Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Россия. Региональная власть в условиях экономического кризиса. Сборник статей
.pdf
в Стабилизационный фонд, преобразованный в феврале 2008 г. в
Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Осенью
2008 г. их суммарный объем составил 190 млрд. долл. (4, с. 50).
«По сути, за 2000–2010 гг. Россия перешла в качественно иное из-
мерение, – полагает президент Фонда “Центр стратегических разработок” М. Дмитриев. – Из категории стран относительно бедных,
с низкими доходами, где средний класс является ничтожно
тонкой прослойкой, превратилась в страну, близкую к развитым»
(6). Усиление российского государства стало важным фактором в
борьбе с кризисом.
Состояние региональной власти к моменту начала кризиса
определялось тремя разнонаправленными тенденциями: снижением самостоятельности; сокращением собственных ресурсов; усилившейся иерархизацией власти. Во-первых, к 2009
ная власть была отформатирована почти десятилетием политики
централизации. В этом смысле целесообразно сопоставить поведение региональных элит в условиях экономического кризиса 1998 г.
и кризиса современного. Сравнивая два экономических кризиса,
В. Иноземцев и Н. Кричевский обращают внимание на сходство,
которое состояло в том, что «Россия продемонстрировала зависимость от притока
нефть», и различие, заключавшееся в том, что за прошедшее десятилетие экономика России стала более сырьевой и менее диверсифицированной (10). Применительно к интересующей нас теме
можно утверждать, что в условиях кризиса 2008–2010 гг. главы
регионов продемонстрировали совершенно иную линию поведения,
чем в 1998 г.
Тогда первые
тивные антикризисные менеджеры. Им удавалось договариваться с
руководителями предприятий, выстраивать производственные цепочки, позволявшие выживать работающим на подведомственной
территории предприятиям. Они удержали социальную ситуацию
под контролем и не допустили массовых выступлений протеста,
которые были вероятны из-за систематических невыплат заработной платы и резкого
селения страны (15). В целом поддержка отечественного производителя помогла в те годы восстановить экономический рост и
вывести страну из кризиса. В условиях нынешнего кризиса складывается принципиально иная ситуация. И дело не только в том,
что сам кризис носит глобальный, а не локальный характер.
сегодняшний день система управления регионами не предполага-
иностранных кредитов и снижения цен на
лица ряда регионов проявили себя как эффек-
снижения уровня жизни основной массы на-
г. региональ-
На
71
ет, что региональное руководство может принимать самостоятельные решения. Централизация требует от региональной власти
исполнительских качеств и навыков. Именно поэтому в условиях
кризиса региональные руководители не были готовы действовать
самостоятельно, но ориентировались на выполнение предписаний
федерального центра.
Во-вторых, перед лицом кризиса регионы оказались во многих отношениях обескровленными. Остановлюсь
этой проблемы – кадровой и финансовой политике. Централизация, проводимая на протяжении последнего десятилетия федеральной властью, для российских территорий в области кадровой
политики имела отчетливо выраженные негативные последствия,
поскольку привела к «собиранию» кадров в Москве. Исследование
Института социологии РАН (2009) выявило: регионы страдают от
отсутствия управленческих кадров, поскольку «наиболее
и амбициозные люди переехали в Москву. «Людей просто нет, –
утверждает пермский аналитик. – Привычный ресурс исчерпан»
(32, с. 43). Кроме этого формальные каналы рекрутирования ре-
гиональных элит резко сузились, в региональной политической
элите возросло представительство бизнеса. Широкое распространение получили неформальные каналы продвижения в региональную власть – покупка высоких постов за
властные структуры друзей и знакомых, передача политического
капитала по наследству. Вот что по этому поводу говорит один из
участников социологического исследования: «Многие зоны влия-
ния во власти передаются по наследству. Городская Дума у нас –
“детский дом”: влиятельные отцы заседают в областной думе, а
сыновья или племянники – в
ваются целые сети, благодаря которым удерживается власть».
В условиях кризиса кадровый голод, отсутствие в структурах
власти высококвалифицированных специалистов становятся острейшей проблемой, а при дефиците финансовых средств решить ее
не представляется возможным.
Федеральная власть осознает остроту кадровой проблемы.
Об этом свидетельствует президентская инициатива создания кадрового
2010 г.) Д. Медведев особое внимание уделил этой проблеме. «У
меня огромная просьба – заниматься кадрами, – обратился президент к руководителям “партии власти”. – Никакие кадры невозможно в полной мере разверстать из Москвы» (2). Но каким образом решить проблему естественного для централизованного
резерва. На встрече с активом «Единой России» (май
городской. Таким образом, выстраи-
деньги, кооптация во
на двух аспектах
деловые»
72
государства «собирания» наиболее перспективных молодых кадров в столице, президент не уточнил.
