Экономическая и социальная политика органов местного самоуправления. Сборник научных докладов Всероссийской научно-практической конференции (25 ноября

Марченко А. А., Баранова Л. Я.

комплексный характер. Она включает в себя: выплаты, гарантирующие минимальный доход лицам, оказавшимся в экстраординарных условиях; социальное страхование; обеспечение благосостояния лиц пенсионного возраста, инвалидов, малолетних детей, нуждающихся в повседневном уходе; общественную помощь лицам, чей уровень жизни ниже установленного стандарта. Концепция системы социального обеспечения основывается на том, что для ее стабильного функционирования необходимы усилия не только государства и предпринимательства, но и каждого отдельного человека1.

Важной характеристикой современного опыта развитых стран в функционировании систем социальной защиты являются рейтинги и индексы, составляемые международными информационными агентствами и неправительственными организациями. В настоящий момент ежегодно формируется множество рейтингов стран, отражающих уровень развитости систем социальной защиты, на которые следует обратить внимание в данном контексте исследования.

Например, рассмотрим индекс социального прогресса (The Social Progress Index) — комбинированный показатель международного исследовательского проекта The Social Progress Imperative, который измеряет достижения стран мира с точки зрения их социального развития. В рамках данного индекса учитываются следующие аспекты организации социальной защиты населения государств: основные потребности человека — питание, доступ к основной медицинской помощи, обеспечение жильем, доступ к воде, электричеству и санитарным услугам, уровень личной безопасности; основы благополучия человека — доступ к базовым знаниям и уровень грамотности населения, доступ к информации и средствам коммуникации, уровень здравоохранения, экологическая устойчивость; возможности развития человека — уровень личных и гражданских свобод, обеспечение прав и возможностей человека принимать решения и реализовывать свой потенциал (см. табл. 1)2.

1

Насибулина А. С. Социальная защита населения в Японии // Формы и методы социальной работы в различных сферах жизнедеятельности: Материалы III Междунар. научно-практич. конф. Восточно-Сибирский гос. ун-т технологий и управления. Улан-Удэ, 2014. С. 162.

2

The Social Progress Imperative: Рейтинг стран мира по уровню социального прогресса 2015 г.: URL: http://gtmarket.ru/news/2015/04/10/7126.

191

Раздел III. Социально-экономическая политика

Таблица 1

Индекс социального прогресса 2015

Рейтинг Страна Индекс

1 Норвегия 88.36

2 Швеция 88.06

3 Швейцария 87.97

4 Исландия 87.62

5 Новая Зеландия 87.08

6 Канада 86.89

7 Финляндия 86.75

8 Дания 86.63

9 Нидерланды 86.50

10 Австралия 86.42

71 Россия 63,4

Согласно данным, представленным в таблице, на первом месте находится Норвегия (индекс равен 88,36 ед.). Второе место занимает Швеция, третье — Швейцария. Россия располагается на 71 месте и относится к странам с индексом социального прогресса ниже среднего.

Рассмотрим и рейтинг стран мира по уровню развития человеческого капитала. При определении успехов той или иной страны в развитии человеческого капитала организаторами рейтингового исследования учитывались 46 показателей, объединенных в четыре основные группы: образование (высшее, среднее, начальное) и профессиональная подготовка; здоровье, физическое и психологическое благополучие; трудоустройство и занятость; инфраструктура, правовая защита, социальная мобильность. Лидеры рейтинга в 2015 г. представлены в таблице (см. табл. 2)1.

1

Всемирный экономический форум: Рейтинг стран мира по уровню развития человеческого капитала 2015 г.: URL: http://gtmarket.ru/ news/2015/05/19/7160.

192

Марченко А. А., Баранова Л. Я.

Таблица 2

Рейтинг стран по уровню развития

человеческого капитала 2015

Рейтинг Страна Индекс

1 Финляндия 85.78

2 Норвегия 83.84

3 Швейцария 83.58

4 Канада 82.88

5 Япония 82.74

6 Швеция 82.73

7 Дания 82.47

8 Нидерланды 82.30

9 Новая Зеландия 81.84

10 Бельгия 81.12

26 Россия 77.54

В данном рейтинге первое место занимает Финляндия с индексом 85,78 ед. В отличие от предыдущего рейтинга, в рейтинге стран по уровню развития человеческого капитала Россия занимает 26 место и относится к странам со средним уровнем его развития.

Еще одним важным аспектом социальной защиты является привлечение к соответствующим программам и мероприятиям хозяйствующих субъектов. Поскольку трудоспособное население является неотъемлемым субъектом системы социальной защиты, в развитых странах делается существенный акцент на корпоративную социальную ответственность бизнеса, обеспечивающую предоставление социальных гарантий и содействующую государственной социальной политике.

