Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Таможенное дело. Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
5. Таможенный товарооборот
тельности (совершенствование процедур таможенного контроля,
фискальную, правоохранительную):
• пресечение незаконного перемещения товаров через тамо-
женную границу Российской Федерации;
• эффективность таможенного контроля;
• полноту взысканных таможенных платежей;
• ускорение товарооборота;
• расходы таможенных органов и лиц, перемещающих товары,
связанные с проведением таможенного контроля;
• изменение времени таможенного оформления.
При подготовке и выборе мер необходима сбалансированная
оценка их суммарного эффекта.
Должны быть разработаны методики, а также определены критерии, по которым должен осуществляться контроль, в том числе
оперативный, исполнения вступивших в юридическую силу документов и принятых мер, а также их влияние на предотвращение
или минимизацию рисков и эффективность качества таможенного
контроля.
В р а з д е л е 7 «Концепции» дан перечень мероприятий,
правда, в приказе Председателя ГТК РФ ¹ 1069 от 26 сентября
2003 г. поименованных как этапы внедрения СУР:
• анализ имеющихся нарушений таможенного законодательства
в целях выявления существующих рисков;
• разработка нормативной правовой базы, регламентирующей
применение в деятельности таможенных органов элементов
СУР;
• осуществление систематизации принимаемых мер по мини-
мизации рисков;
• определение критериев для отнесения объектов анализа к об-
ластям риска;
• расширение практики избирательности применения форм та-
моженного контроля таможенными органами;
• внедрение анализа экономической эффективности принимае-
мых мер по минимизации рисков;
• внедрение новейших информационных технологий, включаю-
щих в себя современные каналы передачи данных, международные стандарты передачи данных, программные средства, а
также средства вычислительной техники и технические средства таможенного контроля;
• создание информационной поддержки системы управления
рисками, включающей в себя различные базы данных, программные средства для их обработки.
51
52
Введение в таможенное законодательство нового правового института (системы управления таможенными рисками) явилось
предпосылкой к созданию в системе таможенных органов специализированных подразделений. Подтверждением является приказ
руководителя Федеральной таможенной службы РФ «Об утверждении типового положения о подразделении координации и
применения системы управления рисками регионального таможенного управления» ¹ 638 от 13 июля 2005 г., которым было
утверждено «Типовое положение о подразделении координации и
применения системы управления рисками регионального таможенного управления».
В р а з д е л е I I «Типового положения» определены основные
задачи подразделения о координации и применении системы
управления рисками регионального таможенного управления:
• координация деятельности структурных подразделений РТУ, а
также подразделений применения системы управления рисками (СУР) таможенных органов в регионе деятельности РТУ
по выявлению рисков и управлению рисками, возникающими
при таможенном оформлении и таможенном контроле товаров и транспортных средств;
• подготовка предложений по выявлению рисков и управлению
рисками с учетом особенностей региона деятельности РТУ и
доведение их до руководства РТУ для направления в ФТС РФ;
• анализ и оценка эффективности применения форм таможен-
ного контроля и иных прямых мер по минимизации рисков в
регионе деятельности РТУ, подготовка предложений руководству РТУ о необходимости актуализации профилей риска в
целях направления их в ФТС РФ;
• координация проведения таможенного контроля таможенны-
ми органами в регионе деятельности РТУ, а также контроль
применения прямых мер по минимизации рисков;
• сбор, анализ и оценка информации о результатах применения
форм таможенного контроля и иных прямых мер по минимизации рисков, а также о причинах и условиях, способствующих образованию рисков, подготовка предложений руководству РТУ по результатам анализа;
• взаимодействие в соответствии с установленным порядком с
другими структурными подразделениями РТУ, таможенными
органами в регионе деятельности РТУ, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и
I. Общие положения
5. Таможенный товарооборот
органами местного самоуправления, с участниками внешнеэкономической деятельности, перевозчиками и иными лицами, деятельность которых связана с осуществлением внешней
торговли товарами, и их профессиональными объединениями
(ассоциациями), а также другими лицами, обладающими полномочиями в отношении товаров и транспортных средств, с
целью реализации функций анализа таможенного оформления и таможенного контроля товаров и применения СУР.
