Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Совершенствование российской модели акцизного налогообложения в процессе регулирования рынка алкогольной продукции. Монография
.pdf
91
ГЛАВА 3 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ РОССИЙСКОЙ МОДЕЛИ
АКЦИЗНОГО НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ АЛКОГОЛЬНОЙ ПРОДУКЦИИ
3.1 Функциональные характеристики и концепция развития
современной системы акцизного налогообложения
алкогольной продукции
Анализ современной периодической литературы показывает, что теоре-
тики и практики уделяют много внимания проблемам акцизной политики во-
обще и акцизам на алкогольную продукцию, в частности. В научной литературе
достаточно широко рассматриваются проблемы совершенствования современной системы акцизного налогообложения алкогольных напитков. Данные во-
просы изучаются в работах В. Г. Панскова [61, 62], Э. А. Бурова [21], Е. А. Гаврикова [27], Л. Колыванова и В. Шураева [71], Н. А. Нечипорчук [44, 45] и др.
В период рыночных преобразований в 1992 г. при значительном увеличе-
нии производства и потребления алкогольной продукции и одновременном па-
дении доходов бюджета от нее произошла ликвидация государственной моно-
полии на производство, продажу данной продукции.
Ретроспективный анализ ―питейных сборов‖ в России показывает, что
при акцизной системе главным источником дохода являлось обложение самого
предмета потребления. Производство напитков и торговля ими предоставлялись условиям свободной конкуренции, при условии взноса в казну патентного
сбора, составляющего платеж за пользование принадлежащей казне регалии.
Введение акциза значительно усилило влияние государства в сфере производства и продажи алкогольной продукции, сократило злоупотребления, создало
предпосылки для перехода к непосредственной государственной монополии.
Между тем, из анализа формирования ставок акциза на алкогольную про-
дукцию в 1992-2003 гг. следует, что правительством на первое место выдвига-
лись фискальные интересы казны, что часто приводило к отрицательным экономическим и социальным последствиям и, кроме того, оказывало прямо про-
тивоположное воздействие на сумму поступлений акциза в бюджет.
Учитывая исторический опыт, в основу создания государственной систе-
мы регулирования алкогольного рынка необходимо положить:
- государственное регулирование производства и оборота этилового
спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции с помощью федеральных
органов исполнительной власти;
- создание достоверного учета товарооборота на базе внедрения передо-
вых технологий, прежде всего автоматизированных информационно учетных
систем; создание автоматизированной системы ведения баланса всех спиртов
92
(пищевых и технических), производимых и реализуемых на всей территории
Российской Федерации;
- максимальное сокращение существующих административных барьеров,
сдерживающих продвижение на рынок легальной алкогольной продукции.
Сегодня основной причиной большинства проблем российского алкогольного рынка является отсутствие государственной национальной алкогольной политики при достаточно стабильном рынке алкогольной продукции,
имеющего тенденцию к росту продажи по большинству видов напитков и пива.
Прежде всего необходимо произвести усиление государственного контроля за
оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции с це-
лью защиты потребителя этой продукции от подделок. Следует учитывать, что
с 2000 г. по 2005 г. нелегальный рынок алкогольной продукции стабильно
удерживает позиции на 40%.
В мировой практике негативные последствия потребления алкоголя от
всех видов напитков считают одинаковыми или уравнивают налоговую нагрузку, или меняют ее так, чтобы экономическими мерами добиваться социально
приемлемой структуры потребления. В России приведение к абсолютному алкоголю показывает, что ставка на шампанские вина более чем в 6 раз выше, чем
на остальные вина. Ставка на крепкое пиво ниже, чем на слабоалкогольную
продукцию. Из сказанного можно сделать вывод, что в современной России
существует проблема диспропорций ставок акциза на алкогольную продукцию.
Концепция совершенствования современной системы акцизного налого-
обложения алкогольной продукции должна охватывать экономические и соци-
альные интересы, в том числе права и обязанности всех заинтересованных
сторон: государства, производителя и, конечно же, потребителя алкогольной
продукции.