Политика централизации сказалась и на финансовых возможностях субъектов РФ. С начала нового десятилетия в России
были установлены принципы «бюджетного унитаризма», позволявшие концентрировать финансовые средства в Москве. Регионы
лишились собственных стабильных источников доходов – части
НДС и налога
распределялись между центром и регионами. В ситуации кризиса
собственные доходы субъектов Федерации сократились: с января
по август 2009 г. главный бюджетообразующий налог на прибыль
сократился на 45%, особенно сильным было его снижение в индустриально развитых Челябинской, Самарской областях, Красноярском и Пермском краях, Республике Татарстан (7). Кризис
больше усилил финансовую зависимость регионов от федерального центра.
В-третьих, произошли существенные изменения внутри региональной власти. Выстраивание федеральным центром политической конструкции под названием «вертикаль власти» усилило
значимость административного ресурса: власть стала еще более
иерархичной, что, в свою очередь, в регионах создало условия для
укрепления позиций первых
рые получили распространение с начала 2000-х годов: на регио-
нальном уровне от кризиса в административно-иерархическом
отношении выигрывает губернатор. Именно он становится
центральной фигурой, ответственной за социально-экономическое
положение в регионе, на него федеральным центром возложена
миссия поддержания социального мира. В случае возникновения
острой социальноотвечает перед федеральными властями за происходящее на подведомственной территории, рискуя лишиться своего поста.
В этих условиях все острее ощущается стремление первых
лиц контролировать различные сегменты региональной элиты. Губернаторы влияют на состав региональных легислатур и выбор
спикеров парламента. На эти должности, как полагает А. Кынев
все чаще избираются бывшие сотрудники региональных администраций (14). Главы регионов пытаются решать вопросы местного
самоуправления. В ряде городов России ими инициирована реорганизация власти городского уровня: прямые выборы мэров заменяются непрямыми, когда мэр выбирается из числа депутатов городского представительного органа. В 2006 г. прямые выборы
на добычу природных ископаемых, которые ранее
лиц. Кризис усилил тенденции, кото-
экономической ситуации глава региона лично
еще
,
73
мэра были отменены в Уфе, Перми, Йошкар-Оле, Саратове, в
2009 г. – в Ставрополе, Самаре, Нижнем Новгороде, Казани
1
. При-
сутствие первых лиц все чаще ощущается в ходе избирательных
кампаний (см. статью П.В. Панова и О.Б. Подвинцева).
Несмотря на укрепление административно-иерархических
позиций губернаторов и возможности, связанные с получением
дополнительных федеральных средств, ситуация внутри региональной власти не столь однозначна. Кризис, как показывают материалы сборника (см.
статьи А.Е. Чириковой и А.В. Дахина), не
способствовал консолидации региональных элит. Наоборот, он
усилил внутриэлитную конкуренцию, а в ряде случаев привел к
открытому противостоянию элитных групп. «Борьба всех против
всех» в регионах усиливается, а выживание во власти становится
еще более сложной, чем прежде, задачей. Тем более что в конку
-
рентную борьбу втягиваются видные политики федерального
уровня, преследующие собственные цели. Усиливается и гражданский протест. В Перми в 2010 г. началась кампания по восстановлению выборов мэра краевой столицы, в ней участвуют видные
политики и общественные деятели. В июне 2010 г. в Москве стартовала общественная компания, цель которой – восстановить выборы
мэра в столице.
Когда в 1990-е годы государство было слабым, основные издержки по стабилизации экономики в кризисной ситуации несли
на себе организации негосударственного сектора. Сегодня, когда
государство окрепло, ведущую роль в борьбе с кризисом играет
федеральная власть, в руках которой сосредоточены огромные политические, экономические, финансовые ресурсы. С осени 2008 г
.
правительством и ЦБ РФ были профинансированы масштабные
антикризисные мероприятия в области налогово-бюджетной и
кредитной политики. Они способствовали адаптации российской
экономики к изменениям конъюнктуры, позволили спасти банковский сектор и крупные российские корпорации. Особое место в
политике федерального центра уделялось регионам.
1
В большинстве городов вводилась система «двойного управления» – из-
бранный из числа городских депутатов мэр становился представительской фигурой, а губернатор заключал контракт с сити-менеджером, который, будучи
лояльным главе региона человеком, контролирует основные городские ресурсы и
финансовые потоки. Кстати, российское население с отменой выборов мэров не
согласно: в 2007 г. 70% россиян
с. 34).
