Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Россия. Региональная власть в условиях экономического кризиса. Сборник статей

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

1 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 34 / 194 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 > Следующая >>>

Е.А. Горина

ПОЛИТИКА РЕГИОНОВ В СФЕРЕ

СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ:

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ

Экономический кризис изменил параметры социальной политики субъектов Российской Федерации. Условия функционирования основных программ социальной поддержки населения задаются федеральным законодательством. Однако предоставление социальной поддержки как отдельным категориям граждан, так и малоимущим домохозяйствам относится к полномочиям субъектов РФ и во многом регламентируется вом (в части правил предоставления, характера и размеров социальной помощи) и является расходным обязательством региональных бюджетов

. Исполнение обязательств по социальной

поддержке бедного населения и других уязвимых групп напрямую связано с финансовыми возможностями региональных бюджетов, т.е. уровнем обеспеченности регионов бюджетными доходами. При этом в большинстве регионов объем собственных бюджетных ресурсов недостаточен для покрытия расходных обязательств по социальной защите, которые были переданы субъектам РФ в ходе реформы 2005

г.

В статье анализируются институциональные трансформации, произошедшие в социальной политике российских регионов в кризисный период. Нас интересовало, как изменились социальные

региональным законодательст-

К расходным обязательствам субъектов РФ относятся меры социальной

поддержки ветеранов труда, тружеников тыла, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, граждан пожилого возраста, семей с детьми, детей-сирот, а также программы для малоимущих – ежемесячное пособие на ребенка до 16 (18) лет, субсидии на оплату жилищнокоммунальных услуг и

др. – Е.Г.

бюджеты и параметры социальной защиты и насколько ситуация кризиса способствовала или не способствовала модернизации социальной сферы. Пользуясь случаем, хочу поблагодарить Н.В. Зубаревич за помощь в работе над статьей.

1. Характеристика региональной политики в сфере социальной защиты населения в период кризиса

Начавшийся в 2008 г. экономический кризис спровоцировал резкое сокращение государственных в наибольшей степени бюджетные риски сконцентрированы именно на региональном уровне. С одной стороны, резко уменьшились доходы региональных бюджетов из-за сокращения производства и снижения налоговой базы: за три квартала 2009 г. они сократились в целом на 17% по сравнению с предыдущим годом. С другой – именно на региональном уровне сконцентрирована обязательств государства по социальной поддержке граждан, а значит, и расходы на решение социальных проблем, обостряющихся в ходе кризиса: снижение доходов населения, рост уровня бедности и безработицы. Особенно значительны риски для более развитых регионов, где в кризис резко сократились доходы бюджета из-за снижения поступлений налога нов с сильным промышленным спадом, спровоцировавшим рост безработицы.

Масштабная помощь из федерального бюджета в течение 2009 г. в значительной мере купировала эти риски. Ее основной вектор в 2009 г. – поддержка региональных рынков труда через финансирование активных программ содействия занятости в регионах: если общий объем трансфертов регионам 34%, то трансферты на поддержку занятости выросли в два раза. В сфере социальной политики федеральный бюджет в наибольшей степени увеличил перечисления федеральным категориям льготников. Например, субвенции бюджетам регионов на оплату жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) федеральным категориям льготников выросли на 28%. В гораздо меньшей степени росла поддержка региональных ние из федерального бюджета субсидий гражданам по оплате ЖКУ (региональные категории) увеличилось на 4%, а субсидии на социальную поддержку отдельных категорий региональных льготников выросли на 7%. При этом общие цифры не отражают сильных различий в уровне поддержки из федерального бюджета соци-

категорий льготников: софинансирова-

бюджетных доходов, причем

большая часть

на прибыль, и для регио-

был увеличен на

альных обязательств отдельных регионов, так как в кризисный пе- риод региональная политика федерального центра стала еще более индивидуализированной

В результате расходы консолидированных бюджетов регионов на социальную политику выросли в 2009 г. на 26%, а объем социальных пособий населению – на 29%. И здесь различия между регионами огромны. В слабо затронутых кризисом республиках (Ингушетия, Якутия) и Чукотском автономном округе социальные пособия населению выросли в 1,6–2,3 раза, а в Санкт-Петербурге и Ямало-Ненецком Сахалинской области – 68%

АО они составили 97–99% от уровня 2008 г., в

. Следует отметить, что в регионах с

сокращением социальных выплат населению кризисное сжатие доходов консолидированного бюджета в 2009 г. было не самым сильным либо его вовсе не было (Сахалин, Ямало-Ненецкий АО). Наиболее пострадали бюджеты Москвы, Тюменской и Вологодской областей.

