Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Россия. Региональная власть в условиях экономического кризиса. Сборник статей
.pdf
Раздел 3
ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ
В РОССИЙСКИХ РЕГИОНАХ:
КРИЗИСНАЯ ПРОЕКЦИЯ
111
112
В.С. Авдонин
ПОЛИТИЧЕСКИЕ ТЕНДЕНЦИИ
В РЯЗАНСКОЙ ОБЛАСТИ НА ФОНЕ КРИЗИСА
Краткая справка
Рязанская область расположена в 200 км на юго-восток
от Москвы. Территория – 39 тыс. кв. км. Население – около
1 млн. 200 тыс. Промышленность – обрабатывающие отрасли, сектор ВПК, крупные объекты ТЭКа, пищевая промышленность. Значительный аграрный сектор – производство зерна, овощей, молочное и мясное
федеральные железные дороги и автотрассы, трубопроводы. Развитая военная инфраструктура. Демографические процессы – неблагоприятные; отрицательный прирост населения; пенсионеры
составляют 35% населения региона.
Политическая история: 1991–1996 гг. – неустойчивый «проельцинский» режим «демократов», 1997–2003 гг. – режим доминирования КПРФ, 2004–2008 гг. – режим избранного губернатора –
генерала Г. Шпака, с 2008 г. – режим путинского назначенца,
дерального функционера ЕР О. Ковалёва.
Нынешняя модель регионального политического режима
складывается с весны 2008 г., после назначения губернатором области одного из видных функционеров фракции ЕР в Госдуме
О. Ковалёва. Он был одним из последних назначенцев Владимира
Путина. Ковалёв был утвержден в должности губернатора 14 марта 2008
животноводство. Крупный транспортный узел –
фе-
Политический режим губернатора Ковалёва
г., еще до вступления в должность президента
113
Д. Медведева. В целом Ковалёв считается в области «назначенцем
Путина», членом его команды.
Ковалёв сменил на посту губернатора бывшего командующего ВДВ РФ, генерал-полковника Г. Шпака, который правил областью с марта 2004 г. по март 2008 г. Шпак был избран на
выборах губернатора, в первом туре опередив действующего губернатора,
вителя ЕР, депутата ГД И. Морозова. В конце своего срока Шпак
предпринимал отчаянные усилия, чтобы получить назначение на
второй срок, но это ему не удалось. Путин назначил Ковалёва.
был связан с областью, практически не бывал
говорил, что назначение для него было неожиданным. После назначения, по его словам, какое-то время «внимательно знакомился
с материалами о ситуации в области».
ем губернатора местные группы предлагали на пост губернатора
кандидатуру спикера Областной думы
Центрального федерального округа лоббировало двух кандидатов – функционера ЕР, депутата ГД С. Бабича и аудитора Счетной
палаты РФ М. Одинцова. Но ни один из них не был предложен к
назначению.
назначенческой модели». С собой он привез сравнительно небольшую
А. Шевелёва, зама по бюджету и финансам В. Ионова, заместителя
по экономике А. Ревякина и некоторых других. Все остальные были «рекрутированы» на месте. В основном это были заместители
прежних начальников подразделений, особенно тесно связанные с
местной «Единой Россией».
валёва в регионе. Главным образом он опирался на местных чиновников, наиболее тесно включенных в структуру «Единой России». Статус этой структуры при Ковалёве повысился, она была
тесно интегрирована с областной властью. Если при Шпаке, у которого были довольно сложные отношения с руководством местной ЕР, областная власть и
лым, то при Ковалёве «партия власти» фактически превратилась в
филиал областной власти.
ресурс личных связей с центральными функционерами ЕР, с кото-
члена КПРФ В. Любимова, а во втором туре – предста-
Ковалёв – классический «варяг». До назначения никак не
здесь. Сам он не раз
Местной элите он также не был известен. Перед назначени-
В. Сидорова. А руководство
На первых порах Ковалёв действовал по варианту «мягкой
группу «чужих» чиновников – вице-губернатора
Постепенно определился и основной инструмент работы
«Единая Россия» не были единым це-
Для решения этой задачи О. Ковалёв активно использовал
Ко-
114
рыми он много лет работал в Государственной думе РФ. При поддержке центрального партийного руководства ему удается гасить
попытки влиятельных местных деятелей, входящих в ЕР и стремящихся действовать автономно. На первом этапе (2008) он в основном привел местное отделение ЕР к «покорности», на втором
этапе (2009) начал процесс внутреннего «переформатирования»
отделения. При его поддержке в региональном отделении «партии
власти» стали выдвигаться новые люди «ковалёвского призыва»,
постепенно оттеснившие «старый местный актив». Результатом
этой политики стала очевидная централизация местной ЕР. На
первых ролях в ней сейчас «люди губернатора» и та часть «старого
актива», которая имеет прочные «крыши» в центральном руководстве ЕР. С
актива, которая не нашла прочной поддержки в центральном партийном руководстве, вытеснена на второй план. По сути, местная
структура ЕР действует в режиме прямого руководства со стороны
О. Ковалёва и федерального партийного центра. Местное руководство отделением партии существенной политической роли не играет.