Основные цели концепции должна быть направлены:
- на легализацию алкогольного рынка;
- создание рынка качественной алкогольной продукции;
- развитие оптимальной структуры уровня производства и потребления
алкогольной продукции;
- обеспечение свободного движения алкогольной продукции, то есть на
ликвидацию региональных и межрегиональных административных барьеров.
Следует отметить, что действующие нормативно-правовые акты доста-
точно разнообразны и охватывают практически все этапы жизненного цикла
алкогольных напитков - от методов контроля их производства до предписаний
по оборудованию мест розничной торговли. То есть одними из первых меро-
приятий в области государственного регулирования рынка алкогольной продукции должны быть комплексные меры, носящие антимонопольный характер.
93
Сплошной контроль реальных объемов производства и уплаты налогов вынуждает всех участников рынка соблюдать требования налогового законодательства, приводит к выравниванию условий конкуренции и неизбежному сокраще-
нию нелегального сектора в экономике.
Рассматривая вопросы совершенствования налогового законодательства в
отношении производства и оборота алкогольной продукции, следует отметить,
что основная сумма доходов от производства и оборота алкогольной продукции поступает в виде акцизов. Поэтому им уделяется большое внимание при
формировании доходов бюджетов всех уровней. Статистические данные показывают, что увеличение поступлений в консолидированный бюджет от акцизов
на водку и ликеро-водочные изделия за период с 1992 г. по 2003 г. находится в
прямой зависимости от изменения и совершенствования механизма взимания
акцизов и контроля за их уплатой.
Нелегальное производство алкогольной продукции в сочетании с отсутствием контроля за импортом данной продукции привело к падению доходов
бюджета в 1996 г. Но уже в 1998 г. почти в 2 раза увеличились поступления акцизов с алкогольной продукции в консолидированный бюджет: с 7,3 млрд. руб.
в 1996 г. до 13,8 млрд. руб. Причиной данного увеличения явилось изменение
порядка взимания акцизов с помощью установки единой фиксированной став-
ки, а именно: спирт - 12 руб., алкогольная продукция - 45 руб. за 1 литр безводного 100% этилового спирта - и проведение мероприятий по усилению государственного контроля производителей алкоголя в 1997 г.
Затем в 1999 г. принимаются дополнительные меры по обеспечению государственного контроля производства и оборота алкогольной продукции, в
результате чего примерно в 2 раза увеличивается сумма акцизных сборов по
сравнению с предыдущим годом. Удельный вес акцизов на эту продукцию со-
ставил 14,9% от суммы всех акцизных сборов (в 1998 г. - 11,4%).
В 2000 г. произошло увеличение ставки акцизов на крепкие алкогольные
напитки (40%), что привело к повышению розничных цен на них и, соответственно, увеличило нелегальные доходы при уклонении от уплаты акцизов.
Следствием отсутствия активных действий на участников алкогольного рынка
со стороны правоохранительных и контролирующих органов явилось сокра-
щение легального производства алкогольной продукции. По данным Госком-
стата России объем производства крепкой алкогольной продукции в 2000 г. со-
кратился на 8% по сравнению с 2001 г.
В свою очередь, деятельность акцизных складов и достаточное внимание
государственных органов к этой проблеме дали положительные результаты. В
2001 - 2003 гг. сбор акцизов на алкогольную продукцию увеличился в соответ-
ствии с повышением ставки акцизов. Таким образом, что производители ле-
94
гально изготовляли алкогольную продукцию, и их устраивали условия госу-
дарственного регулирования рынка. Производство крепких алкогольных на-
питков в 2003 г. составило 135 млн. дал.
Что касается среднедушевого потребления крепких алкогольных напит-
ков, то при стабильности данного показателя, не менее 1,37 дал на человека в
год, и численности населения России на начало 2003 г. 143,1 млн. человек по-
требление данных напитков составило не менее 196 млн. дал. Реализуемые в
настоящее время меры легализации алкогольного рынка и увеличения доходов
бюджетов всех уровней, по всей вероятности, являются недостаточными для
существенного изменения данной ситуации.