2. Региональные изменения в системе социальной защиты населения: Общее и особенное

Очевидно, что в начальной стадии кризиса регионы не могли рассчитывать на столь масштабную федеральную помощь. В сфере региональной социальной поддержки необходимо было проводить изменения, направленные на оптимизацию бюджетных расходов субъектов РФ и повышение их эффективности. Цель проведенной работы состояла в том, чтобы выявить, коснулся ли этот процесс региональных программ социальной

защиты и в какой мере. Для этого был проведен обзор соответствующей нормативно-правовой базы и изменений, внесенных в нее в последнем квартале 2008 г. и в 2009 г., по шести субъектам РФ: Вологодской, Калининградской,

Отметим, что с 2010 г. под влиянием экономической рецессии произо-

шел слом сложившейся системы трансфертов. Из всех субсидий, перечислявшихся из федерального бюджета регионам на программы социальной поддержки, сохранено только софинансирование расходов по поддержке жертв политических репрессий – самой немногочисленной категории льготников. Финансирование остальных мер социальной поддержки должно полностью лечь на субъекты Это является серьезным вызовом как для бюджетов регионов, так и для их систем социальной защиты. – Е.Г.

Рассчитано автором по данным Федерального казначейства об исполнении консолидированных бюджетов субъектов РФ за январь-декабрь 2009 и 2008 гг. – Е.Г.

РФ.

Тюменской и Томской областям, Пермскому краю, Республике Бурятия.

Выбранные регионы различаются между собой как по уровню экономического развития и бюджетной обеспеченности, так и по остроте кризисных проблем. Тюменская область – один из наиболее богатых субъектов РФ с наибольшей бюджетной обеспеченностью, но в кризисном 2009 г. собственные (налоговые и неналоговые) нению с 2008 г. Пермский край и Вологодская область относятся к промышленно развитым регионам с относительно высокой бюджетной обеспеченностью, но вследствие сильного промышленного спада собственные доходы их бюджета сократились в 2009 г. на 24–39%. Томская область – относительно развитый регион с минимальным уровнем спада в мышленности) и достаточно стабильным бюджетом. В остальных регионах большую роль в доходах бюджета играют федеральные трансферты. Калининградская область характеризуется средним уровнем экономического развития, пониженной бюджетной обеспеченностью и умеренным сокращением собственных доходов бюджета в 2009 г. (на 10%) при росте всех доходов на 13%. Наконец, Республика Бурятия относится к но дотационных регионов, однако республиканский бюджет устойчив, поскольку на 60% наполняется за счет федеральных трансфертов. Таким образом, под влиянием кризиса более жесткие рамки оптимизации расходов и повышения эффективности социальной политики были необходимы для развитых регионов.

на социальную политику можно выделить общую тенденцию. Как правило, в регионах с более высокими душевыми расходами на социальную политику рост расходов был медленнее, чем в регионах с меньшими душевыми расходами и пособиями. Исключением являются два региона с противоположными стратегиями. Калининградская область в кризисный период медленнее наращивала расходы на социальную политику, пытаясь перераспределить более значительную часть финансовых ресурсов на инвестиционные цели (софинансирование строящихся объектов инфраструктуры в рамках ФЦП и других форм). Вологодская область, наоборот, наращивала расходы на социальную политику при уже повышенных душевых показателях. Это стало возможным благодаря масштабной федеральной помощи.

доходы бюджета области сократились на 24% по срав-

нефтедобыче (ведущей отрасли про-

числу депрессивных и силь-

В рассматриваемых регионах уровень и динамика расходов

существенно различались (табл. 1), но

Таблица 1

Уровень и динамика расходов на социальную политику

и пособий по социальной помощи населению в 2009 г.

Душевые

расходы на соц. политику в 2009 г.

