализации; общественная активность населения.

Для гармоничного развития территории необходимо планомерное взаимодействие всех уровней власти. Бессистемная деятельность хозяйствующих субъектов может стать причиной стихийного, несбалансированного развития или даже стагнации. Потому соответствующие органы государственного и муниципального управления на всех уровнях должны осуществлять системное регулирование развития территории. Органам местного самоуправления необходимо содействовать созданию новых производств на территории муниципального образования в целях укрепления экономического потенциала, увеличения налогооблагаемой базы и появления новых рабочих мест.

1

Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения. М.: Зерцало,

2015. С. 88.

2

Иванкина Т. В. Проблемы правового регулирования распределения

общественных фондов потребления. СПб., 2012. С. 89.

48

Резяпкина О. С., Косова Л. Н.

Вовлеченность малого и моногорода в процессы глобализации зависит от активности взаимодействия местных властей с региональными и федеральными. Все большее значение приобретает общественная активность населения. Как отмечалось выше, не всегда стратегические планы развития крупной территории однозначно благоприятно влияют на малые города. Примером может служить решение региональных или федеральных властей создать крупный промышленный комплекс или предприятие, что приведет к появлению новых рабочих мест. Но одновременно это может стать причиной ухудшения экологической обстановки, и следовательно, не только не улучшит качество жизни населения, а резко снизит его.

Часто при создании предприятия и на первых этапах его деятельности сотрудникам предлагаются достаточно привлекательные условия труда и его оплаты, однако через год-два они ухудшаются, снижается и оплата труда.

Территория получает предприятие, негативно влияющее на ее окружающую среду и не обеспечивающее населению достойное качество жизни. В этом случае также большое значение приобретает общественная активность населения, оказывающая влияние на принятие управленческих решений.

Похожие проблемы возникают у малых городов на территории всей страны, но, кроме того, они носят и региональный характер — с учетом особенностей каждой территории. Государственное регулирование направлено на выравнивание различий между регионами, изменение условий жизни населения. Разработка приоритетных направлений социально-экономической политики строится на основе общей стратегии развития регионов с учетом их специфических проблем1.

Управление социально-экономическим развитием малых городов предполагает разработку различных программ поддержки их экономики. Основной задачей этих программ является создание механизмов включения малых городов в рыночную экономику, позволяющую им в дальнейшем развиваться самостоятельно.

Выше отмечалось, что в последние годы активизировалось внимание к малым городам, особенно к моногородам, выразившее ся в решении на высшем уровне проблем помощи малым городам

-

1

Рогов С. М. Функции современного государства: вызовы для России //

Свободная мысль ХХI. 2014. № 7. С. 59.

49

Раздел I. Социально-экономическое развитие экономики

и выделения средств на поддержку моногородов. Сегодня в России насчитывается 342 моногорода. Все они включены в перечень, составленный несколько лет назад, исходя из заявок регионов. В этих населенных пунктах живет около 16 млн человек. К примеру, в Хабаровском крае уровень экономического развития не способствовал становлению крупных промышленных предприятий, как, например, в Поволжье, на Урале, в Западной Сибири. Отличие монофункциональных поселений в западных регионах состоит в том, что место городов на Дальнем Востоке исторически занимали поселки, и монофункциональность — их основная черта. «Вечные» проблемы Дальнего Востока (малая численность населения, обширные неосвоенные территории, неразвитая транспортная инфраструктура) в постперестроечные годы дополнились проблемами общероссийскими — спадом производства и закрытием предприятий.

Рассматриваемая тема затрагивает наиболее актуальные вопросы современного Дальнего Востока. На данном этапе очевидна необходимость формирования устойчивой сети поселений. Полученный в ходе настоящего исследования материал планируется использовать для создания нескольких универсальных моделей — матриц, пригодных для всех типов рассматриваемых поселений. На данный момент выделяются три матрицы, при этом поселения подразделяются согласно критерию принятого районной планировкой, который позволяет выделить благоприятные, малоблагоприятные и неблагоприятные поселения. Это — не субъективные показатели, а результаты факторного анализа, в основе которого заложена информация о функциональной принадлежности поселения, численности его населения, особенностях экономико-географического положения и природно-климатических условиях. Модели формируются в зависимости от набора преобладающих факторов и для каждой модели разрабатывается своя стратегия дальнейшего развития.

По новым правилам моногородом будет считаться населенный пункт, где проживает больше 3 тыс. человек и не менее 20 % от экономически активного населения работают на одном предприятии. В этот список попадают также 42 закрытых административно-территориальных образования (ЗАТО), а также населенные пункты, по которым были даны отдельные поручения Президента РФ и Правительства РФ.

Министерством экономического развития РФ было выдвинуто предложение о разработке комплексной оценки эффективности

50