Линия Ковалёва на изменение роли ЕР в региональной политике и ее внутренней структуры привели к модификации регионального политического режима. Преимущественно личный губернаторский режим Шпака, который играл ведущую роль в
посредничестве между различными местными группами, а частично и в их отношениях с федеральным центром, сменился партийно-административным
действует на основе интеграции двух вертикалей – административной и партийной, в каждой из которых он стремится играть
ключевую роль. Результатом становится все более тесное перепле-
тение и взаимопроникновение административных и партийных
структур во всех сферах жизни при одновременном росте централизации и «партизации» региональной политики. В
зиса и осложнения экономической ситуации этот процесс усиливается, получая дополнительные стимулы. Под давлением кризиса
властная вертикаль стремится подстраховаться партийной
вертикалью, а последняя – укрепиться за счет административных ресурсов власти. Вместе они стремятся образовать в политике
«антикризисный блок», направленный на сохранение власти в условиях растущей неопределенности.
Анализ
дельного внимания. Вероятно, что в условиях модификации моде-
ними губернатор сотрудничает. Та часть местного
режимом Ковалёва. Нынешний губернатор
условиях кри-
партийно-административного режима требует от-
115
ли назначения губернаторов через выдвижение кандидатов на этот
пост партиями (фактически «Единой Россией») подобного рода
партийно-административные режимы будут формироваться (или
уже формируются) во многих регионах. В условиях кризиса они
призваны предохранять власть от угрозы дестабилизации. Здесь
мы ограничимся рассмотрением экономической политики такого
режима и его электоральной и партийной политики
кризиса на примере Рязанской области.
Экономическая политика и отношения с бизнесом
С приходом Ковалёва экономическая политика прежней администрации Шпака подверглась критике за «бессистемность»,
«неразбериху» и «неэффективность». «Неудовлетворительными»
были названы и отношения с бизнесом, часть которого вроде бы
пользовалась «необоснованными привилегиями». В то же время
каких-либо громких
связанных с нею структур не последовало. Критика в основном
преследовала своей целью давление, а не разоблачение. В экономике были провозглашены новые приоритеты – «системное» развитие региона, повышение эффективности производства, существенный (в два раза) рост доходов. Но до осени 2008 г. никаких
заметных изменений в экономической
Губернатор неспешно проводил «реформу» управления. В области
были введены посты «министров правительства», сформирована
новая структура «президиума правительства» для «оперативного
управления», заполнялись вакансии высших областных чиновников. Губернатор также усилил контроль над областным центром и
переформулировал закон об Областной счетной палате в плане ее
более жесткого контроля.
Кризис застал
шихся управленческих перестановок и неоформленной экономической политики. Какого-то заметного влияния кризис поначалу
на эти процессы не оказал. Власти избрали тактику замалчивания
и заявили, что проявления кризиса в области незначительны.
О какой-то специальной антикризисной политике не говорилось.
Но проявления кризиса в регионе были
кризис затронул прежде всего те сектора региональной экономики,
где в докризисный период наблюдался наибольший рост (торговля, строительство, услуги, отдельные отрасли промышленности и
транспорта). В этих секторах наметилось отчетливое падение про-
разоблачений прежней администрации или
политике не произошло.
областную власть в состоянии продолжав-
очевидны. Как и повсюду,
в условиях
116
изводства, обострились проблемы занятости, ряд предприятий и
фирм вообще прекратили свою деятельность.
Но в дотационных секторах (ВПК, сельское хозяйство) спад
был относительно невысоким, и проблем там было меньше. Основным смягчающим обстоятельством кризиса в регионе стала
бюджетная и кредитная поддержка ряда отраслей, которую старалась обеспечить новая региональная власть. При
ступали в основном с федерального уровня, что было связано с
«варяжским» статусом губернатора. Будучи выходцем из центра,
О. Ковалёв имел возможность использовать в конкуренции за федеральные ресурсы свои личные связи в Москве.
