Экономическая и социальная политика органов местного самоуправления. Сборник научных докладов Всероссийской научно-практической конференции (25 ноября

Биткова Л. А.

Биткова Л. А.,

зав. кафедрой правоведения Российского государственного аграрного университета — МСХА им. К. А. Тимирязева, канд. юрид. наук, доцент

Роль органов опеки и попечительства

в реализации муниципальной

социальной политики

В самом общем смысле «муниципальная социальная политика» рассматривается как система целей, задач и механизмов их реализации, направленных на обеспечение населения социальными услугами, на содержание и развитие социальной сферы муниципального образования1.

При этом основными целями муниципальной социальной политики выступают повышение уровня и качества жизни населения муниципального образования, обеспечение равного доступа к социальным благам, создание условий для самореализации граждан, проживающих на территории муниципального образования (оказание социальной помощи, мер социальной поддержки и т. п.). К нуждающимся в социальной поддержке и вниманию со стороны властных структур, безусловно, относятся дети.

Через муниципальную социальную политику реализуются не только собственные полномочия органов местного самоуправления, но и переданные им государственные полномочия в социальной сфере. Вопросы социальной защиты, социальной поддержки и социального обслуживания отдельных нуждающихся в этом групп населения отнесены к ведению государственных органов. Федеральное законодательство не возлагает на органы местного самоуправления каких-либо полномочий и расходных обязательств в данной сфере, предоставляя возможность самостоятельно (за счет собственных средств) принимать участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству.

1

ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 07.06.2017 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822: URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571

171

Раздел III. Социально-экономическая политика

В соответствии с положениями ст. 6 ФЗ от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (далее — ФЗ № 48)1, органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта РФ, однако органы местного самоуправления поселений, городских округов, муниципальных районов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, на территориях которых отсутствуют органы опеки и попечительства, образованные в соответствии с указанным ФЗ, могут наделяться законом субъекта РФ полномочиями по опеке и попечительству с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В этом случае органы местного самоуправления являются органами опеки и попечительства. Подобная практика сложилась во многих субъектах РФ и является целесообразной, т. к. представители «местной» власти лучше знают конкретные условия жизни отдельных категорий граждан и могут выполнять эти полномочия более эффективно.

Рассматривая содержательную сторону деятельности органов опеки и попечительства, следует, прежде всего, исходить из того, что законодательно закреплены в качестве основных задач этой деятельности защита прав и законных интересов граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки и попечительства, и граждан, находящихся под опекой или попечительством; надзор за деятельностью опекунов и попечителей, а также организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане; контроль за сохранностью имущества и управлением имуществом граждан, находящихся под опекой или попечительством либо помещенных под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (ст. 7 ФЗ № 48).

Анализ закрепленных федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ за органами местного самоуправления полномочий по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних позволяет выделить те из них, которые связаны

1

ФЗ от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ (в ред. от 28.11.2015 г.) «Об опеке и попечительстве»: URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_76459/.

172

Биткова Л. А.

с реализацией муниципальной социальной политики, а именно: выявление и учет детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обеспечение защиты их прав и интересов, содействие их устройству; организация деятельности по подбору, учету и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения с родителями, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах; выявление и учет неблагополучных семей; содействие в осуществлении личных, имущественных, жилищных и иных прав и законных интересов несовершеннолетних.

Органы местного самоуправления при осуществлении государственных полномочий по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних представляют органам исполнительной власти субъекта РФ отчеты о своей деятельности, включая информацию о принятых муниципальных правовых актах, расходовании выделенных финансовых средств и т. п. Однако в основе этих отчетов лежат, скорее, количественные показатели, соотнесенные с выделенными денежными средствами на социальную защиту детей (пособие детям-сиротам, компенсация коммунальных платежей, оформление документов, поднаем жилого помещения, оздоровление детей-сирот, вознаграждение приемным родителям, компенсация проезда обучающихся детей-сирот, приобретение мебели и т. п.). На основании данных представляемых отчетов можно отметить, что количество выявленных детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, уменьшается не так быстро, как хотелось бы. Это, с одной стороны, предопределяет увеличение расходов из бюджета субъекта РФ (так называемая арифметическая прогрессия: растет количество выявленных детей-сирот, растут расходы), с другой стороны, свидетельствует о серьезных проблемах российского общества, т. к. основными причинами сиротства указываются лишение родителей родительских прав, их осуждение к отбыванию наказания в виде лишения свободы, отказ от ребенка.

К сожалению, не последнюю роль в возникновении сиротства в нашей стране играют имеющиеся «перекосы» в деятельности органов опеки и попечительства. В современном российском обществе остро стоит вопрос о пределах вмешательства государства (конкретно органов опеки и попечительства) в семейные отношения. Любая информация, связанная с изъятием детей из семьи и особенно

173

Раздел III. Социально-экономическая политика

получившая распространение в СМИ, становиться широко обсуждаемой обществом, что говорит о неоднозначном отношении нашего общества к органам опеки и попечительства.

