Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Россия. Региональная власть в условиях экономического кризиса. Сборник статей

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

1 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 89 / 199 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 > Следующая >>>

росту нарушений прав в сфере трудовых отношений и сокращению финансирования трудоохранных мер, убежден уполномоченный по правам человека в Красноярском крае М. Денисов (29).

В отдельных регионах в условиях кризиса началось форсированное проведение социальных реформ, которое рассматривалось властями как способ оптимизации бюджетных расходов. Модернизация социальной сферы проводится Следует отметить, что руководитель региона О. Чиркунов еще до начала кризиса озаботился проблемой оптимизации бюджетных расходов. В результате Пермский край в 2008 г. улучшил показатели своего бюджета, скинув многие «лишние» расходы. В условиях кризиса бюджетная политика руководства стала еще более жесткой. В регионе закрываются малокомплектные школы, соци альная система делается более удобной для управления. В связи с этим возникла дискуссия: целесообразно ли проводить социальные реформы в ситуации кризиса? Региональные правозащитники, в частности председатель Пермской гражданской палаты И. Аверкиев, считают, что это неверно. Они в принципе не согласны с подходом регионального руководителя, который утверждает, что руководит «корпорацией подход, заявляют оппоненты власти, ориентирован на создание системы, которая облегчает задачи управления, но игнорирует интересы населения. Московский аналитик Н. Зубаревич убеждена в обратном: «Россия такая страна, в которой только в условиях кризиса можно проводить реформы. Надо оптимизировать социальную сферу, чтобы “скинуть” ненужные избыточные расходы» (9).

половине регионов РФ проводилась оптимизация расходов на государственное управление. Одни субъекты РФ делали это в результате сокращения бюджетных средств, другие проводили политику оптимизации расходов сознательно с целью повышения качества управления (Пермский край, Липецкая, Ярославская области, Республика Татарстан). В ряде территорий было объявлено о сокращении численности административного аппарата. Почти треть потерявших работу в РФ – региональные и муниципальные служащие. Существенные сокращения прошли в Свердловской области, где число лишившихся мест служащих составило более 1000 человек. В Краснодарском крае работу потеряли 300 работников госаппарата. В Брянской области в апреле 2009 г. был подписан указ о сокращении 200 госслужащих. Коснулись сокращения и муниципальных работников: около 60 ципалитета Орла потеряли свои рабочие места. Далеко не все из

Пермский край». Менеджерский

в Пермском крае.

работников муни-

этих сокращений были необходимы, однако региональные руководители хотели продемонстрировать Москве, что следуют в фарватере федеральной политики. В перспективе политика сокращения кадров в системе госуправления будет продолжена. В ближайшие три года Министерство финансов планирует сократить численность федеральных органов власти на 20%, за счет сэкономленных средств предполагается повысить зарплату работающим ственным служащим. Одновременно в регионах повысились требования к чиновникам. Жесткая отчетность принята в администрации Пермского края. Но нередко требования, предъявляемые к сотрудникам региональных администраций, вызывают недоумение. Так, губернатор Ульяновской области С. Морозов потребовал от чиновников своей администрации, чтобы два часа в неделю они посвящали изучению английского языка теля, должно повысить инвестиционную привлекательность региона.

В условиях кризиса, как свидетельствует Рейтинг инвестиционной привлекательности российских регионов (2008–2009), инвесторы переосмысливают приоритеты как с точки зрения оценки рисков, так и с точки зрения потенциала регионов. По инвестиционной привлекательности на смену «регионам-тяжеловесам» с мощной экономикой, ширными ресурсами приходят малые и средние регионы с диверсифицированной экономикой, развитым агропромышленным комплексом и низкими «гуманитарными» рисками. Среди требований, предъявляемых инвесторами, все большее внимание уделяется прозрачной и понятной системе управления и отсутствию социальных рисков. Наибольший рост потенциала был отмечен в 2008– 2009 гг. в логодской, Ярославской областях (23, с. 78). При этом следует понимать, что рейтинг инвестиционной привлекательности – это формальная оценка, которая далеко не всегда материализуется в инвестиции. Инвесторы позитивно оценили назначение Н. Белых губернатором Кировской области и усилия новой администрации по улучшению системы управления регионом, но на состоянии региональной экономики