Примечательно, что весной 2009 г., когда в регионе началась
подготовка антикризисной программы, местные чиновники и
зяйственники, собранные по этому случаю руководством области,
были откровенно разочарованы. Областное правительство фактически не представило им никакой программы. Доклады губернатора и его замов по экономике и финансам на 90% состояли из пересказа федеральной антикризисной программы. Региональный
сегмент в ней практически отсутствовал. Судя по оценкам экспертов, направленная в
грамма являлась пустой фикцией. Она была скроена из «кусков»
принятых ранее региональных целевых программ, откуда были
удалены отдельные фрагменты.
Таким образом, региональная власть с самого начала взяла
курс на «встраивание» в федеральную антикризисную программу,
не предлагая ничего специфически нового, регионального. Инстру-
ментом проведения этой политики стали
сти губернатора в центральном руководстве «Единой России» и в
федеральном правительстве. Открытие «коридоров» по получению
ресурсов из центра и стало подлинным приоритетом региональной
антикризисной политики. По существу в регионе эту политику
никто серьезно не обсуждал. Не анализировались ни потребности,
ни возможности региона, ни его экономические, социальнополитические и
Рязанской области была сформирована «по факту» и стала результатом лоббистских возможностей губернатора. Она осуществлялась в рамках приоритетов, выдвинутых федеральным центром и
поддержанных «Единой Россией».
Среди наиболее важных направлений экономической политики в области были провозглашены: строительство и ремонт дорог, газификация, развитие переработки и хранения
Москву региональная антикризисная про-
лоббистские возможно-
культурные ресурсы. Антикризисная политика
этом ресурсы по-
аграрной про-
хо-
117
дукции, жилищная застройка в сельской местности, реконструкция
ветхого жилья, строительство объектов социальной сферы (прежде
всего, объектов здравоохранения и физкультурно-оздоровительного профиля). Среди приоритетов были также названы и технологическое обновление, и инновации, и развитие наукоемких производств, и развитие малого бизнеса, и борьба с безработицей, и
повышение доходов населения (5).
зывает, что многие из заявленных приоритетов носят декларативный характер и ни к каким реальным изменениям не ведут. А есть
и те, которые являются в подлинном смысле слова приоритетами,
пользуются поддержкой властей и получают значительные средства. К ним можно отнести: строительство ФОКов (физкультурнооздоровительных комплексов) в
животноводческих мегаферм; газификацию; ремонт дорог или
внезапно возникший очень затратный «инновационный проект»
реформы общественного транспорта в Рязани (предусматривает
массовое оснащение транспорта электронными навигаторами, введение «электронных билетов», компьютерных диспетчерских
и т.д.). Легко заметить, что все эти проекты тесно связаны с теми
или иными федеральными ведомствами и
сельхозом, Минспортом, Минздравсоцразвития, Минрегионом,
Газпромом и т.д. Представители этих структур бывают в регионе и
«курируют» данные проекты. Высокопоставленные функционеры
«Единой России» также, посещая регион, как правило, проявляют
интерес к этим проектам, что означает, что на эти направления
распространяется и партийная поддержка.
Что касается местных групп интересов
ботке экономической антикризисной политики была сведена к минимуму. В лучшем случае какой-то части предлагалось подключиться к «курируемым» из центра проектам на правах младших
партнеров, находящихся под полным контролем «кураторов». При
этом вопрос об учете их интересов, видимо, не ставился. Губернатором в
публично озвучивалась формула: «Бизнес должен отказаться от
попыток управлять властью и получать привилегии от близости к
тем или иным институтам власти» (1). По существу, эта позиция
означала, что интересы и мнения местных групп региональной
властью учитываться не будут, а их попытки оказывать влияние на
администрацию области будут блокироваться. Власть будет сама
принимать решения, исходя из собственных интересов, а местному
бизнесу объяснят, что и как он должен выполнять. Вышеприве-
отношении местных групп была использована и не раз
Анализ работы властей пока-
районах области; строительство
их чиновниками – Мин-
, то их роль в выра-
118
денная формула к тому же заканчивалась тезисом: «Также мы
ждем от бизнеса социальной ответственности». Тем самым местному бизнесу было дано понять, что он должен не только расстаться с попытками влияния на власть, но и «раскошелиться» на
ее социальные проекты и обещания.