74
выступали за выборность органов власти (24,
Антикризисная политика центра и регионов
В условиях кризиса региональная политика федеральных
властей резко активизировалась. Президент РФ Д. Медведев и
премьер-министр В. Путин стали часто выезжать в субъекты Федерации, в течение 2009 г. они посетили 68 регионов. Регулярно
под руководством президента проходят заседания Госсовета, региональная проблематика также обсуждается в рамках
при президенте по модернизации и технологическому развитию
экономики. В. Путиным создана правительственная комиссия по
региональному развитию. В отличие от Госсовета ее состав определяется лично главой правительства. С первыми лицами государства руководители регионов говорят о разном: с президентом
Д. Медведевым речь чаще всего заходит о модернизации и решении
социальных проблем, с премьер-министром В. Путиным обсуждаются конкретные вопросы выделения дополнительных финансовых средств.
Применительно к регионам в антикризисной политике федерального центра просматриваются три направления: 1) перераспределение средств федерального бюджета, 2) административный
контроль за региональной властью, 3) смена элитных кадров в регионах.
1. В течение 2009–2010 гг. средства Резервного и
фондов позволяли федеральным властям осуществлять широкомасштабную перераспределительную политику. За период с февраля по август 2009 г. поступления в региональные бюджеты из
федерального центра выросли по сравнению с сопоставимым периодом предыдущего года в полтора раза. Благодаря трансфертам
из федерального бюджета регионы не почувствовали резкого
сокращения собственных доходов (см.
сборнике). Особенность нынешнего кризиса состояла в том, что он
не сопровождался резким снижением уровня жизни россиян, как
это было в конце прошлого столетия. Более того, в условиях кризиса выросли социальные выплаты, пособия и пенсии. Только за
2009 г. расходы на социальные нужды в РФ увеличились
Социальная поддержка населения явилась рациональной антикризисной стратегией властей, хотя сохранить в будущем расходы на
социальные нужды на прежнем высоком уровне вряд ли представляется возможным.
Регионы также получают средства по линии Фонда содейст-
вия реформированию ЖКХ. Федеральная программа реформиро-
статью Н.В. Зубаревич в
Комиссии
других
на 25%.
75
вания жилья предполагает капитальный ремонт ветхого жилья,
расселение жильцов аварийных домов. Всего Фондом содействия
реформированию ЖКХ из федерального бюджета получено
240 млрд. руб. В федеральной программе принимают участие
все российские регионы за исключением Чечни и Москвы, руководство которой не согласно с принципами федеральной программы (18).
В условиях, когда федеральный центр
ный субъект перераспределительной политики, межрегиональная
конкурентная борьба за ресурсы возрастает. В ней побеждают руководители, в чьих регионах осуществляются крупные имиджевые
проекты (саммит АТЭС в Приморском крае, Олимпиада в Сочи,
особая экономическая зона в Калининградской области), либо которые возглавляют субъекты РФ, рассматриваемые Кремлем как
стратегические (Ингушская
Анализируя антикризисную политику федерального центра,
эксперты отмечают ее низкую эффективность. В 2009 г. огромные
средства ушли на финансирование неэффективной поддержки
скрытой безработицы и занятости на общественных работах (см.
статью Н.В. Зубаревич в сборнике). Федеральные власти начинают
осознавать собственные просчеты и ошибки: они стараются отказаться от неэффективных трат
сированию инновационных проектов. Именно по этому принципу
в 2010 г. финансировалось развитие моногородов. В общей сложности моногорода в 2010 г. получат 27 млрд. руб., еще 1,6 млрд.
руб. будет выделено им для ликвидации аварийного жилья. Но
есть среди моногородов лидеры, которые получат дополнительные
средства. Получателями станут те из них,
мы инновационного развития. Пока в этот список вошли три города: Сокол (Вологодская область), который должен превратиться в
инновационную площадку региона; Нижний Тагил (Свердловская
область) и Тольятти (Самарская область), где планируется развернуть высокотехнологичные производства. Эти средства будут предоставлены для реализации инвестиционных проектов и привлечения инвестиций
2. За годы кризиса еще больше возрос федеральный
контроль за деятельностью региональных элит. В начале 2010 г.
федеральным центром были сформулированы критерии, которым
должен соответствовать претендующий на переназначение руководитель региона. Отныне будут учитываться: возраст, рейтинг
руководителя, определяемый на основании социологических заме-
.