тыс. руб. % тыс. руб. %

Вологодская область Тюменская об- ласть

В среднем по РФ

Республика Бурятия Калининградская область Томская область Пермский край 5,4 141 4,3 147

Источник: расчеты автора по данным Федерального казначейства.

7,7 116 5,6 117

7,5 100 5,3 107

6,8 126 5,1 129

6,3 126 4,2 131

5,9 116 4,3 117

5,7 120 4,5 123

Объем расходов,

2009

к 2008 г.

Пособия по социальной помощи населению в расчете на 1 жителя, 2009 г.

Объем пособий,

2009

к 2008 г.

Изменения в региональном законодательстве в области социальной защиты целесообразно рассматривать, разделив программы социальной поддержки по принципу предоставления помощи на две большие группы – категориальные и адресные. Среди категориальных наиболее крупными по охвату населения и объемам бюджетных затрат являются меры социальной поддержки отдельных категорий граждан, отнесенных к компетенции субъектов РФ федеральным

законодательством, а именно ветераны труда, труженики тыла, реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий (далее – региональные льготники). Им социальная поддержка оказывается в виде:

• ежемесячной денежной выплаты (ЕДВ),

• льгот (по оплате жилья и коммунальных услуг (ЖКУ),

оплате проезда и др.), предоставляемых либо в натуральном виде,

либо в денежной форме.

Кроме этого, региональные власти могут устанавливать право на получение социальной поддержки (в виде выплат или льгот) и для других категорий граждан (см. сноску выше), самостоятель-

но регулировать правила предоставления и размер помощи, полностью финансируя эти расходы из средств регионального бюджета.

Адресные программы в регионах, направленные на поддержку малоимущего населения и предполагающие контроль уровня доходов получателей, включают:

а) комплекс мер социальной поддержки малоимущих семей с детьми:

• ежемесячное пособие на детей в возрасте до 16

до 18 лет, если они продолжают очное обучение в государ-

ственных образовательных учреждениях);

• другие ежемесячные или единовременные пособия, ком-

пенсации или льготы отдельным наиболее уязвимым катего-

риям малоимущих семей с детьми (семьи с детьми-

инвалидами, многодетные семьи), которые устанавливаются

региональными властями по собственному усмотрению;

б) субсидии на оплату жилищно (ЖКУ);

в) адресную социальную помощь малоимущим и гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации.

Анализ нормативно-правовой базы показывает, что нарас-

тание экономического кризиса (с конца 2008 г. и в течение 2009 г.) совпало по времени с важными изменениями в области социальной защиты в рассматриваемых регионах. Изменения касались прежде

всего размеров предоставления мер социальной поддержки. Причем изменения были разнонаправленными, т.е. в одних случаях они способствовали сохранению уровня социальной защищенности отдельных групп населения, в других – работали на уменьшение реальной ценности социальной помощи для получателей.

Всего можно выделить три группы изменений:

а) изменение поддержки – МСП):

• увеличение: индексация по темпам, близким к уровню

инфляции, или на фиксированную величину;

• «замораживание» на уровне предыдущего года;

б) изменения в области назначения мер социальной поддержки:

• установление новых видов;

• приостановка или отмена действующих мер социальной

поддержки;

• изменение

социальной помощи, но также и правил и формы

размеров (выплат или других мер социальной

правил назначения;

-коммунальных услуг

лет (или

в) замена натуральных льгот денежными выплатами (см.

таблицу 2).

Как видно из табл. 2, характер изменений и их направленность существенно различаются по регионам и по социальным программам. Выделим важнейшие институциональные изменения в сфере социальной защиты населения, произошедшие в течение кризисного периода.

1. В рамках категориальных программ важнейшие измене-

ния затронули сферу социальной ленной категории – региональных льготников. Во-первых, в поло-

вине из рассматриваемых регионов (Вологодская и Томская области, Пермский край) в 2009 г. были внесены поправки в законодательство, согласно которым с 2010 г. в этих регионах натуральные льготы по оплате ЖКУ будут заменены денежным эквивалентом (компенсациями), т.е. льгот. Остальные субъекты перешли на денежную форму предоставления мер социальной поддержки по оплате ЖКУ раньше: Тюменская область – в 2005 г., Калининградская область и Республика Бурятия – в 2007 г.