Таким образом, региональная власть добилась определенно-
го
смягчения кризиса в области в основном за счет получения дополнительных ресурсов из федерального центра. Но эта политика
имела и оборотную сторону. Поступающие по лоббистским каналам из Москвы средства (субсидии и дотации в рамках федеральных программ, из различных фондов и банков) не использовались
эффективно. В лучшем случае они поддерживали
ней модели, а не служили поворотными «точками роста» для
посткризисного развития. Показательно, что средства поступали в
основном в наиболее «коррупционноемкие» сектора: ремонт дорог, сельское строительство, ФОКи и т.д. Это не позволило в полной мере стимулировать экономическую активность, повышать
эффективность, обновлять производственный потенциал. Одним
из наиболее
нынешней властью, стало наращивание долговых обязательства
региона. За первый год правления О. Ковалёва долг области увеличился более чем в два раза (с 5 до 11 млрд. руб.), резко возрос
дефицит областного бюджета (4). Начались операции по перекредитованию долгов: в банках брались новые займы на покрытие
ранее взятых кредитов
зиционных кругах постоянно говорят о скором крахе такой политики и грядущем дефолте областного бюджета, о том, что власть
скрывает реальное положение, которое значительно хуже декларируемого. Озабоченность ощущается и в самом областном правительстве. Судя по всему, там тоже понимают, что финансовые
сурсы «уходят в песок», а реального улучшения дел в экономике
не происходит. Но, будучи втянутым в соответствующие «схемы»
и «проекты» на федеральном уровне, в том числе с участием видных функционеров «партии власти», губернатор изменить модель
экономической политики уже не в состоянии.
Вместо корректировки политики региональная власть использует традиционный
пропагандистской кампании победных рапортов и реляций. На
встречах в правительстве, о которых сообщается в СМИ, губернатор все время докладывает об успехах. Все время сообщается о
росте производства в промышленности, сельском хозяйстве, в
показательных результатов политики, проводимой
, что еще больше увеличивает долг. В оппо-
и испытанный метод – развертывание
инерцию преж-
ре-
119
строительстве, о росте инвестиций, о сокращении безработицы,
развитии малого бизнеса, об ограниченном проявлении кризиса и
об эффективности антикризисных мер и т.д. В регионе в последнее
время была резко расширена сфера контролируемых властями
СМИ. Была введена практика «договоров об информационном
сотрудничестве» властей со СМИ, посредством которых вся медийная сфера
чена на успехах и позитивных явлениях. Любая информация о
проблемах блокируется и замалчивается. Чиновникам и журналистам дано указание сообщать только о позитивных изменениях.
Любая проблемная информация допускается только с санкции
властей. Медийная сфера региона фактически жестко разграничена на провластные и автономные СМИ. Сегмент автономных
постоянно сужается и подвергается давлению.
В результате этой политики происходит и все более четкое
размежевание в сфере бизнеса. В местных кругах в последнее время все более часто используется выражение «бизнес “Единой России”». Им, как правило, обозначают бизнес-структуры, тесно
сотрудничающие с функционерами ЕР. Тут вроде бы нет
нового. Бизнес-структуры, связанные с ЕР, были и раньше. Но в
условиях кризиса ситуация в отношениях бизнеса, власти и партийных функционеров изменилась. Если раньше имелось в виду,
что эти бизнес-структуры поддерживают ЕР финансовыми ресурсами, то теперь ситуация «кто кого финансирует» – иная. Полученные губернатором при поддержке центрального
ЕР финансовые средства (из правительства или от каких-то других
структур, фондов, банков) поступают различным экономическим
структурам в регионе. Эти последние финансируют из них партийные проекты и социальные программы под эгидой ЕР. Получается, что в итоге не бизнес финансирует партию, как было рань-
ше, а власть через
функционеров финансирует определенные экономические проекты
и структуры. В результате хозяйственные структуры привязыва-
ются к лоббистским возможностям партийных функционеров,
обеспечивающим финансовые потоки, все теснее. Без них они
не могут функционировать эффективно. Структура, не «сидящая»
на каком-то федеральном или региональном проекте или финансовом потоке, просто не может выжить
мико-политический симбиоз бизнеса и партийного руководства.
Последнее активно «курирует» разного рода предпринимательские
жестко контролируется. Вся информация сосредото-
СМИ
ничего
руководства
лоббистские возможности партийных
. Возникает эконо-
120
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]