Итак, чтобы произошло увеличение поступлений акцизов от алкогольной
продукции, необходимо прежде всего решить проблемы нелегального производства алкогольной продукции, перенеся его в область легальной экономики.
Конечно, введение акцизных складов, как у производителей, так и в оптовом звене должно было привести к увеличению числа налогоплательщиков, но
для этого необходимо было принять меры по автоматизации контрольных мероприятий, которые должны были основываться на отчетности акцизных
складов с использованием современных информационных технологий, без че-
го невозможно осуществление контроля за объемом реализации алкогольной
продукции. Таким образом, предложения по совершенствованию организации
сбора акцизов на алкогольную продукцию должны быть следствием анализа
реальных проблем рынка алкогольной продукции и, соответственно, выбора
путей их решения.
Решать проблемы можно различными путями. Ряд ученых считает, что
сбор всей суммы акцизов с производителей спирта приведет к увеличению
поступлений акцизов, одновременно произойдет значительное сокращение
плательщиков акциза, процедуры контроля станут проще и, соответственно,
дешевле. Вполне закономерно, что при этом цены на спирт значительно возрастут, маркировка станет невозможной, и в результате опять произойдет
увеличение доходов нелегального рынка алкогольной продукции, значительно сократится производство отечественного спирта и, как следствие, упадут
поступления акцизов в бюджет.
Есть и другое решение - замена акцизов на алкогольную продукцию
вмененным налогом по мощности ликеро-водочных заводов. Авторы данного
предложения считают, что замена снизит производственные мощности до со-
циально-приемлемых объемов, вместе с тем повысит загрузку предприятий и
технологический уровень производства, уменьшит количество участников
рынка, так как производителям, ориентирующимся на получение сверхприбы-
95
ли, это станет невыгодным. Налоговая нагрузка легальных производителей при
этом должна снизиться.
При введении вмененного налога производителю до начала выпуска т о-
варов необходимо будет уплатить налоги независимо от того, станет ли он в
дальнейшем выпускать товары; так как при движении товара от производителя к покупателю, первый находится достаточно далеко от последнего, нет
смысла перекладывать на производителя весь риск изменения конъюнктуры и
возможные убытки только из-за возможности производить соответствующие
объемы продукции.
Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает закон о феде-
ральном бюджете на текущий год для осуществления межбюджетного распре-
деления поступающих сумм акцизов. До 2003 г. производители спирта и лике-
ро-водочных изделий, а также, начиная с 2001 г., оптовое звено уплачивали
каждый свою часть акцизов в размере 50% между федеральным и региональным
бюджетами. По мнению отдельных исследователей, это ведет к появлению
налоговой конкуренции регионов. При этом органы исполнительной власти
регионов, прикрываясь борьбой с нелегальными производителями алкогольной
продукции, создают трудности входа на внутренний потребительский рынок
для производителей из других регионов. Одновременно предоставляют льготы
по уплате акцизов местным алкогольным предприятиям, которые приводят к
распространению недобросовестной конкуренции на рынке и разрушают еди-
ное экономическое пространство России.
Для предотвращения развития данной ситуации в 2003 г. Правительство
РФ Федеральным законом от 24 декабря 2002 г. №176-ФЗ разделило ставку
акцизов на федеральную и региональную. В случае реализации конечной продукции в розницу производители спирта и водки платили по 50% в федераль-
ный и региональный бюджеты по месту нахождения предприятия. Если производители водки реализовывали ее на акцизные склады, они вносили свою
часть акциза полностью в федеральный бюджет, а с водки, реализуемой с акцизных складов, соответствующая часть акцизов вносилась в бюджет субъекта
РФ. При этом с целью компенсировать потери регионов, связанные с отменой
налога с продаж, в 2004 г. изменяются пропорции уплачиваемых акцизов: производители крепких алкогольных напитков при реализации своей продукции
на акцизные склады других организаций уплачивают 20% от ставки акцизов, а
80% уплачивается акцизным складом при реализации продукции в розницу. По
этой схеме доходы от уплаты акцизов со всей алкогольной продукции направ-
ляются в бюджеты субъектов Российской Федерации, кроме производителей
спирта этилового из пищевого сырья, которые уплачивают акцизы по 50% в
федеральный и региональный бюджеты.
