Россия. Региональная власть в условиях экономического кризиса. Сборник статей

ния. Например, Москва не выделялась быстрым ростом зара­ботной платы. Лидерами в 2009 г. оказались слаборазвитые рес­публики Юга и Сибири с высокой долей федеральных трансфертов в их бюджетах, которые направлялись на повышение оплаты тру­да в отраслях социальной сферы. Для оценки динамики потребле­ния более приемлем показатель оборота розничной торговли. объемы в реальном выражении сократились за 2009 г. на 5%, и, в отличие от динамики заработной платы и доходов, заметного рос­та потребления осенью не происходило. С весны 2009 г. в России возобладала стратегия сберегающего потребительского поведения. Сжатие потребления, измеряемого динамикой оборота розничной торговли, было более значительным в регионах с сильным про­мышленным бонусов, доплат, которые суммарно превышают постоянную часть заработной платы) и в регионах с крупными агломерациями, где кризис негативно повлиял на доходы бизнеса в секторе услуг.

– восстановление промышленности пока нестабильно и мед-

– в регионах, сильнее всего затронутых кризисом, накопился большой навес «скрытой» безработицы, которая будет переходить в открытую форму, если экономический рост не станет устойчи­вым;

– проблема безработицы приобретает застойный характер;

Политика федеральных властей в ходе нового кризиса кар­динально отличалась от денег. В 2009 г. поддержка регионов из федерального бюджета

спадом, в регионах ТЭК (за счет уменьшения премий,

1990-х годов, когда в бюджете не было

резко возросла, хотя динамика помощи и приоритетные механиз­мы в течение года менялись. В острой фазе кризиса объем безвоз­мездных поступлений (трансфертов) из федерального бюджета вырос в 1,5 раза. Благодаря федеральным перечислениям доходы бюджетов субъектов РФ в 2009 г. сократились только на 5%, не­смотря на спад собственных (налоговых и неналоговых) доходов на 18%. прекратился промышленный спад, немного выросли поступления налога на прибыль благодаря росту мировых цен на сырье. У фе­деральных властей появилось ощущение, что самое трудное уже позади, и объем трансфертов из федерального бюджета уменьшил­ся. В целом за год трансферты выросли не так сильно (на 34%), как это было в январе-августе 2009 г. (на 52%).

регионах. Например, доходы бюджета Чукотки выросли на 40% благодаря восьмикратному росту налога на прибыль после введе­ния в строй ся и Приморского края, где доходы консолидированного бюджета выросли на 45% за счет федеральных трансфертов, хотя собствен­ные (налоговые и неналоговые) доходы остались на уровне 2008 г. Более 50 регионов сохранили положительную динамику, но в большинстве из них рост доходов также обеспечивался за счет фе­деральных трансфертов. В лись, особенно сильно – в Москве, Тюменской и Вологодской об­ластях (на 21–23%) из-за резкого снижения поступлений налога на прибыль (до кризиса его доля в доходах бюджета этих регионов достигала 42–48%). Для бюджетов Москвы и Тюменской области потери даже на четверть терпимы, так как эти два субъекта РФ последние годы имели сверхдоходы. В Вологодской, а также Челябинской, Астраханской, Кемеровской областях, где доходы сократились на 15–17%, «жировой» прослойки в бюджете не было, поэтому потери оказались очень чувствительны.

Масштабная помощь смягчила кризисные риски, но ценой

Общие тренды скрывают очень разную динамику доходов в

нового добывающего производства. Кризис не коснул-

в

В кризисный период изменилось соотношение финансовых инструментов, используемых для поддержки регионов. До кризиса важнейшими были дотации на выравнивание бюджетной обеспе­ченности из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), ко­торые рассчитываются по формуле и зависят от уровня экономи­ческого развития регионов. В кризисных условиях функция выравнивания перестала быть важнейшей, и в 2009 г. объем дотаций на выравнивание даже снижался, неболь­шой рост начался только в более спокойной второй половине года. В целом за 2009 г. дотации на выравнивание обеспечили только 6% доходов бюджетов регионов. Имеют ли другие виды трансфер­тов антикризисную направленность?

Поддержка занятости – один из приоритетов антикризисной политики. Перечисления на эти цели составили в среднем 2% всех доходов бюджетов втрое по сравнению с 2008 г. Используются два инструмента – субвенции на осуществление полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения (перечисляются с 2007 г.) и субсидии бюджетам регионов на реализацию дополни­тельных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда (новая антикризисная мера). Сумма субвенций субсидий на поддержку занятости включает почти все расходы на эти цели, так как из бюджетов регионов добавляется только 5–10% средств к антикризисным субсидиям, которые по объему в два раза меньше субвенций.

Сокращение объемов перечислений на поддержку занятости было обусловлено не только снижением остроты проблемы, но, в первую очередь, низкой эффективностью существующих меха­низмов. С ноября 2009 г. безработица вновь стала расти, но в 2010 г. не запланировано роста федеральных перечислений на поддержку занятости. Затратная для федерального бюджета поли­тика перевода безработицы в скрытую Как следствие, повышенная безработица в регионах с сильным спадом промышленного производства, особенно в регионах маши­ностроительной специализации, может приобрести долгосрочный характер.

Какой была бюджетная политика самих регионов? Струк­турные трансформации расходов консолидированных бюджетов регионов в 2009 г. носят антикризисный характер. Это показывает масштабный рост расходов на социальную политику (на 26%), особенно в острой фазе кризиса (30% в первые восемь месяцев 2009 г.). В этих расходах 3/4 составляют социальные выплаты населению, и они 34% в острой фазе кризиса). Сильнее всего сократились расходы на ЖКХ (на 16% за год). Со второй половины 2009 г. начали со­кращаться расходы на здравоохранение (на 4%), а сохранившийся рост расходов на образование на 4% не компенсирует инфляцию.

В кризис резко обострились проблемы бюджета Москвы, ко­торый огромен и составляет 20% от всех бюджетов субъектов РФ. В кризисном 2009 г. доходы бюджета столицы (с 1,3 трлн. руб. до 1,0 трлн. руб.), а расходы на социальную поли­тику росли вследствие удорожания стоимости жизни и увеличения численности получателей социальной помощи. Доля расходов на социальную политику в 2009 г. достигла исторического максиму­ма – 16% всех расходов бюджета столицы, в 2008 г. она была намного ниже – 11%. Бюджет города потратил на литику 181 млрд. руб., в том числе 82 млрд. руб. на доплаты пен­сионерам (так называемая «московская надбавка» к пенсии). Эти расходы выросли за год на четверть (с 61 млрд. руб. в 2008 г.) и составили 45% всех расходов на социальную политику, или 8% всех расходов бюджета в 2009 г. Отменить доплаты по политиче­ским причинам искать обходные пути. Сначала с помощью федеральных налого­вых органов были выявлены все работающие пенсионеры, кото­рым не положена надбавка к пенсии. Власти города попытались принудить таких пенсионеров вернуть выплаченные надбавки, но быстро отказались от этого из-за политических рисков. К тому же экономия на 5 млрд. руб. и не решала проблемы. Был выбран более эффектив­ный для бюджета способ – постепенное снижение размера прожи­точного минимума, от которого рассчитывается надбавка к пен­сии. В четвертом квартале 2009 г. он сократился почти на сто рублей по сравнению с третьим. Кроме того, в Москве ный минимум пенсионера занижен и составляет только 60% от прожиточного минимума трудоспособного населения (в среднем по стране –73%). Если сравнить московский прожиточный мини­мум со средним по РФ, то для столичных пенсионеров он только на 22% выше среднего, а для трудоспособных москвичей – в пол­тора раза. Скорее всего, тенденция сближения прожиточного ми­нимума ся, хотя жизнь в Москве намного дороже. Пример Москвы показывает, что популистские социальные обязательства властей города, основанные на категориальном принципе, а не на реальной нуждаемости, плохо выдерживают испытание кризисом.

масштабы сокращения создают серьезные проблемы. На этом фоне выделяются регионы с масштабным ростом расходов на ЖКХ – Республика Ингушетия (в 3,9 раза), Курская область и Чукотский АО (в 1,8–1,9 раза). В Ингушетии эти расходы выросли с 12 до 27% всех расходов бюджета, как будто республика оказалась на Крайнем Севере. К сожалению, меры федеральной поддержки нередко

действительно нужно – один из сильнейших барьеров на пути модернизации. Его можно преодолеть с помощью расширения ка­налов обратной связи между регионами и федеральным центром, повышения транспарентности системы принятия решений по рас­пределению бюджетных ресурсов и развития институтов граждан­ского контроля.