Программно-целевые и проектные методы управления в системе мер территориального стратегического развития. Учебное пособие

ББК 65.05 я 73 З 63

Рекомендовано учебно-методическим советом университета

Рецензенты:

О.А. Капитунова, доцент кафедры физики, математики и экономики Хаба-

ровского института инфокоммуникаций (филиал Сибирского гос. универси-

тета телекоммуникаций и информатики, канд. экон. наук;

В.З. Григорьева, доцент кафедры экономической теории и государственного управления АмГУ, канд. техн. наук.

М.В. Зинченко, Н.В. Бабий З 63 Программно-целевые и проектные методы управления в системе мер

территориального стратегического развития: учебное пособие / М.В. Зинчен-

ко, Н.В.Бабий. – Благовещенск: АмГУ, 2017. – 128 с.

В учебном пособии рассматриваются методологические основы прин-

ципов и технологии разработки планов, программ и проектов территориаль-

ного развития. Учебное пособие предназначено для студентов, обучающихся по образовательным программам укрупненной группы специальностей и на-

правлений подготовки 38.00.00 «Экономика и управление». Пособие может быть рекомендовано также практикам в области местного самоуправления,

преподавателям и другим заинтересованным лицам.

ББК 65.05 я 73

В авторской редакции

©Зинченко М.В., Н.В.Бабий, 2017

©Амурский государственный университет, 2017

2

1.2.Организация разработки и реализации стратегии…………………..... 19

1.3.Органы разработки и реализации стратегии развития……………...... 26

1.4. Особенности этапа реализации стратегии………………………… ..... 30

1.5. Процесс внедрения стратегического планирования социально-эконо-

мическим развитием муниципального образования………. ...................... 33 2. Комплексная программа социально-экономического развития муници-

пального образования. Целевые программы…………………......................... 41 2.1. Общая характеристика, разделы комплексной программы социально-

2.2. Разработка плана мероприятий администрации местного самоуправ-

ления по реализации комплексной программы социально-экономического

3.1.Участники стратегического партнерства…………………………........ 52 3.2. Инструменты вовлечения местного сообщества в разработку и реали-

зацию стратегии………………………………………………...................... 59 4. Поддержка бизнеса и организация взаимодействия с ним как ресурс стра-

4.3. Возможности участия бизнеса разных типов в процессе стратегиче-

ского планирования…………………………………………........................ 69

3

4

ВВЕДЕНИЕ

Конечной целью реализации мер по управлению территорией на на-

циональном уровне в целом и муниципальном в частности является достиже-

ние устойчивого социально-экономического развития. Одной из составных частей системы мер по обеспечению территориального развития являются программно-целевые и проектные методы управления, обеспечивающие кон-

центрацию ограниченных ресурсов на решении первоочередных и нестан-

дартных проблем перспективного развития.

Программно-целевые и проектные методы в управлении, являясь по сути давно разработанным в теоретическом плане механизмом, в последние годы в России переживают новый подъем, особенно в контексте стимулиро-

вания развития института местного самоуправления. Использование этих ме-

тодов, с одной стороны, обусловлено необходимостью принятия участия ор-

ганов местного самоуправления в реализации программ национального и субфедерального уровней, с другой – дает возможность органам местного самоуправления выделить собственные приоритеты развития и привлечь в процесс стратегического развития местное население и бизнес. И, если тео-

рия данного вопроса достаточно разработана, то в прикладном плане сущест-

вует рад проблем, затрагивающих все этапы стратегического планирования от инициации программ и проектов до оценки их эффективности. В связи с этим в данном учебном пособии уделено большее внимание вопросам прак-

тической реализации программно-целевых и проектных методов управления в территориальном развитии.

Учебное пособие охватывает значительный сегмент вопросов, связанных с применением технологий управления стратегическим развитием муниципаль-

ных образований, с формированием комплексных и целевых программ соци-

ально-экономического развития, с вовлечением местного сообщества в лице населения и бизнеса в процесс программно-целевого и проектного управле-

ния, с обеспечением финансовых и имущественных вопросов в процессе стратегического развития и пр.

5

Учебное пособие представляет интерес для студентов, обучающихся по

образовательным программам укрупненной группы специальностей и направле-

ний подготовки 38.00.00 «Экономика и управление», слушателей курсов пере-

подготовки и повышения квалификации, работников органов местного само-

управления, аспирантов, преподавателей, а также для всех тех, кто интересу-

ется вопросами управления территориальным развитием.

6

1. ТЕХНОЛОГИИ УПРАВЛЕНИЯ СТРАТЕГИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

1.1. Перспективное планирование как технология муниципального управления

Деятельность системы муниципального управления состоит в систем-

ной соорганизации разных процессов, определяющих жизнь муниципального образования. Эти процессы относятся к очень разным сферам: материальной

(изменения в материалах, из которых построены здания, движение тепло- и

энергоносителей и т.д.), социальной (настроения и стремления людей, взаи-

моотношения групп людей и проч.), деятельностной (намерения и деятель-

ность других людей, формы ее организации и т.п.), правовой (принципы и формы государственного устройства и распределения властных полномочий)

и т.п. Сложность задач, которые необходимо решать в таком сложном про-

странстве, определяет запрос на высокий профессиональный уровень управ-

ляющих, осуществляющих эту работу. Соорганизация столь разноприродных процессов, из которых складывается жизнь муниципального образования,

требует специальных подходов, технологий и форм организации профессио-

нальной управленческой работы.