В р а з д е л е I I I «Типового положения» дан перечень основ-
ных функций указанного подразделения:
• анализ и контроль деятельности таможенных органов в ре-
гионе деятельности РТУ, осуществляемой на основе СУР, по
обеспечению эффективности применения форм таможенного
контроля и иных мер по минимизации рисков при таможенном оформлении и таможенном контроле товаров;
• выявление рисков по результатам анализа информации, оцен-
ка степени выявленных рисков, разработка проектов региональных и зональных профилей риска, а также проектов
срочных профилей рисков и доведение их до ФТС РФ;
• осуществление методологического руководства структурными
подразделениями РТУ, применяющими СУР, а также таможенными органами в регионе деятельности РТУ по вопросам,
входящим в компетенцию подразделения;
• разработка и направление в ФТС РФ для согласования целе-
вых методик и алгоритмов выявления рисков, направление
предложений руководству ФТС РФ по изменению действующих целевых методик и алгоритмов выявления рисков;
• участие в подготовке и доведение до ФТС РФ предложений о
включении отдельных участников ВЭД в перечень лиц, перемещающих товары, в отношении которых проверка при таможенном оформлении проводится не в полном объеме;
• контроль применения таможенными органами в регионе дея-
тельности РТУ отдельных форм таможенного контроля, прямых мер по минимизации рисков либо их совокупности;
• участие в проведении таможенного контроля товаров как до
выпуска товаров, так и после их выпуска при проведении дополнительной проверки;
• участие в пределах компетенции подразделения в подготовке
предложений по совершенствованию структуры таможенных
органов в регионе деятельности РТУ по результатам анализа
их деятельности;
53
54
• внесение руководству РТУ предложений об отзыве у лиц,
нарушающих таможенное законодательство Российской Федерации, свидетельств о включении в соответствующие реестры лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела;
• анализ таможенного оформления и таможенного контроля
товаров и транспортных средств, таможенное оформление которых осуществляется в регионе деятельности РТУ.
Приказ руководителя ФТС РФ ¹ 638 от 13 июля 2005 г. побудил
руководителей некоторых таможен Российской Федерации к созданию аналогичных подразделений по применению системы управления таможенными рисками. Например, начальником таможни Липецкой области было утверждено «Положение об отделении применения системы управления рисками», в соответствии с которым предусмотрено формирование в составе таможни Липецкой области нового структурного подразделения («Отделение применения системы
управления рисками»). Данный подзаконный нормативный правовой
акт фактически (и по содержанию, и по форме) тождествен приказу
руководителя ФТС ¹ 638 от 13 июля 2005 г.
Нам представляется, что создание подобных подразделений в
системе таможенных органов (в том числе и в таможнях) в целом
является позитивным. Это тот редкий случай, когда обеспечивается
баланс между теорией и правоприменительной практикой.
I. Общие положения
Вопросы для самоконтроля
1. Как соотносятся понятия «товарооборот» и «таможенный товарооборот»?
2. Что понимать под таможенным товарооборотом?
3. Какое понятие, указанное в ст. 11 ТК РФ, сходно по содер-
жанию с понятием «таможенный товарооборот»?
4. Чем предопределяется эффективность таможенного товарооборота?
5. Что понимается под таможенными рисками?
6. Перечислите виды таможенных рисков.
7. Что следует понимать под системой управления таможенны-
ми рисками?
8. Имеется ли правовая основа для таможенных рисков и системы управления таможенными рисками в действующем таможенном законодательстве?
9. Каким образом положения ТК РФ о системе управления таможенными рисками реализуются в правоприменительной
практике?