96
Ожидалось, что прилив поступлений от акцизов будет отмечаться в тех
регионах, в которых осуществляется большее потребление алкоголя. Но это
опять привело к созданию благоприятных условий в регионах только для местных производителей. Данная система межбюджетного распределения доходов
привела к тому, что регионы начали конкурировать между собой. Поэтому возникла необходимость корректировки принципов межбюджетного распределения акцизов, создания информационной системы по перемещению алкогольной
продукции в масштабах всей Российской Федерации. Для этого необходимо
было снизить именно финансовую заинтересованность регионов в поддержке
местных производителей алкоголя путем обеспечения перечислений налогов
от них в федеральный бюджет, а потоки налоговых платежей от оптовой и
розничной торговли направить в местные бюджеты.
Предполагалось, что в бюджет субъектов РФ будут поступать акцизы от
акцизных складов, связанных непосредственно с розничной торговлей, а акцизы от производителей будут поступать только в федеральный бюджет. Но для
этого необходимо было сохранить систему лицензирования производства и
оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, внеся
в нее ряд существенных изменений и дополнений. Если обязанность по 100%
уплате акцизов возложить на производителей алкогольной продукции, то они
будут полностью их уплачивать в федеральный бюджет, как и акцизы на им-
портируемую алкогольную продукцию.
Предлагалось отменить понятие акцизного склада с его налоговым режимом, а также региональные специальные марки и региональное штриховое кодирование алкогольной продукции, что в дальнейшем и произошло. При этом
возникали предложения наносить на отечественную алкогольную продукцию
только специальные федеральные марки, соответствующие используемой потребительской таре определенной вместимости, со штриховым кодом, в котором закладывается унифицированная информация, необходимая для информационного учета производимой продукции, ее движения, контроля легальности и
уплаты акцизов.
Объемы алкогольной продукции с содержанием этилового спирта до 9%,
на которую технически невозможно клеить специальные федеральные марки и
акцизные марки, следовало контролировать декларированием и другими меха-
низмами, одним из которых может быть количество использованного спирта в
соответствии с выданными квотами на его закупку. Одновременно следовало
упорядочить оптовую и розничную сеть по продаже алкогольной продукции,
сократить количество торговых организаций и число индивидуальных пред-
принимателей без образования юридического лица. Организации, осуществляющие розничную продажу алкогольной продукции, должны были иметь кон-
97
трольно-кассовые машины, считывающие штриховые коды и обрабатывающие
полученную информацию.
Декларации отечественных производителей, импортеров, организаций
оптовой, розничной торговли и общественного питания необходимо было сдавать в уполномоченные органы субъектов Российской Федерации в бумажном и
электронном виде для их компьютерной обработки, сопоставления информации, составления балансов, выявления нарушений и т.д. Обработанную субъек-
тами Российской Федерации информацию следовало представлять для свода и
анализа в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.
Большинство представителей федеральных и региональных органов государственной власти и бизнеса не раз высказывались о том, что в стране целесообразно иметь единый федеральный орган по государственному регулированию
производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей
продукции. Однако, правоустанавливающие и правоприменительные функции
не могут быть сосредоточены в одном государственном органе. В субъектах
Российской Федерации функции по лицензированию, контролю за соблюдени-
ем условий лицензирования, региональной идентификации качества продукции,
ее маркировки региональными специальными марками, штриховым кодированием были возложены на различные региональные органы исполнительной
власти.