и Чеченская республики).
, большое внимание уделяют финан-
превратился в глав-
кто разработал програм-
76
ров, состояние здоровья претендента, социально-экономическое
положение региона, которое будет определяться по таким показателям, как уровень безработицы, занятость, уровень жизни, состояние инфраструктуры и промышленного производства. Список
критериев, которым должен соответствовать губернатор, будет
расширяться. На встрече с активом партии «Единая Россия» (май
2010 г.) президент Д. Медведев заявил о том
оценки губернатора отныне будет фигурировать уровень информатизации региона. Учитывая внимание президента к теме модернизации, новое требование выглядит вполне обоснованно.
Выдвижение Кремлем критериев, по которым оценивается
деятельность губернатора, стало ответом на обвинения в том, что в
России отсутствуют четкие правила назначения на высокий пост,
считает Д.
института политической экспертизы Е. Минченко, полагает, что к
перечисленным критериям следует добавить еще два – «претендент должен иметь опыт ведения бизнеса и работы в органах
власти» (1). Иного мнения придерживается депутат парламента
Северной Осетии В. Гизоев. Он считает, что в сформулированных
федеральной властью критериях отсутствует учет особенностей
отдельно взятого региона, ничего не говорится о внутренней
«конфликтогенности» территории или об угрозе терроризма. Чтобы сделать критерии оценки объективными, полагает североосетинский парламентарий, необходимо рассматривать состояние региона в динамике: до прихода нового руководителя и после
окончания срока его полномочий (28). Предложения, сформулированные депутатом, представляются обоснованными, но они осу
ществимы лишь при наличии всестороннего, объективного и проводимого по единой методике мониторинга ситуации во всех
субъектах РФ.
ладают разным «весом». Имеются примеры переназначения непопулярных региональных руководителей, как это было в Республике Алтай (А. Бердников) и непереназначения популярных
(А. Филипенко, Ханты-Мансийский
игнорируется социально-экономическое положение региона или
уровень жизни в нем. Тем не менее имеется один критерий, который, несомненно, представляет большую значимость, чем все остальные. Речь идет о поддержании социально-политической стабильности в субъекте Федерации. Ярким примером может служить
Калмыкия, где, несмотря на низкий
Бадовский. Другой эксперт, директор Международного
Предложенные федеральным центром критерии оценки об-
АО). Нередко при назначении
уровень жизни населения, гла-
, что среди критериев
-
77
ва республики пользуется известной поддержкой федерального
центра, поскольку ему все эти годы удавалось сдерживать народное возмущение. Иная ситуация сложилась в Калининградской
области, где ставленник Москвы губернатор Г. Боос не сумел предотвратить массовые выступления протеста
1
. В результате поли-
тический «вес» губернатора понизился, произошла смена руководителя регионального отделения «Единой России», которое ранее
возглавлял близкий губернатору председатель Законодательного
собрания области. В августе 2010 г. руководитель региона не был
переназначен на этот пост.
Социальная стабильность превратилась в своего рода заклинание федеральных властей. В отдельных случаях, когда градус
социального напряжения повышался, властью применялись чрезвычайные меры – от решения проблем предприятий города Пикалево (Ленинградская область) с участием лично премьер-министра
В. Путина до использования силового принуждения, как это произошло в декабре 2008 г. во Владивостоке, когда ОМОН жестко
подавил массовый митинг протеста, участники которого выступили против повышения пошлин
на ввоз иностранных автомобилей.
Примечательно, что реакция федерального центра в каждом отдельном случае была разной: то, что было позволено силовикам на
Дальнем Востоке, не могло быть реализовано в самом западном
регионе РФ – Калининградской области.
Кремль не единственный в своем стремлении контролировать деятельность региональных элит. Свой проект оценки
деятельности
местной власти разработало Министерство экономического развития. В 2010 г. Министерством будет проведен мониторинг конкурентной среды в регионах, полученные результаты
будут учитываться при выделении регионам средств на проекты из
федерального бюджета. В будущем Министерство планирует проводить региональный мониторинг при поддержке Всемирного
банка. Руководители субъектов Федерации критически отнеслись
к инициативе Министерства
экономического развития. Губернатор
Пермского края О. Чиркунов полагает, что финансировать регион
на основе оценки деятельности губернатора неверно. На его
взгляд, выделение сумм из федерального бюджета должно опреде-
1
В январе 2010 г. оппозиция вывела на улицы Калининграда 10 тыс. чело-
век, требовавших отставки губернатора и премьер-министра из-за повышения
транспортного налога. – Н.Л.