Во-вторых, в большинстве регионов были введены ограничения на индексацию ежемесячных денежных выплат (ЕДВ). Только в

Пермском крае выплаты были индексированы в соответствии с нормами регионального законодательства. В Калининградской области индексация ЕДВ в 2009 г. также прошла, но в один этап вместо двух, запланированных в конце 2008 г., а ее темпы были скорректированы в сторону уменьшения. В Бурятии, Томской и Вологодской областях размеры ЕДВ были оставлены без измене ний на уровне 2008 г., причем в Вологодской области – через отмену статьи Закона о ежегодной индексации ЕДВ по темпам инфляции. В двух других регионах соответствующие региональные законы не требуют ежегодного увеличения размеров выплат.

2. По выплатам и льготам другим категориям граждан в регионах наблюдались как увеличение размеров пособий и ление новых видов социальной поддержки, так и приостановка выплат по отдельным законам (Вологодская область) или «замораживание» отдельных видов пособий на уровне 2008 г. (Калининградская область). Однако эти изменения, как правило, затрагивали самые немногочисленные категории получателей социальной поддержки.

поддержки наиболее многочис-

был усилен вектор монетизации

установ-

Таблица 2

Государствен-

ная социаль-

на оплату

Субсидии

Другие меры соци-

альной поддержки

Адресные меры социальной поддержки

пособие

Ежемесячное

Выплаты

и льготы другим

Без

ная

ЖКУ

малоимущих семей

на ребенка

категориям

изменений

помощь

Увеличение

стандарта МДД

расходов

с 10 до 22%

с детьми

ления не изменились

Размер выплат

и условия предостав-

и условия предос-

тавления

не изменились

Размер выплат

Увеличение разме-

ров пособий, уста-

новление новой

выплаты; приоста-

Сокращение

Без

Увеличение размеров

Отмена

новка выплат

Без

средств на

изменений

пособий; установле-

индексации

изменений

финансирова-

ние

Увеличение

стандарта ИДД

ние новой выплаты

Увеличение размеров

пособий

11,5% (по рег.

Индексация на

Индексация прове-

дена (на 8,5–11,5%

Без

до 18%

расходов с 15

Без

закону)

Увеличение посо-

по рег. закону)

Увеличение разме-

Без

изменений

бия (базового – с

ров пособий; новые

изменений

Расширение

перечня

категорий

граждан

Без

изменений

Увеличение

стандарта МДД

ференциро-

ванная шкала)

расходов (диф-

Без

изменений

Увеличение размеров

пособий; установ-

ление новых выплат

на 8,5%

Индексация

300 до 330 руб.)

Увеличение разме-

ров пособий

льготы

бия

(базового – с 70

до 100 руб.)

Увеличение посо-

изменились

предоставления не

Перечень и условия

Льготы

льготникам

региональным

Переход к денежной

форме предоставле-

ния льгот по оплате

ЖКУ; увеличение

Категориальные меры социальной поддержки

ЕДВ

льготникам

региональным

Отмена еже-

годной

индексации

Нет льгот для

региональных

стоимости соц. про-

ездного билета

льготников

Переход к денежной

форме предоставле-

Уменьшение

индексации

Индексация на

8,5% (по рег.

Новые льготы (в

форме денежных

ния льгот по оплате

ЖКУ

закону)

компенсаций)

ЕДВ

отсутствует

изменились

предоставления не

Перечень и условия

Без индексации

(не преду-

смотрена рег.

законом)

ния льгот по оплате

ЖКУ; снижение

стоимости соц. про-

Переход к денежной

форме предоставле

ездного билета

Без индексации

(не предусмот-

рена рег. зако-

ном)

Изменения в региональных программах социальной поддержки населения за 4 квартал 2008 г. – 2009 год