Согласно положениям Семейного кодекса РФ лишать родительских прав или ограничивать в них можно только по решению суда. Но существует практика, когда органы опеки и попечительства надолго забирают детей без кого-либо судебного решения из «неблагополучных» семей. При этом держать ребенка в приюте под предлогом «реабилитации» могут до 1 года, тем самым ограничивая реализацию родителями своих прав и обязанностей.

По мнению О. Летковой, главы Ассоциации родительских комитетов и сообществ (АРКС), «недостаточно просто прописать возможность изъятия ребенка из семьи исключительно по решению суда. Необходимо разграничить категории семей и четко определить критерии, по которым органы опеки, социальные службы или суд могут вмешиваться в дела семьи. Сегодня семьи, попавшие в трудную жизненную ситуацию, считаются неблагополучными наряду с семьями горьких наркоманов и к ним применяются одинаковые методы воздействия, вплоть до изъятия ребенка. Если родители — алкоголики, наркоманы, или представляют угрозу для жизни ребенка, тогда возможно определенное ограничение родительских прав, и то лишь в том случае, если другого выхода нет. Ведь разлука с родителями — всегда страшная травма для ребёнка. Но если люди попали в трудную жизненную ситуацию — потеряли работу, кормильца, развелись, еще что-то случилось, государство должно не отбирать у них детей, а протянуть руку помощи». Следует отметить, что подобные критерии определения понятия «семья, находящаяся в социально опасном положении» разработаны в ряде субъектов РФ.

По словам Президента РФ, бесцеремонное вмешательство в семью недопустимо. «Я против этих совершенно перекошенных стандартов ювенальной юстиции. Я полагал, что мое соответствующее поручение исполнено. Совсем недавно мне докладывала представитель Госдумы о том, что приняты соответствующие поправки. Давайте вернемся к этому еще раз. Я обещаю это еще раз посмотреть», — сказал В. В. Путин.

Таким образом, муниципальная социальная политика зависит от социально-экономических показателей и особенностей каждого

174

Биткова Л. А.

муниципального образования. Органы власти субъекта РФ должны учесть эти особенности при передаче органам местного самоуправления государственных полномочий по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних с целью снижения уровня социального сиротства, но без формальной, «палочной» отчетности. Представляется возможной оценка деятельности органов опеки и попечительства самим населением, проживающим на территории муниципального образования.

Следует более активно использовать механизмы социальной рекламы о приемной семье, в связи с тем, что этот институт имеет большое значение, он способствует укреплению семейных ценностей и экономически выгоден. Так, на начало 2016 г. 861 организация осуществляла полномочия органов опеки и попечительства по подготовке граждан, которые выразили желание принять детей в семью на воспитание; 2791 организация предоставляла медицинскую, психологическую, педагогическую, юридическую, социальную помощь, которая не относилась к социальным услугам. Это практически в 2 раза больше, чем в 2015 г. Вместе с тем необходимо тщательно анализировать причины отмены решений о передаче ребенка на воспитание в семью. В ряде регионов это были значительные цифры. В целом по стране только в 2015 г. было 5713 случаев отмены решения о передаче ребенка в семью. В данном случае это почти 6 тыс. детей, которые второй раз в жизни фактически пережили потерю семьи. При этом около 30 % приемных родителей, у которых органы опеки забрали ребенка, прошли соответствующую подготовку. Это означает, что система подбора и подготовки приемных родителей, сопровождения замещающих семей нуждается в значительной корректировке.

На наш взгляд, необходимо пересмотреть полномочия органов опеки и попечительства, убрав «карательные» функции и ориентируясь на социальное обслуживание незащищенных категорий населения, развивать семейно-ориентированную медиацию, разработать и внедрить квалификационные характеристики сотрудников этих органов, проработать вопросы их материальной и социальной защиты, особенно, если государственные полномочия переданы органам местного самоуправления.

Сегодня институт семьи в России претерпевает серьезные изменения, при этом не в лучшую сторону, вызванные влиянием

175

Раздел III. Социально-экономическая политика

не только политических, экономических и иных внешних факторов, но и сменой духовных ценностей в обществе. Необходимо систематизировать действующие нормы различных отраслей права, затрагивающие права и интересы отдельных членов семьи (детей, пожилых людей и т. д.).

Вопросы, связанные с развитием семейных, межличностных отношений между близкими людьми, давно вышли за рамки частноправовых интересов, что вызвано серьезными негативными тенденциями: увеличивается количество разводов, насилие в семье, число беспризорных, «брошенных» детей принимает чудовищные масштабы. Каждый день в средствах массовой информации можно встретить информацию о насилии в отношении детей. Такие события, безусловно, требуют государственного решения. Потому назрела необходимость в разработке комплексной инновационной семейной и молодежной политики, модернизации семейного законодательства.

Несмотря на принимаемые федеральными и региональными органами государственной власти меры (например, введение в действие института Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка, принятие ФЗ от 28 декабря 2012 г. № 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан РФ» («закон Димы Яковлева»)1, в России не уменьшается число детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе детей, живущих в интернатных учреждениях. Наша страна в настоящее время занимает первое место в мире по плотности сиротства. Значительное количество детей-сирот воспитывается в условиях, далеких от семейных, что позволяет говорить об актуальности проблемы.