Знания передовых стран в этой области могут иметь огромное значение, любой опыт важен и полезен, однако осознание того факта, что автоматический перенос институтов и инструментов той или иной сформировавшейся зарубежной модели неприемлем и не может иметь места. Очень важно придерживаться разграниченного

193

Раздел III. Социально-экономическая политика

подхода к определению тех элементов, которые могут быть спроецированы на российскую действительность. Мировой опыт в социальной защите населения однозначно использовать не получится, и применять очень трудно в связи с тем, что нормативно-правовая база отличается, социально-экономические условия различны, как и подходы к сущности социальной защиты населения.

Опыт зарубежных стран наглядно показывает, что равенство перед законом и равенство социальное носят противоположный смысл. Нужно учитывать тот факт, что важной является помощь населению, которое нуждается в поддержке государства и находится за чертой бедности, а не выявлять необходимость в обеспечении тех, чьи доходы находятся выше прожиточного минимума в десятки раз.

Повышение числа некоммерческих организаций, а в особенности расширение масштабов социальной помощи таких организаций нуждающимся категориям населения — тот иностранный опыт, что можно постепенно переводить в структуру социальной защиты населения в РФ. А также следует приобщить различные религиозные организации к оказанию социальных услуг населению. На сегодняшний день важнейшим направлением служит не только повышение эффективности предоставляемых социальных гарантий, но и рационализация их применения.

Киреева М. А., Николаева Ю. В.

магистрант юридического факультета ГОУ ВПО МГОУ

Николаева Ю. В.,

доцент ГОУ ВПО МГОУ, д-р юрид. наук,

Незаконное помещение в психиатрический

стационар

Процедура принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар является частью проблемы защиты прав и свобод человека, так ее последствия напрямую связаны с ограничением прав человека. Задачей любого государства является обеспечение и поддержание физического и психического здоровья людей,

194

Киреева М. А., Николаева Ю. В.

живущих в нем, и недопущение увеличения количества лиц, страдающих психическими расстройствами.

До недавнего времени в России вопрос о порядке принудительной госпитализации граждан в психиатрические стационары регулировался только Законом РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», принятым в 1992 г. (далее — Закон). В соответствии с ч. 1 ст. 33 Закона, вопрос о госпитализации лица в психиатрический стационар недобровольном порядке, решает суд. В настоящее время процедура недобровольной госпитализации в психиатрический стационар нашла свое закрепление также в ГПК РФ (ст. 302–305), в связи с чем можно констатировать, что решение этого вопроса осуществляется в нашей стране в порядке гражданского судопроизводства.

В связи с этим представляет большой интерес, в каком порядке решается вопрос о принудительной госпитализации лиц, страдающих психическими расстройствами, в зарубежных странах, и какой орган уполномочен принимать решение по таким важным и требующим большой ответственности делам?

Вопрос о том, кем должно рассматривается дело и приниматься решение о принудительной госпитализации лиц, страдающих психическими заболеваниями, в психиатрический стационар — врачомпсихиатром, либо судом, является источником постоянных дискуссий между психиатрами и юристами.

Положения и нормы международного права не дают однозначного ответа на этот вопрос. Например, в ст. 17 Принципов защиты психически больных лиц и улучшения психиатрической помощи указано, что такие решения принимаются судебным или другим компетентным, независимым и беспристрастным органом, созданным согласно внутригосударственному законодательству и функционирующим в соответствии с процедурами, установленными внутригосударственным законодательством. Аналогичные правила содержатся в ч. 10 Положений и взглядов Всемирной Психиатрической Ассоциации о правах и юридической защите психически больных от 17 октября 1989 г. Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. (далее — Конвенция)1 так-