В 2000 г. предполагалось рассмотреть вопрос о целесообразности создания специального федерального органа по комплексному решению вопросов
государственного регулирования производства и оборота этилового спирта и
алкогольной продукции или о наделении этими функциями одного из действующих федеральных органов исполнительной власти, принять меры по повышению ответственности за обоснованность подготавливаемых решений о стоимости специальных марок для маркировки алкогольной продукции. Во избежание дальнейшего увеличения градаций ѐмкостей, указанных в специальных
марках для маркировки алкогольной продукции стоял вопрос об установлении
жѐстких стандартов тары для производства алкогольной продукции. Однако
многие приходят к выводу, что необходимо переходить к системе государственной монополии на этиловый спирт и изменять существующую систему взи-
мания акцизов, перенося всю сумму акцизов на этиловый спирт.
Попытки решить данную проблему административными методами (лицензирование, квотирование, усиление административной ответственности) не
приводят к нормализации алкогольного рынка, так как по своей сути они противоречивы и неэффективны. Что касается нормативных актов, регулирующих
производство и оборот алкогольной продукции (лицензирование, выделение
специальных марок, декларирование, квотирование и т.д.), то многие из них по-
98
зволяют принимать решения, жизненноважные для участников алкогольного
рынка, чиновникам ведомств, осуществляющих это регулирование, что, в свою
очередь, дает возможность развиваться коррупции в этой сфере.
С целью повышения эффективности государственного регулирования
производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции, сокращения объемов производства нелегального алкоголя, устранения негативных социальных последствий от употребления алкогольных напитков, повышения
уровня доходов бюджета, формируемых за счет производства легальной алкогольной продукции первоначально необходимо рассмотреть акцизную полити-
ку, проводимую государством и внести в нее соответствующие изменения.
Серьезной проблемой акцизной политики в области алкогольной продук-
ции всегда является выбор оптимальной акцизной ставки, которая бы обеспе-
чивала казне наибольшую сумму дохода. При пересмотре акцизных ставок (а в
отношении твердых ставок по алкоголю это происходит каждый год, так как с
ростом цен ставки нужно индексировать) необходимо учитывать ряд факторов,
которые затрагивают интересы производителей, государства и главным образом потребителей, так как именно они в конечном счете будут ощущать усиле-
ние налогового бремени.
Чтобы цены на водку - так как это наиболее употребляемый вид алкоголя
- были более доступны для большинства населения, необходимо отказаться от
экономически и социально необоснованного ежегодного увеличения ставок акцизов на алкогольную продукцию, внести изменения в порядок их взимания,
например, изменить порядок уплаты акцизов не по отгрузке продукции, а по ее
оплате. Важно рассмотреть предложения о переносе всей суммы акциза на
спирт и введение государственной монополии на этиловый спирт, или о замене
акциза на вмененный налог на производственные мощности предприятий, про-
изводящих алкогольную продукцию.
Использованием мощностей при производстве алкогольной продукции,
их регистрацией и учет должны подвергаться строгому контролю. Проблема
государственного регулирования и контроля производства и оборота алкоголь-
ной продукции в основном имеет две взаимосвязанные составляющие: обеспечение поступления акцизов в доходную часть бюджета и сокращение производства нелегальной, фальсифицированной алкогольной продукции. Практика последних лет показывает, что ресурсы административного воздействия на упорядочение алкогольного рынка (лицензирование, установление квот, введение
маркировки) не смогли себя оправдать и тем более не смогли обеспечить существенного повышения уровня легального производства алкоголя. Государственные органы до сих пор не имеют точных данных об общем объеме произ-
водства в России ликеро-водочных изделий.
99
Учитывая изложенное и с целью введения должного порядка на алко-
гольном рынке, сокращения объектов производства нелегального и фальсифицированного алкоголя, устранения негативных социальных последствий его
употребления, повышения уровня доходов бюджета, формируемых за счет про-
изводства легальной алкогольной продукции, необходимо принять ряд срочных
мер, способствующих повышению эффективности государственного регулиро-
вания производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции за
счет изменения акцизной политики, проводимой государством, что и станет
предметом более подробного рассмотрения в следующем специальном разделе
монографии.
3.2 Основные направления повышения эффективности
функционирования российской модели акцизного налогообложения
Комплекс мер, предпринимаемых для повышения эффективности акциз-
ного налогообложения алкогольной продукции представляет собой институциональную среду, включающую в себя совокупность законодательных и дру-
гих нормативно-правовых актов регулирования этой отрасли, общих направле-
ний экономической политики, а также государственный механизм обеспечения
соблюдения их на практике. Практически непрерывное внесение изменений в
действующую систему взимания акцизов в Российской Федерации свидетельствует о постоянных поисках более совершенного механизма ее функционирования. При этом актуальным вопросом является всестороннее изучение этапов
становления сложившейся системы взимания акцизов и анализ основных эле-
ментов акцизного налогообложения алкогольной продукции.
Возрождение акцизов относится к периоду, когда на смену планово-
распределительной экономической системе приходит рыночная экономика. В
этот период в стране начинают осуществляться широкомасштабные рыночные
реформы: либерализация экономики, включая внешнюю торговлю, массовая
приватизация. Происходит кардинальная перестройка всего хозяйственного
механизма, когда отказ от государственного планирования в масштабах страны
приводит к необходимости реального балансирования доходов и расходов
бюджета. Проблемы с инфляцией, высокой долей военных и социальных
расходов государства выдвигают на первый план задачу увеличения доход-
ной части бюджета.
Одновременно закладываются основы современной налоговой системы.
В конце 1991 г. Верховным Советом РСФСР принимается около полутора десятка налоговых законов, среди которых и Закон «Об акцизах», введенный в
действие с 1992 г., установивший акцизы на ряд товаров широкого потребле-
100
ния, которые в подавляющей части не являлись предметами первой необходи-
мости, в список включались и алкогольные напитки.
Стремительное осуществление реформ в совокупности с недостаточным
опытом регулирования рыночной экономики привели к тому, что в начале был
принят закон, только в общих чертах регулирующий и регламентирующий основные элементы акцизного налогообложения. В нем указывались: перечень
подакцизных товаров, плательщики, объект налогообложения, порядок уплаты
без необходимой детализации. Установление ставок было предоставлено Пра-
вительству России. Ставка акцизов в данном случае определялась потребно-
стью государства в доходах и необходимостью обеспечения достаточного
уровня воздействия на экономические субъекты с целью сокращения потреб-
ления и сдерживания производства алкогольной продукции. Как и на другие
подакцизные товары, сначала ставки акцизов устанавливались в процентах от
их стоимости, что давало возможность налогоплательщикам уменьшать налогооблагаемую базу с помощью манипулирования цен и фальсификации отчет-
ности.
Процесс перехода на действующие в настоящее время условия обложения
акцизами был длительным. Только спустя четыре года Федеральным законом
от 7 марта 1996 г. №23-ФЗ «О внесении изменений в закон Российской Феде-
рации «Об акцизах» были внесены поправки в механизм уплаты акцизов, и
ставки начали устанавливаться законами, а не решениями правительства [7].
Первоначально устанавливались комбинированные ставки акцизов толь-
ко на импортируемые товары. Начиная с 1997 г., Федеральным законом от 10
января 1997 г. №12-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный
закон «Об акцизах» были установлены единые правила налогообложения акцизами. Они действовали до вступления в силу соответствующих положений
Налогового кодекса РФ. Использование твердых (специфических) ставок ак-
цизов в зависимости от объемного содержания абсолютного спирта в готовой
алкогольной продукции в значительной мере упрощает порядок налогообложения, исключает канал ухода от уплаты через отнесение продукции к той или
иной группе алкогольных напитков (ликеро-водочные, винные, слабоалкогольные). При этих условиях обложения акцизами - поскольку рост цены (себестоимости) продукции не влияет на величину уплачиваемого акциза - появляются стимулы для производства более дорогой и качественной продукции.
Следует отметить, что благодаря частым поправкам акцизное налогооб-
ложение соответствовало текущему моменту развития страны и обеспечивало
в условиях высокой инфляции поступление в бюджет соответствующих доходов.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]