Острейшим для российского общества остается вопрос о создании института ювенальной юстиции — системы правосудия, которая включает особый порядок судопроизводства и систему судов для несовершеннолетних, т. к. при всех «плюсах» идеи не исключены «крайности» и «перегибы», о чем свидетельствует сложившаяся судебная практика.

1

ФЗ от 28 декабря 2012 г. № 272-ФЗ (в ред. от 28.03.2017 г.) «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан РФ»: URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_139994/.

176

Крашенинников С. В.

Крашенинников С. В.,

доцент кафедры «Защита в чрезвычайных ситуациях» РГАУ-МСХА им. К. А. Тимирязева

К вопросу о полномочиях органов местного

самоуправления в сфере защиты населения

от чрезвычайных ситуаций

Полномочия органов местного самоуправления определяются рядом нормативных актов и зависят от вида чрезвычайных ситуаций, которые условно можно разделить на: ситуации мирного и военного времени. К ситуациям мирного времени относятся чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера.

В РФ действует множество нормативных правовых актов, регулирующих и уточняющих права и обязанности сторон общественных отношений в сфере защиты населения, при этом все они базируются на двух основных нормативных документах, регулирующих рассматриваемые взаимоотношения.

Исходя из принципа защиты граждан в мирное время основным нормативным правовым актом, регулирующим общие для РФ организационно-правовые нормы в области защиты граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории РФе (далее — население), всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах РФ или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды (далее — территории) от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее –чрезвычайные ситуации, является ФЗ от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»1.

Вопросы защиты населения (граждан) от ситуаций военного времени регулирует ФЗ от 12 февраля 1998 г. № 28 «О гражданской

1

ФЗ от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ (в ред. от 23.06.2016 г.) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»: URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_5295/.

177

Раздел III. Социально-экономическая политика

обороне»1. Согласно положениям данного закона «Гражданская оборона — система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории РФ от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера»2.

Однако в связи с принятием Указа Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности РФ» (далее — Стратегия)3 были внесены поправки в отдельные нормативные акты, уточняющие разграничение понятий «ситуации мирного времени» и «ситуации военного времени».

Стратегия является базовым документом стратегического планирования, определяющим национальные интересы и стратегические национальные приоритеты РФ, цели, задачи и меры в области внутренней и внешней политики, направленные на укрепление национальной безопасности РФ и обеспечение устойчивого развития страны на долгосрочную перспективу. Таким образом «для достижения стратегических целей обороны страны … требуется поддержание в готовности … сил и средств гражданской обороны» (ст. 34).

Обеспечение национальной безопасности в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в области пожарной безопасности осуществляется путем совершенствования и развития единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, ее территориальных и функциональных подсистем, взаимодействия с аналогичными иностранными системами, повышения эффективности реализации полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности жизнедеятельности населения, обновления парка технологического оборудования и технологий производства на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения населения, развития системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, внедрения современных

1

ФЗ от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ (в ред. от 30.12.2015 г.) «О гражданской

обороне»: URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_17861/.

2

Там же.

3

Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности РФ» // СЗ РФ. 2016. № 1 (ч. II). Ст. 212; URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_191669/.

178

Крашенинников С. В.

технических средств информирования и оповещения населения, поддержания на должном уровне современной технической оснащенности и готовности пожарно-спасательных сил, развития системы принятия превентивных мер по снижению риска возникновения чрезвычайных ситуаций и пожаров на основе совершенствования надзорной деятельности, проведения профилактических мероприятий, а также путем формирования культуры безопасности жизнедеятельности населения (ст. 49).

Какие же вопросы ставятся перед органами местного самоуправления? В соответствии с ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», ниже в таблице (см. табл. 1) представлены вопросы местного значения, касающиеся защиты граждан от чрезвычайных ситуаций они частично совпадают:

1

Таблица 1

сельское или город-

ское поселение

участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения

организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

1

См.: ст. 14 ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 07.06.2017 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822: URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571

1

участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа

организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию

городской

округ

муниципальный

район

участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района

организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

Продолжение таблицы 1 ▶

179

Раздел III. Социально-экономическая политика

Продолжение таблицы 1

сельское или город-

ское поселение

создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения

1

систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств

создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории городского округа

городской

округ

муниципальный

район

Круг вопросов у органов местного самоуправления в городском округе шире, это связано с большей концентрацией защищаемого населения на единицу площади.

Далее представлена сравнительная таблица задач органов местного самоуправления по решению вопросов защиты населения от чрезвычайных ситуаций (см. табл. 2).

Таблица 2

ФЗ № 28 ФЗ № 68

Задачи в области гражданской

обороны

подготовка населения в области гражданской обороны

180

Задачи единой государственной

системы предупреждения и ликви-

дации чрезвычайных ситуаций

разработка и реализация правовых и экономических норм по обеспечению защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах