Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Программно-стратегическое развитие приморского региона России. Теория, методология, практика. Монография
.pdf
1.1. Основы государственной региональной политики в России
органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации. Фактически это комплекс намерений, решений и способов их осуществления по
отношению к развитию производительных сил регионов, рациональному использованию их природных, трудовых и интеллектуальных ресурсов.
При этом необходимо отметить узловое
понятие в этом
процессе – «регион». Надо заметить, что за рубежом и в отечественной науке и государственной документалистике используется много формулировок этого понятия. Не останавливаясь на их анализе, достаточно хорошо проведенном в современной научной и учебной литературе, все же хотелось бы
сказать, что большинство ученых и представителей
центральных исполнительных и представительных органов власти в
настоящее время склоняются к трактовке термина «регион» в
широком его смысле: как территории, расположенной в административных границах субъекта Российской Федерации и характеризующейся определенными особенностями, – наличием
политико-административных органов управления, целостностью и др. Многолетняя практика свидетельствует, что такая
классификационная единица удобна
для решения многих задач государственного управления: ведения статистического
учета, экономического программирования, проведения экономической и социальной политики и др.
В начале XXI века в России, наряду с регионами (которых
в стране 89), было введено новое деление на крупные экономические районы – федеральные округа. Всего выделено 7 федеральных округов, куда вошли все 89
субъектов Российской
Федерации: Северо-Западный, Центральный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный. На
первом этапе организации федеральные округа сыграли определенную положительную роль в деле упорядочения государственного контроля и регулирования. В настоящее время идет
процесс дальнейшего становления этой территориальной
структуры России.
11
Г
лава I. Теоретические основы
программно-стратегического развития регионов
Становление единой региональной политики в России в условиях переходной экономики носит сложный многоцелевой и
многокритериальный характер. Проведение такой политики потребовало сформулировать систему типовых целей, которые
могут дополняться или модифицироваться по содержанию в зависимости от особенностей того или иного региона.
Можно выделить семь основных целей региональной политики, четко
сформулированных на государственном уровне2.
1. Обеспечение экономических, социальных, правовых и
организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства.
2. Обеспечение минимальных социальных стандартов и
равной социальной защиты, гарантирование социальных прав
граждан, установленных Конституцией Российской Федерации, независимо от экономических возможностей регионов.
3. Выравнивание условий социально-экономического развития регионов.
4. Предотвращение загрязнения окружающей
среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экономическая защита регионов.
5. Приоритетное развитие регионов, имеющих особо важ-
ное стратегическое значение.
6. Максимальное использование природно-климатических
особенностей регионов.
7. Становление и обеспечение гарантий местного само-
управления.
Прошло более семи лет с момента выхода постановления
Правительства РФ о региональной политике и
жизнь подтвердила правильность постановленных целей. В то же время
практика вносит и определенные коррективы. Так, стало очевидным, что перечисленные целевые установки необходимо
дополнить новой: развитие региональной внешнеэкономиче-
2
Постановление Правительства РФ «Основные положения регио-
нальной политики в Российской Федерации» // Российская газета.
1996. 9 апреля.
12
1.1. Основы государственной региональной политики в России
ской деятельности в интересах обеспечения экспортных поставок и импортозамещения.
Проведение государственной региональной политики требует учета факторов, влияющих на уровень развития и размещения
производительных сил регионов Российской Федерации. Это исключительно важное условие, от которого зависит рациональное
регулирование развития региональной экономики. Существует
значительное количество таких факторов влияния: политикоправовые, природно
-ресурсные, социально-экономические, демографические, организационно-управленческие, научно-технические и инновационные, исторические и другие.
Не останавливаясь на всем этом многообразии факторов,
целесообразно рассмотреть следующие четыре:
политико-правовой;
природно-ресурсный,
демографический,
научно-технический и инновационный,
региональной экономической политики.
Политико-правовые основы. Этот фактор выступает ба-
зовым в формировании и функционировании регионов страны.
В его основе лежит Конституция Российской Федерации, а
также связанная с ней государственная база: федеральные законы, указы Президента РФ, акты Государственной Думы, постановления Правительства РФ, акты различных министерств
и ведомств и др. Особое место среди них занимают конституционные законы, которые вносят
изменения и дополнения в
Конституцию РФ.
Одной из первых посылок этой Конституции является правовое закрепление категории «субъект Российской Федерации» и принципа федерализации страны (статья 5). В статье
четко оговариваются принципы федеративного устройства государства, среди которых в первую очередь следует назвать:
единство системы государственной власти; государственную
целостность, разграничение предметов
ведения и полномочий
между органами государственной власти страны и органами
государственной власти субъектов; равноправие субъектов
13
Г
лава I. Теоретические основы
программно-стратегического развития регионов
Российской Федерации во взаимоотношении с федеральными
органами власти и между собой.
В условиях переходного периода страны одним из правовых инструментов регулирования взаимоотношений между
центральными федеральными органами власти и регионами
выступают договоры. В 1999 году был подписан Федеральный
закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти
Российской Федерации и органами субъектов Российской Федерации». В нем нашли отражение такие вопросы, как: верховенство Конституции и федеральных законов, равноправие
субъектов РФ при разграничений предметов ведения, согласование интересов РФ и субъектов страны и другие.
Вместе с тем за прошедшие годы после принятия Консти-
туции РФ в
ней были выявлены определенные противоречия и
недоработки, которые вызывают значительные трудности в
осуществлении государственной региональной политики.
Прежде всего разный статус республик, краев, областей и автономных образований не в полной мере обеспечивает принцип равноправия регионов.
Не менее серьезные проблемы возникают от нечеткой
трактовки в Конституции РФ вопросов совместного ведения.
Большие
сложности возникают из-за крайне слабого отражения в Конституции РФ механизмов введения, при особо
кризисных ситуациях в тех или иных регионах, прямого федерального правления, в частности замены выборных губернаторов назначенными Президентом РФ. Например, прошедшие
годы показали, что в ряде окраинных депрессивных регионов
страны возникали острые социально-экономические
и политические кризисные ситуации, когда выборные губернаторы были не в состоянии с ними справиться.
Тем не менее, несмотря не определенные недостатки Конституция РФ, государственная и нормативно-правовая база к
настоящему времени представляют комплексный базис, на котором можно строить рациональную государственную региональную политику.
14
5
1.1. Основы государственной региональной политики в России
Природно-ресурсный фактор. Важнейшим фактором,
влияющим на проведение региональной политики по экономическому и социальному развитию той или иной территории,
является ее природно-ресурсный потенциал.
В общем виде под природно-ресурсным потенциалом региона понимается совокупность естественных ресурсов, расположенных на этой территории, которые при данном уровне
знаний, развития технологий
и экономики могут быть использованы обществом в обозримом будущем. Этот потенциал определяется количеством и качеством различных природных
ресурсов. Основой для их учета и рационального использования каждого вида ресурсов является разработка и ведение соответствующих кадастров – по земле, воде, полезным ископаемым, животному миру и других. При этом для
организации
рационального природопользования используется несколько
классификаций естественных ресурсов: по происхождению и
свойствам, по исчерпаемости, воспроизводству и пр.
Особо надо отметить экономическую классификацию природных ресурсов: ресурсы материального производства (топливные, лесные, металлорудные и др.) и ресурсы непроизводственной сферы (пресная, питьевая вода, рекреация и др.).
Российская Федерация, имея огромные пространства,
обладает мощными запасами различных природных ресурсов, по
некоторым из них Россия занимает первое место в мире: по
природному газу, пресной воде, лесным ресурсам и др. В то же
время природные ресурсы крайне неравномерно расположены
по территории страны, что ставит отдельные субъекты Российской Федерации в неравноправное положение. Например, в
восточной
части России находится наибольшая часть освоенных и потенциальных топливно-энергетических ресурсов, в то
время как Европейская часть менее обеспечена ими. В условиях
перехода России к рыночным отношениям и в связи с ее стремлением к интеграции в мировое хозяйство резко возрастает задача рационализации и оптимизации использования природных
ресурсов
как в целом по стране, так и по отдельным ее регио-
нам. В качестве инструмента реализации стратегии рациональ-
1
6
Г
лава I. Теоретические основы
программно-стратегического развития регионов
ного природопользования за последнее десятилетие в Российской Федерации разрабатывается целая серия национальных
программ: «Охрана озера Байкал», «Обеспечение России питьевой водой», «Плодородие», «Мировой океан» и другие.