ную замкнутость и способствовал политике регионального «ого- раживания» (сокращение региональных квот на привлечение

иностранных мигрантов). Важной составляющей этой политики становится поддержка региональных производителей. Так, к при-

Липецкой, Ульяновской, Пензенской, Воронежской, Во-

В сфере экономической политики кризис усилил региональ-

высоким потребительским спросом и об-

это пока никак не отразилось.

, что, на взгляд руководи-

государ-

меру, в Пермском крае реализуется проект «Покупай пермское!» В экономике возросла роль государства. «Мы все становимся “го- сударственниками”, – утверждает губернатор Пермского края О. Чиркунов. – Кто-то из моих коллег начал за бюджетные деньги скупать продукцию предприятий, чтобы дать им возможность выплатить зарплату. Покупают от лампочек до грузовиков. Создают государственные в лизинг купленные грузовики. Увеличивают капиталы созданных ранее банков с государственным участием, лоббируют покрытие из федерального бюджета ранее выданных регионами государственных гарантий бизнесу». Эта тенденция представляется руководителю пагубной, он призывает государство сократить свое участие во всех отраслях экономики. Снижение роли государства экономике, утверждает губернатор, приведет к улучшению конкурентной среды. Консервативная политика региональных властей явилась прагматическим выбором, направленным на сдерживание негативных последствий кризиса для «своего» региона. Однако не вызывает сомнений, что эта политика консервирует неэффективную экономику.

Многие регионы вынуждены были отказаться от амбициозных планов развития. Власти Петербурга приостановили финанси рование крупных инвестиционных проектов (строительство Орловского тоннеля и «Надземного экспресса»), под вопросом остается реконструкция аэропорта Пулково. Сократили свои инвестиционные программы и крупнейшие ФПГ, действующие на территории субъектов Федерации. От этого прежде всего пострадали металлургические и угольные регионы (Вологодская, Челябинская, Свердловская, Кемеровская области). Снижают свои инвестиции и времена.

В условиях кризиса в политике региональных властей усилилась неформальная составляющая. Она сводилась к усилению административного давления на бизнес; переделу собственности; поддержке властями инвестиционных проектов, в которых заинтересованы первые лица региона. В кризисной ситуации региональная власть, как отмечают эксперты, нередко вела себя используя криминальные методы борьбы с конкурентами (23, с. 78, 80). С этими оценками подчас согласны и сами представители власти. Полпред президента в Северо-Кавказском федеральном округе А. Хлопонин признает, что в подведомственном регионе идет передел собственности, в котором участвует власть, не пре-

зарубежные компании, переживающие не лучшие

лизинговые компании для того, чтобы сдать

агрессивно,

кращаются «бандитские разборки» (17). В других регионах властью осуществлялись инвестиционные проекты, в которых велика «коррупционная» составляющая (см. статью В.С. Авдонина в сборнике).

Главным направлением антикризисной политики для регио-

нальных властей стало получение дополнительных финансовых средств из федерального центра. Практически все региональные

руководители стремились «встроиться» в распределительную политику Кремля, При таком подходе важнейшим инструментом антикризисной политики становятся лоббистские возможности губернатора, его политический «вес» в Москве и, прежде всего, в федеральном правительстве, которое занимается распределением средств.

Политика региональных и федеральных властей усиливает

существующие и порождает новые риски.

Первое. В 2000-е задача построения эффективного государства. Российские и западные аналитики весьма неоднозначно оценивают результаты этой политики (10; 26; 33). Кризис способствовал деинституционали- зации отношений между центром и регионами. В условиях кризиса отсутствие институционализированной обратной связи между двумя уровнями государственной власти становится серьезной политической проблемой. В результате федеральная власть ет несогласованную с регионами политику и не принимает во внимание их интересы.

Исследователи неоднократно обращали внимание на непрозрачность отношений между федеральным центром и регионами, идет ли речь о назначении региональных руководителей или распределении бюджетных средств (16; 12). Если назначения первых лиц в регионах сегодня проходят в соответствии с законом процедурой, то распределение финансовых средств между центром и регионами в условиях кризиса стало еще более закрытым. Особенно отчетливо это видно при анализе финансовых инструментов антикризисной политики. До кризиса основным финансовым инструментом помощи регионам были дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, которые рассчитывались по формуле. В условиях кризиса гионам, которые определяются не на основе объективных показа-

получив от этого максимальные преимущества.

Новые/старые риски

годы российской властью была выдвинута

реализу-

определенной

возросла доля перечислений ре-

телей, но под влиянием политических решений. Снижение транспарентности понижает уровень доверия к налогово-бюджетной и кредитной политике государства, способствует возрастанию неопределенности, при которой основные рыночные игроки стремятся уйти «в тень». В этих условиях результаты антикризисной политики федерального центра становятся менее предсказуемыми.

Непрозрачность, по мнению специалистов, позволяет не обострять дискуссию между уровнями власти по поводу бюджетных потоков, но главное – она является важнейшим политическим инструментом, позволяющим вести «торг» между центром и регионами. Распределение федеральных средств, пишет Н. Зубаревич, производится в «ручном режиме», в этом процессе сильны такие составляющие, как субъективность решений и лоббизм (8). В условиях кризиса, как литика приобретает персонифицированный характер. Деньги направляются руководителям, которые пользуются особым доверием Кремля. Не случайно одним из показателей влиятельности региональных лидеров становятся средства, получаемые его территорией из федерального бюджета. В рейтинге наиболее влиятельных региональных руководителей – В. Матвиенко, А. Ткачёв, А. Тулеев, Р. Кадыров, Ю. ся успешно лоббировать интересы своих регионов (31).

Одновременно возрастает непрозрачность в отношениях между ведущими субъектами внутри региона: властью – бизнесом – населением. В 2000-е годы в России были отмечены позитивные сдвиги в сфере трудовых отношений: удалось покончить с задержками выплат заработной платы, «серыми» схемами оплаты труда, неоплаченными отпусками альным завоеваниям. Административное давление на бизнес и сокращение доходов от коммерческой деятельности возрождают «серые» зарплатные схемы, приводят к замораживанию легального фонда оплаты труда, увольнениям, введению сокращенной рабочей недели. Кроме этого кризис активизировал деятельность в регионах теневых акторов. Так, на Северном Кавказе в месяцы 2009 г. активизировалась «антикризисная деятельность» мусульманских общин, которые помогают кредиторам возвращать долги.

Второе. Политика региональных властей в условиях кризиса носила отчетливо выраженный консервативный характер. Консервативная политика носит краткосрочный характер и не способна обеспечить прорыва в экономической или социальной сфере.

Евкуров, руководители, которым удает-

никогда прежде, финансовая по-

. Кризис ударил по этим соци-

последние

В условиях ее проведения ни производство, ни занятость не становятся более эффективными. И хотя во многих регионах приняты амбициозные программы социально-экономического и инновационного развития, в реальности наблюдается консервация неэффективной структуры экономики и занятости. В этом случае ставка делалась на поддержку крупных промышленных, часто неэффективных предприятий (

О неэффективности антикризисной политики свидетельствует положение малого и среднего бизнеса в РФ. Меры по его поддержке оказались малоэффективными. Доля малого бизнеса в ВВП России не превышает 12–15%, в то время как в странах с развитой экономикой (Япония, США, ФРГ, Франция) этот показатель достигает 50–60%. Вместо предприятий в РФ в последние годы неуклонно сокращалось, более всего эта тенденция затронула Ивановскую, Вологодскую, Псковскую, Самарскую, Магаданскую, Сахалинскую области, Адыгею, Калмыкию, Ставропольский край. Это связано не только со снижением потребительского спроса, но с конкретными действиями властей – увеличением налогов и сборов; арендной платы и цен на электроэнергию; увеличением налога на транспорт и социальных платежей. Случаи успешного развития малого предпринимательства в регионах достаточно редки. На конец 2008 г. в РФ насчитывалось 1 млн. 348 тыс. малых и микропредприятий, на которых было занято 1 млн. 65 тыс. человек. Численность индивидуальных предпринимателей – 2,9 млн. человек. В целом принимательство только начинало развиваться. Количество активных субъектов на инвестиционном рынке снизилось – таково мнение аналитиков, а меры поддержки предпринимательства, предложенные правительством, результатов пока не дали. В Тамбовской области лишь около 400 жителей, лишившихся работы, получили субсидии на открытие собственного дела фонда занятости. В Карелии таких случаев три, в Бурятии – 665 (25, с. 37). «Россия, – отмечают эксперты Института современного развития, – из кризиса может выйти лишь в новую, инновационную экономику, которой соответствует столь же новый, эффективный рынок труда. В противном случае произойдет окончательная примитивизация российской экономики с падением ее даже в прежде экспортных отраслях» (25, с. 72).

в политике федерального центра возросла. Как считают практиче-

это меньше, чем в начале 1990-х годов, когда малое пред-

Третье. В условиях кризиса патерналистская составляющая

как это было с АвтоВАЗом).

того, чтобы расти, число малых и средних

повышением

за счет средств

позиций

ски все участники круглого стола, она соответствовала ожиданиям как элитных групп, так и широких слоев российского населения. Опрос Левада-Центра, проведенный весной 2010 г., показал, что среди важнейших свобод, которые поддерживают граждане России, – «достаточная защищенность государством в случае болезни, утраты работы, бедности» (этого мнения придерживаются 55% опрошенных), которая в равной степени малообеспеченными слоями населения (27). Эти тенденции массового сознания являются серьезным тормозом на пути модернизации страны. Но они же составляют поддержку той консервативной политики, которая проводится властями. Не этим ли объясняется высокий рейтинг первых лиц государства?

Четвертое. Серьезные проблемы возникают в связи с финансовым обеспечением регионов. Федеральные ляемые в регионы, будут скорее всего сокращаться. Исключения составят, как уже отмечалось выше, регионы, в которых осуществляются имиджевые проекты, а также дотационные регионы Северного Кавказа. Низкий уровень бюджетной самостоятельности, отсутствие устойчивой доходной базы бюджета и постоянных нормативов отчисления в региональные бюджеты из федерального бюджета в проблемами. Как в этой ситуации сложится положение небольших регионов, не имеющих особого политического статуса или влиятельного лидера? Без укрепления доходной базы бюджета российским регионам не выжить, но для этого требуется пересмотр межбюджетных отношений. Пока же за 2009 г. число регионовдоноров сократилось до 13, а в дефицитные бюджеты будут у двух регионов из 83 – Самарской области и Ямало-Ненецкого АО (13).

Пятое. В условиях кризиса регионы так и не стали эффективными акторами антикризисной политики. В конце декабря 2009 г. руководство Министерства регионального развития констатировало, что у большинства российских регионов собственные антикризисные программы ные власти преуспели в отчетах, направляемых в федеральный центр, где сообщалось о преодолении кризиса и улучшении социально-экономической ситуации (13). Следует подчеркнуть, что субъекты РФ, которые еще до 2008–2010 гг. начали проводить эффективную бюджетную политику и сумели оптимизировать свои бюджеты, от «модернизаторского порыва» только пострадали, не получив

этой ситуации становятся чрезвычайно острыми

2010 г., по мнению экспертов, без-

от федерального центра дополнительных финансовых

ценится обеспеченными и

средства, направ-

отсутствовали. Зато региональ-

средств. Им «на ходу» пришлось приспосабливаться к ситуации кризиса и «встраиваться» в те федеральные программы, которые могли обеспечить дополнительное финансирование. Именно так поступил руководитель Пермского края О. Чиркунов, сумевший получить средства для своего региона по линии Фонда реформирования ЖКХ. Сегодня руководители-передовики снизили свой «модернизаторский пыл» или, как это О. Чиркуновым, конвертировали его в область культуры. На сегодняшний день в центре внимания пермских властей – территориальное и городское развитие, роль культуры в развитии городов. В Перми реализуется лозунг «Пермь – культурная столица», в столице края открыт Музей современного искусства – Речной вокзал, осуществляются культурные проекты с участием ласти современного искусства московских арт-менеджеров.

Заключение

В начальной фазе финансово-экономического кризиса экспертами высказывалось мнение, что кризис приведет к ослаблению федерального центра (19, с. 16). Два года спустя стало ясно: кризис усилил позиции федерального центра и еще больше способствовал росту зависимости регионов от Москвы. Усиление дерального центра прежде всего обусловлено наличием административных и финансовых ресурсов. Ставка на административное принуждение и контроль в отношении регионов свидетельствуют о том, что федеральная власть держится за «вертикаль» и остается в рамках административно-иерархических представлений, что исключает инициативу «снизу». Делая ставку на перераспределение средств бюджета, центр ничего, кроме ционной стратегии, предложить регионам не может. Но как использование принуждения/контроля, так и перераспределение федеральных средств имеют свои естественные пределы. И ситуация изменится в ту минуту, когда средства Резервного фонда закончатся.

В краткосрочной перспективе централизаторские тенденции в России могут возрасти. Отчасти это связано с пессимистическим прогнозом в отношении региональных бюджетов. Если действительно к концу 2010 г. большинство региональных бюджетов будут дефицитными, это может стать дополнительным поводом для использования принуждения в отношении региональных властей.

происходит с

известных в об-

фе-

краткосрочной адапта-

В стратегической перспективе выход из кризиса вряд ли может быть обеспечен лишь одним актором – федеральной властью. Продуманная антикризисная политика исключает отношение к региону как к простой административной единице, управляемой из Москвы. Только на путях децентрализации, обретения регионами экономической, финансовой, политической субъектности может быть найден выход из кризиса и обеспечен

переход к модернизации страны. Если Россия хочет решить эти задачи, ей неизбежно придется вернуться к развитию федерализма и горизонтальных связей между территориями.

Список литературы

1. В Кремле определили четыре критерия подбора новых губернаторов. – Ре-

жим доступа: http://www.newsru.com/russia/12mar2010/regions.html (Дата обращения – 12 марта 2010).

2. Веденская А. Медведевский призыв // Независимая газ. – М., 2010. – 31 мая.

3. Владимирский губернатор об экономической ситуации. – Режим доступа:

http://www.regnum.ru/news/1233660.html (Дата обращения – 11 февраля 2010).

4. Всемирный банк: Доклад об экономике России // Экономическая политика. –

М., 2008. – № 6. – С. 40–55.

5. Главные новости в

6. Дмитриев М. Россия – как Южная Корея 10 лет назад // Ведомости. –

М., 2010. – № 95(2613). – 27 мая. – Режим доступа: http://www. vedomosti.ru/newspaper/article/2010/05/27/235597

7. Зубаревич Н. В деревню, к тетке, в глушь // НГ-сценарии, прилож. к Незави-

симой газ. – М., 2009. – 24 ноября.

8. Зубаревич Н. Влияние кризиса на регионы России: Мониторинг Независимо-

го института http://atlas.socpol.ru/overviews/social_sphere/kris.shtml (Дата обращения – 10 февраля 2010).