1

Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября

1950 г.) (с изм. от 13.05.2004) (вместе с «Протоколом № 1» (Подписан в г. Париже

20.03.1952), «Протоколом № 4 об обеспечении некоторых прав и свобод помимо

195

Раздел III. Социально-экономическая политика

же не определяет, какой из органов в процедуре, предписанной законом, может принимать решение о лишении свободы, в том числе и лиц, страдающих психическими расстройствами. В п. 1 ст. 5 Конвенции лишь указано, что лишение свободы производится в порядке, установленном законом. Из смысла п. 4 ст. 5 Конвенции лишь следует, что каждый, кто лишен свободы в результате ареста или заключения под стражу, в том числе и в психиатрический стационар, имеет право на безотлагательное рассмотрение судом правомерности его заключения под стражу и на освобождение, если его заключение под стражу признано судом незаконным, в отличие от п. 3 ст. 5 Конвенции, где указано, что каждый задержанный или заключенный под стражу в связи с уголовным делом, незамедлительно доставляется в суд для решения и утверждения вопроса о правомерности такого лишения свободы. Итак, не обязательно суд является органом, выносящим решение о лишении свободы. Но в любом случае, как высказался Европейский Суд по правам человека по делу «Винтерверп против Нидерландов», «любая мера, лишающая человека свободы, должна исходить от соответствующего органа, осуществляться им и не быть произвольной». Решение органа, рассматривающего вопрос об обоснованности лишения свободы, в том числе и об обоснованности недобровольной госпитализации, вне зависимости от того, суд это или иной орган, может быть обжаловано в судебном порядке. При этом за исключением случаев, связанных с предварительным заключением по уголовному делу, судебная проверка производится не обязательно exofficio. Вполне достаточно, чтобы ее проведение было обеспечено на основании жалобы либо заявления лица, лишенного свободы. Само понятие «суд» в мировой практике является достаточно широким, т. к. к судам относятся также органы, называемые трибуналами. Под термином «трибунал» подразумеваются не только регулярные государственные суды; сюда входят и иные органы, но только в том случае, если они осуществляют правосудие и являются независимыми и беспристраст ными, а их организация и полномочия регулируются законом. Примером тому является английская модель, при которой законность принудительной госпитализации и обоснованность медицинского

-

тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней» (Подписан в г. Страсбурге 16.09.1963), «Протоколом № 7» (Подписан в г. Страсбурге

22.11.1984)): URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_29160/.

196

Киреева М. А., Николаева Ю. В.

заключения о необходимости такой госпитализации рассматривают Mental Health Rewiew Tribunals (Трибуналы по проверке психического здоровья) — специальные органы, назначаемые Mental Health Commission (Комиссией психического здоровья), которые вместе с тем не входят в систему постоянных судов. Mental Health Rewiew Tribunals действуют в составе 3 членов: юриста, который является председательствующим в трибунале, специалиста в области психиатрии и лица, не являющегося ни юристом, ни психиатром. В целях защиты прав лиц, страдающих психическими расстройствами, является неприемлемым возложение принятие решения о принудительной госпитализации в психиатрический стационар лишь на психиатров, потому что решение о такой мере, как лишение свободы посредством принудительной госпитализации лиц, страдающих психическими расстройствами, не может быть охвачено рамками заключения специалистов в области медицины. Для обоснования принудительной госпитализации необходимо не только признание наличия психического заболевания и необходимости лечения, что является профессиональным медицинским решением. Надо также установить, что лицо, кроме того, представляет опасность для себя и окружающих, и эта опасность настолько велика, что для того, чтобы обеспечить соблюдение основных прав и свобод других людей, необходимо ограничить право на свободу данного лица. Последнее не входит в компетенцию профессионального решения работни ков сферы здравоохранения, и поэтому превышает рамки их задач. То же самое имеет место и при недобровольной госпитализации на основании того, что лицо представляет опасность для самого себя. В этом случае можно игнорировать отказ больного от лечения лишь в том случае, если лицо не способно сформировать осознанное, юридически безупречное волеизъявление в отношении госпитализации. Если у него эта способность имеется, его отказ от лечения юридически обязывает врача принять этот отказ, даже если тем самым будут поставлены в опасность здоровье и жизнь данного лица. Решить, может ли лицо на данный момент, несмотря на заболевание, сформировать осознанное волеизъявление, также требует юридической оценки. При этом медицинское заключение составляет лишь необходимую основу для этого решения и носит лишь вспомогательный характер, также как и при вынесении решения по уголовному делу с выводами о том, является ли лицо, совершившее

-

197

Раздел III. Социально-экономическая политика

преступление, вменяемым или нет, и можно ли его, соответственно, привлекать к уголовной ответственности за совершенное им деяние. Решение, которое принимается посредством объективного рассмотрения вопроса о том, нарушаются ли права, какова степень угрозы правам, а также каково значение защищаемых правом общественных ценностей, является по своей природе юридическим решением. Психиатр же не имеет знаний и квалификации, позволяющих ему рассматривать вопросы права, и, следовательно, принимать такие решения. Кроме того, и оценка воли пациента выходит за рамки профессиональной медицинской деятельности, т. к. при решении вопроса о недобровольной госпитализации в психиатрический стационар необходимо сделать заключение, что остальным правам лица, страдающего психическим расстройством, угрожает настоль ко серьезная опасность, что вмешательство в его права на личную свободу и добровольное лечение является оправданным, и что это вмешательство одобрил бы и сам больной, если бы был способен осознавать опасность и серьезность своего психического состояния. Но из того, что принятие решения о принудительной госпитализации выходит за рамки сугубо профессионального заключения врачей, совсем не следует вывод о том, что отнесение его к компетенции суда лишает психиатров права принимать решения по специальным медицинским вопросам, что им при этом необоснованно выражается недоверие, и что они тем самым ставятся в неравное положение по сравнению с врачами других специализаций. Принимать решение о принудительной госпитализации лица в психиатрический стационар всегда должен только суд и никакой другой орган, по следующим причинам:

1. Компетенция суда является единственно приемлемой для обеспечения соблюдения прав личности. Все, что касается ограничения права любого человека на свободу, требует независимой и объективной правовой оценки обстоятельств и оснований, которые необходимо соблюдать при любом лишении свободы. А для этого требуется наличие правовой квалификации, профессионализма, который, без сомнения имеется у суда. При этом юристами не ставится цель показать несостоятельность и неспособность психиатров. Как указано в литературе, «основанием, или первой предпосылкой такой меры, как принудительная госпитализация, остается выраженное наличие психического расстройства, и лишь психиатр (в процессе — его

-

198

Киреева М. А., Николаева Ю. В.