«К концу столетия [двадцатого] основная часть населения мира будет проживать в городах. Хотя в городах, особенно в развивающихся странах,

проявляются многие симптомы глобального кризиса в области окружающей среды и развития, в них, тем не менее, создается шестьдесят процентов вало-

вого национального продукта и при надлежащей организации может быть развит потенциал для поддержания их производительности, улучшения усло-

вий жизни их обитателей и рационального использования природных ресур-

сов». Это утверждение взято из «Повестки XXI века» – документа Организа-

ции Объединенных Наций, посвященного основным горизонтам и направле-

ниям ближайшего развития человеческой цивилизации. Слова «при надле-

7

жащей организации» можно заменить синонимичным словосочетанием «при надлежащем муниципальном управлении». Такая замена позволяет проде-

монстировать масштаб и значение проблематики муниципального управле-

ния и увидеть значение муниципального управления как важнейшей состав-

ной части системы жизнеобеспечения населенных пунктов и территорий.

При этом концентрация внимания на городах как центрах организации жиз-

недеятельности и развития в современных условиях не должна затенять того факта, что город – это центр определенной территории, на которой распола-

гаются связанные с ним сельские населенные пункты и незаселенные терри-

тории, без которых жизнь города невозможна и для которых город выступает как центр коммуникации и соорганизации. Поэтому, говоря о городах, важно видеть всю эту систему взаимоотношений.

Муниципальным органам власти в условиях крайнего дефицита ресур-

сов приходится одновременно решать целый ряд разноуровневых и разнона-

правленных задач по нормализации хозяйственно-экономической деятельно-

сти, стабилизации социальных отношений, модернизации инфраструктуры,

разработке и запуску программ развития, преодолению локальных кризисных ситуаций и т.п. Сложность ситуации связана с необходимостью преодолевать этот комплекс проблем в условиях жесткого лимита времени и отсутствия отработанных управленческих технологий, соразмерных решаемым пробле-

мам. Для решения такого пакета задач совершенно недостаточно традицион-

ного набора инструментов управления. Необходимы поиск и обращение к новым инструментам управленческой деятельности: системному анализу, ра-

боте с проблемами, программированию процессов развития, организацион-

ному проектированию, формированию нормативно-правового пространства деятельности, стратегическому планированию и управлению, выработке ло-

кальных политик, организации социальной работы и т.п. Освоение этого ин-

струментария – ключевая задача системы муниципального управления и кон-

кретных муниципальных управляющих, работающих в условиях современ-

ной России.

8

Одним из следствий недостаточности профессионального управленче-

ского инструментария современного муниципального управления является практика работы органов муниципального управления в условиях отсутствия стратегических ориентиров деятельности: от задачи к задаче, от ситуации к ситуации, от выборов до выборов. Кроме прочего такое положение дел ведет к тому, что реальными управляющими на местах часто оказываются те, кто имеет свои собственные целевые установки по отношению к местному раз-

витию, в том числе теневые структуры. В этом случае система муниципаль-

ного управления начинает работать не в интересах муниципального образо-

вания в целом, а в частных интересах соответствующих групп людей. Пре-

одоление этой ситуации – одна из задач стратегического планирования.

Стратегическое планирование муниципального развития – новая тех-

нология муниципального управления. Стратегический подход, будучи заим-

ствованным из сферы бизнес-управления, принес с собой ряд принципиаль-

ных идей, сложившихся в этой сфере:

отношение к муниципальному управлению как профессиональной управленческой деятельности;

отношение к населенному пункту и системе управления его жизне-

деятельностью и развитием как субъектам самостоятельных решений;

отношение к населенному пункту как существующему в динамич-

ной конкурентной среде, в которой возможны разные траектории развития,

зависимые от действий, предпринимаемых его управляющими.

Эти положения задают определенное ядерное представление о страте-

гическом планировании в муниципальном управлении. Оно связано с:

самостоятельностью позиции, т.е. реальным построением деятель-

ности «самостоятельно и под свою ответственность»;

профессиональным отношением к своему делу, т.е. выстраиванием деятельности с требуемой полнотой и системностью, а не в угоду тем или иным частным пониманиям или предпочтениям;

9

пониманием современной среды, в которой существуют муници-

пальные образования, и выстраиванием деятельности в соответствии с реаль-

ными запросами этой среды, а не с отдельными частными представлениями и интересами.

В советской управленческой культуре управление городским и терри-

ториальным развитием входило в круг забот государственного управления

(по линии партийных и советских организаций), либо управления крупными территориально-производственными комплексами. В этой системе взглядов территории и поселения рассматривались как места реализации задач, возни-

кающих за их пределами (например, индустриального развития), а не как са-

мостоятельные центры жизни и источники развития.

Появление местного самоуправления привело к тому, что на смену представлениям о населенном пункте или территории как служащих «более высоким» интересам государства, производственной отрасли, региона и ре-

шающих задачи, сформированные «сверху», стало приходить представление о муниципальных образованиях как самостоятельных источниках и субъек-

тах развития, на возможности которых опираются государство, регионы и отрасли.

Появление местного самоуправления меняет всю систему администра-

тивных отношений. Для системы централизованного административного устройства характерно движение целеполагания и соответствующих «указа-

ний» сверху вниз. Результатом этого является высокая концентрация центров принятия решений на верхнем уровне управления. Это эффективно лишь в относительно простых управленческих системах, действующих в условиях жестко фиксированных целей, оперирующих высокоцентрализованными ре-

сурсами, не считающихся с высокими издержками достижения поставленных целей.

Управление развитием населенных пунктов и территорий отлично от федерального. Цели здесь очень разнообразны, часто недостаточно опреде-

лены и изменчивы, ресурсы распределены и принадлежат разным субъектам,

10