78
ляться количеством жителей, школьников, налогоплательщиков,
проживающих в субъекте (1).
3. За последние два года федеральный центр активизировал
процесс смены элит в регионах. За это время Д. Медведев сменил
одну треть губернаторского корпуса. Конечно, задача обновления
региональных руководителей ставилась Кремлем и раньше, но
экономический кризис облегчил ее выполнение. В условиях кризиса своих
П. Сумин (Челябинская область), Э. Россель (Свердловская область), М. Шаймиев (Республика Татарстан), А. Филипенко (Ханты-Мансийский АО). Опасаясь обострения внутрирегиональной
ситуации, в отдельных случаях центр предпочитал кандидата,
предложенного уходящим руководителем (так произошло в Татарстане и Красноярском крае). В этом случае принятая на федеральном уровне модель «преемника» осуществлялась в регионе. Делалось это, вне всякого сомнения, в целях поддержания социальной
стабильности. Возможно, в скором времени в регионах получит
распространение новая практика переназначения, когда кандидатура уходящего губернатора будет выдвигаться на губернаторскую
должность в другом регионе. Этот вариант обсуждается применительно к Н. Фёдорову, бывшему
ки, который находится на хорошем счету в Москве. «Фёдоров –
один из самых эффективных губернаторов, он одним из первых
стал использовать новые технологии, Чувашия – пионер в деле
создания электронного правительства», – говорит эксперт. Он не
исключает, что чувашский президент может быть назначен в
другой регион (11). Аналогичная информация появилась относительно карьерного продвижения мэра Нижнего Новгорода
В. Булавинова, который может быть выдвинут в качестве кандидата на губернаторский пост в другом регионе. Этот сценарий может
стать новой формой решения внутриэлитных конфликтов и одновременно формой продления высоких полномочий для руководителей регионов, которые долго руководят одним субъектом Федерации.
Одновременно в
федеральных служб. Причем кадровые перестановки производились, невзирая на финансово-экономический кризис. В ряде случаев своей кадровой политикой федеральная власть вместо того,
чтобы стабилизировать региональную ситуацию, лишь обостряла
ее. Так произошло в Саратове, где одновременная смена всех федеральных чиновников привела к управленческому кризису. Мож-
постов лишились губернаторы-«тяжеловесы» –
президенту Чувашской Республи-
регионах усилилась ротация руководителей
79
но согласиться с мнением Н. Петрова: в условиях финансовоэкономических потрясений кризис управления представляет собой
особую опасность и может иметь тяжелые политические последствия (21).
Региональная власть, как и федеральная, к кризису готова не
была. Нередко руководители регионов предпочитали о кризисе
просто не говорить (см. статью В.С. Авдонина). В антикризисной
политике региональных властей выделю три направления: бюд-
жетную политику; реформу региональных администраций; экономическую политику.
Бюджетная политика является основным инструментом
управления региональной экономикой. «На уровне региона, – пишет Т. Сумская, – значимость бюджета определяется в первую
очередь возможностями финансировать развитие социальной сферы и инфраструктурное обустройство территории, стимулировать
производственную деятельность, обеспечивать
экономическую самостоятельность региональной хозяйственной
системы» (30). Лишь немногие регионы России еще до кризиса
приступили к оптимизации бюджетных расходов (Томская область, Пермский край). С началом кризиса большинство регионов
начало дублировать бюджетно-финансовую политику, проводимую федеральным центром. В субъектах РФ возросли расходы на
социальную политику, особенно связанные с социальными выплатами
населению и поддержкой занятости. В конце 2009 г. 230 тыс.
человек в России принимали участие в программах, направленных
на переобучение, 120 тыс. человек были охвачены программами
открытия собственного дела. В перспективе эти направления деятельности сохранятся и усилятся. Д. Медведев признает борьбу с
безработицей приоритетной задачей 2010 г. (5).
По ряду показателей социальные расходы региональных
бюджетов сократились или оставались на прежнем уровне: слабо
выросли расходы на образование; практически не увеличились
расходы на здравоохранение, которые в ряде наиболее пострадавших от кризиса регионов сократились (в Самарской, Челябинской,
Свердловской областях этот показатель составил 25%); во многих
субъектах РФ было заморожено строительство медицинских
центров, сократились закупки медицинского оборудования (8).
Параллельно урезались
ветеранам труда и другим социальным категориям; сокращались
расходы на природоохранную деятельность; снизилось финансирование экологических программ. Экономический кризис привел к
региональные льготы, предоставляемые
относительную
80
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]