Раздел II
Таможенная деятельность
ГЛАВА 6. Функции таможенных органов
ГЛАВА 7. Таможенное оформление
ГЛАВА 8. Таможенная статистика
ГЛАВА 9. Обеспечение таможенных режимов
ГЛАВА 10. Специальные таможенные процедуры
ГЛАВА 11. Обеспечение таможенно$тарифного регулирования
внешнеэкономической деятельности
ГЛАВА 12. Таможенный контроль
ГЛАВА 13. Правоохранительная деятельность
таможенных органов
ГЛАВА 14. Рассмотрение обращений таможенными органами
ГЛАВА 15. Участие таможенных органов в правотворчестве
ГЛАВА 16. Международное сотрудничество таможенных
органов
Глава 6
Функции таможенных органов
6.1. Функции таможенных органов:
понятие и содержание
Одной из правовых категорий, позволяющих раскрыть содержание
деятельности любого государственного органа, в том числе и правоохранительного, является функция (на момент учтенного в учебнике
законодательства все таможенные органы являлись правоохранительными).
Обычно в теории права вообще и в иных общеюридических
дисциплинах в частности под функциями понимаются направления
деятельности. Некоторые особенности в понимании функции таможенных органов изложены в упомянутой выше юридической
учебной и научной литературе. Однако ни в одном из опубликованных учебников и учебных пособий (в советский и постсоветский
этапы развития таможенной деятельности) не предусматривалось
такой темы (главы). Это положение сохраняется до сих пор. Тем не
менее необходимо напомнить, что А.Н. Козырин, известный специалист в области таможенного права, еще в 1994 г. предлагал «полифункциональный подход к анализу таможенных органов»
пользование «полифункционального подхода» позволило ему выделить «финансовую деятельность» и «фискальную функцию» таможенных органов.
Но в последующем А.Н. Козырин не развил сформулированные
им же положения. В комментарии к Таможенному кодексу РФ
2003 г. он ограничился лишь точным подсчетом функций Государственного таможенного комитета РФ, закрепленных в указе Президента РФ ¹ 2014 от 25 октября 1994 г. (всего 63 функции). В этом
подзаконном нормативном правовом акте, во-первых, допущено
смешение различных правовых категорий (функций, задач, целей,
1
. Èñ-
1
Козырин А.Н. Правовое регулирование таможенно-тарифного механизма (срав-
нительно-правовое исследование): Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М.:
МГИМО МИД РФ, 1994. С. 13.
6. Функции таможенных органов
57
полномочий) и, во-вторых, речь идет о «функциях» не всех таможенных органов, а только о «функциях» Государственного таможенного комитета РФ.
И.В. Тимошенко избирает правовую категорию «функция» через
соотношение философских категорий «форма» и «содержание», однако при этом предлагает рассматривать только «формы деятельности таможенных органов». Он предлагает выделять правовые и неправовые формы деятельности таможенных органов. Правовые
формы деятельности И.В. Тимошенко подразделяет: «а) в зависимости от содержания — на правотворческую и правоприменительную деятельность; б) в зависимости от целей использования — на
внутренние и внешние формы; в) в зависимости от способа их вы-
1
ражения — на словесные и конклюдентные
». Сведения о неправовых формах деятельности таможенных органов в комментируемой
публикации отсутствуют. В последующем этот автор уже оперирует
правовой категорией «функции таможенных органов», типологизируя их на две группы — основные (всего 11) и «обеспечивающие» —
«кадровую, финансово-плановую, материально-техническую и дру-
2
гие функции организационного характера»
.
Аналогичное по существу суждение высказано О.Ю. Бакаевой и
Г.В. Матвиенко, предусмотревшими две «формы деятельности та-
3
моженных органов» — правоохранительную и финансовую
.
Вызывает возражение использование А.Д. Листопадом термина
«финансовая деятельность таможенных органов» ввиду гипертрофирования отдельных полномочий таможенных органов до одной из
4
функций
.