В региональной экономической политике, как уже отмечалось, природно-ресурсный фактор играет исключительно важную роль в системе регионального управления развития и
размещения производительных
сил территорий, в повышении
их специализации и конкурентоспособности на российских и
мировых рынках товаров и услуг. В инструментах этой политики – региональных стратегиях и экономических программах
развития – четко прослеживается в целевых установках и программных мероприятиях природно-ресурсный фактор.
Например, в наиболее сложных и зачастую депрессивных
приморских окраинных регионах страны –
Чукотке, Камчатке,
Курилах, Приморье и других – остро ощущается нехватка топливно-энергетических ресурсов. Поэтому в федеральных и
сугубо региональных программах их социально-экономического развития целые разделы и даже подпрограммы посвящены развитию топливно-энергетической базы и, в первую очередь, на местном сырье.
Демографический фактор. Численность населения региона,
доля в
его составе трудоспособного и экономически активного
населения, его структура и квалификация, демографический потенциал и миграция, прирост и убытие – в совокупности важнейший фактор, от которого во многом зависит хозяйственное
освоение и экономический рост регионов России.
На 1 января 2001 года численность населения в Российской Федерации составила 144,8 млн. человек. После распада
СССР почти 25 млн. россиян оказались за пределами страны.
Начиная с 1992 года численность населения постоянно сокращается. По различным прогнозам, к 2010 году она составит
139 – 143 млн. человек.
Размещение населения по территории страны крайне неравномерно. Например, если средняя плотность населения по
стране составляет 9 чел. на 1 кв. километр, то в 15 регионах
1
7
1.1. Основы государственной региональной политики в России
она превышает 50 человек (в Москве и Московской области
324,7 чел.), а в 9 регионах – менее 1 человека на 1 кв. кило-
3
. Это, безусловно, прямо влияет на развитие производи-
метр
тельных сил того или иного региона и требует постоянного
учета в процессе осуществления и регулирования государственной региональной политики.
После распада СССР демографическая ситуация в России в результате перестроечных процессов и затяжного экономического кризиса значительно осложнилась. Ускоренными темпами снижалась рождаемость
и повышалась
смертность, хотя в последние годы процесс этот несколько
замедлился.
Активизировались внешние и внутрироссийские миграционные процессы, которые зачастую негативно сказываются на
социально-экономическом положении регионов и страны в
целом. Например, за эти годы усилился отток населения из северных и дальневосточных регионов страны и увеличилась его
концентрация в Поволжье
, Центральном и Центрально-Черноземном регионах, на Северном Кавказе, юго-западе Сибири и
Урале. Это положение поставило перед федеральными и региональными властями задачу усиления регулирования миграционными процессами. Федеральными органами власти
принимаются законы РФ «О беженцах», «О вынужденных переселенцах», принимается Федеральная миграционная программа на 1998 – 2000 гг., издаются законодательные
акты о
гражданстве. Однако в условиях экономического кризиса и
инфляционных бюджетов осуществление регулирования миграционных процессов идет крайне медленно. С созданием
крупных федеральных округов и укреплением в последние годы государственной бюджетной системы намечается некоторое улучшение в этой сфере. В таблице 1 приводятся основные
социально-экономические показатели федеральных округов
России на
3
См.: Бутов В.И., Игнатов В.Г., Кетова Н.П. Основы региональной
экономики: Учеб. пособие. М.: Книжный дом «Университет», 2000.
1 января 2001 года.
1
Г
лава I. Теоретические основы
программно-стратегического развития регионов
Таблица 1
Основные социально-экономические показатели
федеральных округов России за 2000 год
Числен-
ность на-
Федеральный
округ
Российская
Федерация –
всего
Центральный 36738,1 3278,7 1234647,1 4101624 819843
СевероЗападный 14371,7 2169,5 449015,1 1623027 482486
Южный 21523,1 1328,7 335165,1 1631930 242781
Приволжский 31839,5 1623,9 797370,8 3324552 994648
Уральский 12564,6 2557,5 579551,7 2161323 798483
Сибирский 20675,1 1765,6 508965,7 2157036 546898
Дальневосточный 7107,0 2227,5 252563,4 1021811 234255
селения на
1 января
2001 г.,
тыс. чел.
144819,1 2192,9 4157278,9 16023892 4762522
Средне-
душе-
вые до-
ходы в
месяц,
руб.
Валовой
региональный
продукт,
млн. руб.
Основные фон-
ды в экономике
(по полной ба-
лансовой стоимости на конец
года), млн. руб.