экспертные исследования и мнение) может констатировать наличие заболевания, а психиатрия — это единственная область, которая способна дать определение психическому расстройству вообще». Европейский Суд по правам человека отмечал большое значение, заключений специалистов в области психиатрии для разрешения дел о принудительной госпитализации в психиатрический стационар, при этом им было подчеркнуто, что «истинная природа того, что должно быть установлено компетентным национальным органом, а именно действительное душевное расстройство, требует объективной медицинской экспертизы».

2. Недопустимо предоставление исполнительной власти, в данном случае — комиссии врачей, полномочий по лишению человека свободы при выполнении возложенных на исполнительную власть обязанностей, т. к. реализация принципа «сдержек и противовесов», а именно это является основополагающим принципом разделения властей, в целях защиты прав и свобод человека, обязывает поставить названные ограничительные действия исполнительной власти под контроль независимой от нее судебной ветви государственной власти путем закрепления полномочий по рассмотрению вопросов, связанных с лишением человека свободы, за последней. В противном случае госпитализируемое лицо (даже несмотря на участие в деле адвоката или иного юриста в качестве представителя) не сможет противостоять аргументации и утверждениям противоположной стороны в деле, т. е. психиатрическому стационару, а также показать несостоятельность и необоснованность заключения врачей-психиатров, т. к. по всей видимости, административный орган, состоящий из специалистов в области психиатрии, и рассматривающий дело, находится в подчинении вышестоящего органа исполнительной власти;

3. В случае рассмотрения дела административным или иным несудебным органом, при обжаловании его решения, существенно затрудняется выяснение и познание судом, рассматривающим жалобу госпитализированного лица, истины по делу, вследствие чего этот суд уже не сможет сделать объективных выводов о том, каково было действительное состояние госпитализируемого лица на момент рассмотрения дела в административном органе, так как суд в этом случае сам непосредственно не присутствовал на разбирательстве, не наблюдал ни госпитализируемого лица, ни всего происходящего в тот момент.

199

Раздел III. Социально-экономическая политика

4. Это, в свою очередь, является свидетельством того, что институт обжалования административных актов может применяться, когда перед судом стоит задача исследования и выведения выводов в вопросах права, а не факта. В нашем же случае суд не может обойтись без решения вопросов факта — о состоянии лица. Поэтому суд, рассматривающий жалобу на административный акт по вопросу принудительной госпитализации, не будет иметь возможности вынести законное и обоснованное решение вследствие того, что он не присутствовал при разбирательстве дела в административном или другом несудебном органе. В большинстве стран с развитой правовой системой решение о принудительной госпитализации лиц, страдающих психическими расстройствами, принимается судом. Так, например, суд всегда принимает решение о принудительной госпитализации лица в психиатрический стационар в таких государствах, как Бельгия — по Закону «О защите личности душевнобольных» от 26 июня 1990 г., Нидерланды — по Закону «Об экстренной госпитализации в психиатрические больницы» от 29 октября 1992 г., Австрия — по Закону «О помещении душевнобольных в психиатрические учреждения» от 1 марта 1990 г., Италия — по «Legge Accertamenti e trattamenti sanitari voluntari e obligatori» от 13 мая 1978 г., Польша — по Закону «О защите душевного здоровья» от 19 августа 1994 г. и др. В некоторых государствах, например, в Германии в соответствии с федеральным законом «Das Gesetzuberdie Angelegenheitenderfreiwilligen Gerichtsbarkeit» от 1990 г., решение о принудительной госпитализации также принимается судом, но сама процедура такой госпитализации и права госпитализированных лиц регулируются не общегосударственным федеральным законодательством, а находятся в ведении отдельных земель, т. е. регулируются законами земель. Аналогичная ситуация наблюдается в США, где законодательство о психиатрической помощи является предметом компетенции отдельных штатов. При этом следует подчеркнуть, что в Германии прекратить принудительную госпитализацию в психиатрическом стационаре имеет право только судья посредством вынесения об этом решения.

В меньшинстве остаются государства, где решение вопроса о недобровольной госпитализации лица в психиатрический стационар предоставлено врачам-психиатрам либо врачебным комиссиям, состоящим при психиатрических клиниках, что допускает

200