РФ

Субъекты

Вологодская

область

Калинин-

градская

область

Пермский

край

Тюменская

область

Республика

Бурятия

Томская

область

3. В области мер социальной поддержки малоимущих семей с детьми изменения нормативно-правовой базы в основном были направлены на поддержание или расширение степени социальной защищенности этой группы населения, что повысило адресность социальной защиты. Так, в Пермском крае и Бурятии размер ежемесячного пособия на ребенка был увеличен в рамках индексации, предусмотренной устанавливаются Законами о региональном бюджете на соответствующий финансовый год). В Томской и Тюменской областях размер этого пособия был увеличен на фиксированную величину: в первой базовое пособие выросло с 70 до 100 руб., а во второй – с 300 до 330 руб. Кроме того, в Пермском крае, Томской и Калинин градской областях были увеличены выплаты других видов или установлены новые виды выплат малоимущим семьям с детьми, в том числе многодетным семьям и семьям с детьми-инвалидами. Одновременно в Калининградской области было принято решение об отмене индексации размера ежемесячного пособия на ребенка.

4. Наиболее жесткие ограничения коснулись программы жилищных субсидий. Поправки

нодательство, существенно подняли порог входа в программу жилищных субсидий и тем самым сократили число получателей этого вида адресной помощи. В трех из шести рассматриваемых субъектах РФ в 2009 г. были увеличены размеры регионального стандарта максимально допустимой доли (МДД) расходов на оплату ЖКУ в совокупном ки, с которой напрямую связан порог вхождения в программу.

Так, в Вологодской области на протяжении 2007–2008 гг. МДД расходов был установлен в размере 10% от совокупного дохода домохозяйства. Это очень низкий уровень, который способствовал существенному расширению круга потенциальных получателей жилищных субсидий. С 1 января 2009 г. этот региональный И если в первой редакции стандарт МДД расходов был все же дифференцирован: сниженная планка (10%) была предусмотрена для ряда льготных категорий граждан, – то в окончательном варианте, в конце 2008 г., этот льготный перечень был отменен.

уязвимых категорий льготные параметры стандарта. До 1 июля 2009 г. МДД расходов составлял 15% для отдельных категорий граждан, отнесенных к компетенции РФ и субъектов РФ, одиноких пенсионеров, мало-

стандарт увеличен до 22% (на уровне федерального).

В Пермском крае изменения также затронули ряд социально

региональными законами (темпы индексации

, внесенные в региональное зако-

доходе семьи – важнейшей характеристи-

граждан, для которых были установлены

имущих многодетных и неполных семей и пр., для остальных граждан – 22%. Поправки к региональным законам подняли «льготную» планку МДД расходов до 18%. Более того, в первоначальной редакции закона об областном бюджете на 2009 г. и плановый период 2010–2011 гг. действие этого сниженного стандарта МДД вообще приостанавливалось до конца 2011 г. Однако затем данная

лищных субсидий продемонстрировала Томская область. Здесь применяется ступенчатая шкала стандарта МДД расходов, размер которого зависит от среднедушевого дохода в семье. При этом для некоторых категорий действуют еще более мягкие параметры стандарта. С 1 января 2009 г. вступила МДД: если раньше стандарт в размере 22% действовал только для тех домохозяйств, чей среднедушевой доход превышает две величины прожиточного минимума (ПМ), то теперь МДД в размере 22% установлена для семей с доходом свыше 1,5 ПМ.

щим гражданам и гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, которые также относятся к адресным формам помощи, оказались слабо затронуты изменениями в конце 2008 г. – 2009 г. Это обусловлено незначительной ролью данных программ в расходах консолидированных бюджетов субъектов РФ. Тем не менее некоторые сдвиги в сторону совершенствования этого рода программ можно отметить в некоторых регионах, в частности в Томской области.

норма была все-таки восстановлена в действии.

Еще один вариант изменений в правилах назначения жи-

в силу новая структура

5. Региональные программы социальной помощи малоиму-

Совершенствование государственной

социальной помощи в Томской области

В рамках программ адресной социальной помощи в Томской области предусмотрено оказание помощи разового, единовременного характера лицам, оказавшимся в сложной жизненной ситуации.

До 2009 г. порядок ее оказания регламентировался Поста-

новлением Администрации Томской области от 01.09.1997 № 272 «О порядке оказания материальной помощи лицам, оказавшимся

трудной жизненной ситуации, на территории Томской области» (1).

К лицам, имеющим право на получение материальной помощи, были отнесены:

<<< < Предыдущая 1 2 34 / 194 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]