Еще один автор (С.В. Халипов) выделяет три вида деятельности
таможенных органов: «первый вид деятельности таможенных органов» — «административная деятельность»; «следующее самостоятельное направление деятельности таможенных органов» — уголовно-процессуальная деятельность и, наконец, еще «один вид деятельности» — «научно-исследовательская и образовательная деятельность». Причем «первый вид деятельности таможенных органов»
1
Конклюдентный (от лат. concludare — заключать) юрид. смысл — направленный на заключение договора; конклюдентное действие — это действие, свидетельствующее о молчаливом согласии лица вступить в договор.
2
Тимошенко И.В. Таможенное право России: Учебник. СПб.: Юридический центр
Пресс, 2006. С. 91—94.
3
Бакаева О.Ю., Матвиенко Г.В. Таможенное право России: Учебник. 2-е изд.,
перераб. и доп. М. Юристъ, 2007. С. 55—66.
4
Листопад А.Д. Финансовая деятельность таможенных органов Российской Федерации: Учеб. пособие. М.: РТА, ГТК РФ, 1996. С. 7—29, 139—141.
58
II. Таможенная деятельность
автором представлен семью функциями: контрольной, фискальной,
административно-процессуальной, учетно-регистрационной, нормо-
1
творческой, информационно-консультативной, хозяйственной
.
В отличие от авторов комментируемых нами публикаций законодатель не только использует термин «функции таможенных органов» (ст. 403 ТК РФ), но и определяет их перечень. В связи с
этим в целях приближения к познанию рассматриваемого сложного правового явления нами выработано собственное определение
понятия «функция таможенного органа». Итак, функция таможен-
ного органа — это совокупность действий таможенных органов,
предусмотренных таможенным законодательством и направленных
на осуществление таможенной политики.
Некоторые авторы (О.Ю. Бакаева и др.) продолжают выделять
2
функцию валютного контроля
. Действительно, до введения в действие Таможенного кодекса РФ 2003 г. (с 1 января 2004 г.) правовое
обоснование для этого имелось. В Таможенном кодексе РФ 1993 г.
была гл. 29 «Валютный контроль». В Таможенном кодексе РФ
2003 г. такой главы уже нет. Более того, в абзаце втором п. 2 ст. 12
ТК РФ сказано, что порядок перемещения через таможенную границу валюты Российской Федерации, внутренних ценных бумаг и
валютных ценностей «регулируется валютным законодательством
Российской Федерации». Как справедливо отметил А.Н. Козырин,
«ТК РФ впервые в сравнении с ТК РФ 1993 г. четко определил, что
из сферы таможенно-правового регулирования выводится порядок
перемещения через таможенную границу следующих видов товаров
(порядок определяется валютным законодательством): 1) наличной
валюты РФ; 2) ценных бумаг, номинированных в валюте РФ…
3
3) валютных ценностей»
. Однако ряд подзаконных нормативных
актов все же указывают на небезосновательность выделения функции валютного контроля. Об этом, в частности, речь идет в приказе
руководителя ФТС РФ «Об организации работы по выявлению нарушений валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования при осуществлении ими
внешнеэкономической деятельности» ¹ 125 от 5 февраля 2009 г.
(с многочисленными изменениями и дополнениями).
1
Халипов С.В. Таможенное право: Учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Высшее
образование; Юрайт-Издат, 2009. С. 28—49.
2
Бакаева О.Ю., Матвиенко Г.В. Таможенное право России: Учебник. 2-е изд., пере-
ðàá. è äîï. Ñ. 249—267.
3
Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации / Под ред.
А.Н. Козырина. С. 46—47.
6. Функции таможенных органов
Предвосхищая возможность предложения выделения функции
обеспечения налогообложения, считаем это нецелесообразным.
Действительно, таможенные органы могут быть наделены полномочиями налоговых органов и взыскивать налоги и сборы при перемещении товаров через таможенную границу Российской Федерации, что предусмотрено ст. 34 (часть первая), ст. 150, 151 (часть
вторая) Налогового кодекса РФ. Однако и в данном случае таможенные органы осуществляют функцию обеспечения таможеннотарифного регулирования внешнеэкономической деятельности, не
изменяя своего статуса.