Объем
промыш-
ленной
продук-
ции, млн.
руб.
Источник: Регионы России: Стат. сб. / Госкомстат России. М.,
2001. Т. 2.
Важнейшим аспектом смягчения остроты демографических проблем в настоящее время становится проблема повышения занятости населения. Во многом ее решению может
способствовать развитие малого предпринимательства и конкурентоспособных отраслей промышленности. Среди задач
повышения занятости населения можно назвать: разработку
комплексных программ поддержки кризисных и депрессивных
регионов; разработку федеральной и региональных программ
поддержки малого предпринимательства; реструктуризацию
кризисных комплексов и отраслей; осуществление широкой
переподготовки кадров.
18
1.1. Основы государственной региональной политики в России
Научно-технический и инновационный фактор. По ме-
ре стабилизации и наметившейся тенденции роста экономики
России в 2000 – 2002 гг. пришло осознание необходимости
четкого включения в систему государственной региональной
политики фактора региональной научно-технической и инновационной деятельности. Важным побудительным мотивом к
этому стала объективная необходимость выравнивания диспропорций в развитии производительных сил (а
соответственно и жизненного уровня населения) между отдельными регионами, которая достигает 4 – 6 раз и несет в себе скрытую угрозу целостности страны. Это особенно серьезная угроза для окраинных регионов. Другой мотив – обоснованное стремление
Российской Федерации интегрировать в современную мировую экономику, в частности, добиться полноправного вступления в ВТО.
Но чтобы это осуществить, необходимо выполнить два условия: принять правила «игры» международного
сообщества на мировых рынках и поднять конкурентоспособность российской продукции и услуг на этих рынках до уровня развитых стран. Последнее условие осуществимо только
путем быстрого роста масштаба и качества научно-технического и инновационного обеспечения производства россий
ских товаров и услуг.
Оба эти условия в полной мере проецируются на экономи-
ку регионов.
Следует отметить, что за последнее десятилетие (1991 –
2001 гг.) в результате глубокого и затяжного экономического
кризиса и грубых ошибок реформаторов первой волны был
значительно утрачен научно-технический потенциал России,
который существовал до 1991 года. Это стало следствием,
прежде
всего, резкого уменьшения, а порой и прекращения государственного финансирования многих фундаментальных и
отраслевых секторов науки. Еще большее сокращение произошло в заводском научно-техническом секторе из-за падения объемов производства и убыточности многих промышленных предприятий. Ряд известных НИИ и КБ перестали существовать при общих объяснениях о
якобы «их ненужности»,
-
19
Г
лава I. Теоретические основы
программно-стратегического развития регионов
хотя общественная потребность в их научной продукции существует и в настоящее время, а в условиях роста конкуренции даже возрастает.
Например, по состоянию на 2002 год в России в финансовом бюджете на науку был заложен 1 млрд. долларов
США, в то время как в Японии – 136 млрд. долларов, а в
США – 200 млрд
. долларов. За годы перестройки объемы
промышленного производства по регионам страны (и отдельным отраслям хозяйства в этих регионах) снизились в 2
– 4,5 раза, а объемы выпуска научно-технической продукции – в 6 – 12 раз.
Анализ зарубежного опыта свидетельствует, что для подъема производства и конкурентоспособности продукции и услуг на мировых рынках финансирование науки
и инновационной деятельности в бюджетах развитых стран мира (без частного сектора) составляет не менее 3,5 %.
Разноуровневая экономика регионов России стоит на пороге жесткой конкуренции своей продукции как на внутренних российских рынках, так и международных. Одним из
важнейших факторов, обеспечивающих конкурентоспособность российских товаропроизводителей, должна стать финансовая
поддержка местными властями регионального научно-технического и инновационного потенциала. Главные
направления деятельности региональных властей в следующем: выделение в консолидированных бюджетах отдельной
строчкой финансирования региональной научно-технической
и инновационной деятельности в размере не менее 1,2
%;
разработка среднесрочных и годовых региональных научнотехнических и инновационных программ, соориентированных на структуру выпускаемой продукции и региональные
экономические программы; создание в регионах крупных
инновационных центров с бизнес-инкубаторами в виде технополисов и технопарков; формирование климата инновационной восприимчивости.
Региональная экономическая политика. В общей систе-
ме государственной региональной политики
особое место за-
20
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]