9. Зубаревич Н. Выступление на круглом столе «Власть и кризис в России: Ре-

гиональная проекция», ИНИОН РАН, Москва, 12 февр. 2010. – Рукопись. Архив Отдела глобальных проблем ИНИОН РАН.

10. Иноземцев В., Кричевский Н. Упущенный шанс // Ведомости. – М.,

2008. – № 205(2227). – 29 окт. – Режим доступа: http://www. vedomosti.ru/newspaper/article/2008/10/29/166505

11. Костенко Н.

12. Кузнецова О. Основные проблемы экономических отношений между Цен-

тром и регионами в современной России // Pro nunc: Современные политические процессы. – Тамбов, 2009. – Вып. 9: Российская политика в региональном измерении. – С. 57–68.

Интернете // Независимая газ. – М., 2010. – 11 февр.

социальной политики. – Режим доступа:

Четыре срока не предел // Ведомости. – М., 2010. – 4 мая.

13. Куликов С. Регионы готовятся к банкротству // Независимая газ. – М., 2009. – 2 дек.

14. Кынев А. Заказ на спикера // НГ-политика, прилож. к Независимой газ. – М.,

2008. – 3 июня.

15. Лапина Н., Чирикова А. Регионы-лидеры: Экономика и политическая дина-

мика (на примере Ярославской и Самарской областей). – М.: Институт социологии РАН, 2002. – 324 с.

Лапина Н., Чирикова А. Путинские реформы и потенциал влияния регио-

16. нальных элит: Аналитический доклад. – М.: Институт социологии РАН,

2004. – 146 c.

17. Мухин В., Бондаренко М. Террористический кластер // Независимая газ. – М.,

2010. – 28 мая.

18. Наумов И. Владимир Путин отделил миллиарды от регионов // Независимая газ. – М., 2010. – 5 февр.

19. Петров Н. Время дивергенции // Pro et contra. – М., 2008. – Т. 12, С. 6–23.

20. Петров Н. Убить дракона // НГ-политика, прилож. к Независимой газ. – М.,

2008. – 2 дек.

21. Петров Н. Власть вытолкнула на обочину всех, кого смогла // НГ-политика, прилож. к Независимой газ. – М., 2009. – 20 янв.

22. Послание Президента РФ Федеральному собранию. – Режим доступа: http://kremlin.ru/…/1349_type63372type63374type63381type82634_208749.shtm (Дата обращения – 7 ноября 2008).

23. Рейтинг инвестиционной привлекательности российских регионов, 2008–

Время перемен // Эксперт. – М., 2009. –21–31 дек. – № 49–50. – С. 77–

2009:

98.

24. Российская идентичность в социологическом измерении: Информационноаналитический бюллетень Института социологии РАН. – М., 2008. – № 3. – 72 с.

25. Российская экономика: Из кризиса к модернизации: (экспертный взгляд) / Институт современного развития, Москва. – 2009. – 75 с. – Рукопись.

26. Саква Р. Путин и власть противоречий // Два президентских срока

В.В. Путина: Динамика ИНИОН РАН, 2008. – С. 10–31.

27. Свободы, которые мы выбираем // Независимая газ. – М., 2010. – 31 мая.

28. Североосетинский депутат предлагает свои критерии оценки деятельности глав исполнительной власти в РФ. – Режим доступа: http:// www.rregnum.ru/news/1230726.html (Дата обращения – 2 июня 2010).

29. Сибирь на фоне мирового финансового кризиса. Новости России. – Режим доступа: http://www.regnum.ru/news/1098852.html (Дата

2010).

30. Сумская Т. Особенности субфедеральной бюджетной политики. – Режим доступа: http://institutions.com/general/1493-ocobennosti-byudzetnoj-politiki.html (Дата обращения – 2 июня 2010).

перемен / Отв. ред. и составитель Н.Ю. Лапина. – М.:

обращения – 10 февр.

№ 5–6. –

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 89 / 199 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]