Анализ таможенного законодательства (в первую очередь ТК РФ)
позволяет установить исчерпывающий перечень функций таможенных органов, которые в совокупности составляют содержание деятельности таможенных и иных органов, входящих в систему таможенных органов, и детально рассмотрены нами в отдельных главах
раздела II учебника.
Итак, функциями таможенных органов в соответствии с Таможенным кодексом РФ являются:
• таможенное оформление (ст. 58—154 подразд. 1 разд. II; подп. 1
ñò. 403);
• таможенная статистика (ст. 26—28; подп. 8 ст. 403);
• обеспечение таможенных режимов (подп. 22 п. 1 ст. 11;
ст. 155—269 подразд. 2 разд. II; подп. 1 ст. 403);
• специальные таможенные процедуры (подп. 20—21 п. 1 ст. 11;
ст. 270—317 подразд. 3 разд. II; ст. 403);
• обеспечение таможенно-тарифного регулирования внешнеэко-
номической деятельности (подп. 25—26 п. 1 ст. 11; ст. 318—
357, 3571—35710 разд. III; подп. 2 ст. 403);
• таможенный контроль (подп. 19 п. 1 ст. 11; ст. 358—400 разд. IV;
ïîäï. 1 ñò. 403);
• правоохранительная деятельность (правоохрана) (подп. 10, 101,
11 ï. 1 ñò. 11; ñò. 401—422, 428—436);
• рассмотрение обращений (ст. 10, 23—25; подп. 10 ст. 403;
ñò. 423—427);
• участие в правотворчестве (ст. 1, 3—7; подп. 10—11 ст. 403);
• международное сотрудничество (ст. 8; подп. 9 ст. 403).
Приведенный перечень функций является исчерпывающим.
Однако это не означает, что все таможенные органы обязательно
осуществляют все эти функции.
Взаимосвязанность и взаимообусловленность функций таможенных органов, а также возможность структурирования некоторых
59
60
из них требуют использования системного подхода к их рассмотрению, о чем речь пойдет в следующем параграфе.
II. Таможенная деятельность
6.2. Система функций
таможенных органов
Статья 403 ТК РФ фактически является базовой для установления
системы функций таможенных органов. Однако она почему-то помещена в заключительном разделе V «Таможенные органы». Поскольку, на наш взгляд, эта функция является одной из фундаментальных правовых категорий, такую статью логично было бы закрепить в разделе I «Общие положения» Таможенного кодекса РФ.
Нуждается в корректировке, как нам представляется, и содержание
ст. 403 ТК РФ.
Приведенный перечень из десяти функций таможенных органов
является исчерпывающим и, несмотря на несовершенство таможенного законодательства, не подлежит расширительному толкованию. Все функции таможенных органов взаимосвязаны и взаимообусловлены. В основе их расположения находится структура Таможенного кодекса РФ. Лишь расположение функции таможенных
органов — таможенного оформления — предопределено возникновением таможенных правоотношений. Действительно, таможенные
правоотношения возникают при перемещении товаров, в том числе
валюты и валютных ценностей, а также транспортных средств через
таможенную границу Российской Федерации. При этом таможенные органы первоначально осуществляют таможенное оформление
товаров и транспортных средств. В этом смысле таможенное
оформление может рассматриваться как первая функция таможенных органов, предваряющая иным функциям таможенных органов.
Некоторые функции таможенных органов могут рассматриваться как исключительные. Например, правоохрану вправе осуществлять только четыре вида таможенных органов. Иные учреждения,
входящие в состав системы таможенных органов, не вправе осуществлять ее. Это связано с законодательной новеллой, закрепленной
в п. 4 ст. 402 ТК РФ, предусматривающей включение в систему таможенных органов учреждений, не являющихся правоохранительным органом, которые учреждаются для обеспечения деятельности
таможенных органов. Поэтому вполне обоснованно именовать правоохранительную деятельность (правоохрану) исключительной
функцией таможенных органов.
Некоторые функции таможенных органов можно охарактеризовать как сложносостаâíûå. Например, функция обеспечения тамо-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]