Программно-целевые и проектные методы управления в системе мер территориального стратегического развития. Учебное пособие

стратегии и в этом качестве встраиваются в систему отношений с текущим устройством федерального уровня управления.

Взаимоотношения между муниципальным и региональным уровнями управления в сфере стратегического планирования определяются системой отношений и законодательства, сложившихся на региональном уровне. В ка-

честве образца (пока не достигнутого) здесь можно рассматривать такое по-

ложение дел, когда удается сформировать региональную и муниципальные стратегии развития, взаимоувязанные друг с другом. В сегодняшней практи-

ке стратегического планирования на региональном уровне, к сожалению, не очень принято обращать внимание на муниципальные особенности. Из-за этого региональные стратегии лишаются существенных ресурсов собствен-

ной реализации, а муниципалитеты часто оказываются перед стеной неадек-

ватного понимания их ориентаций и забот на региональном уровне. Все это ведет, в конечном счете, к неэффективному использованию ресурсов разви-

тия территории.

Накопленный опыт стратегического планирования позволяет сформу-

лировать базовый набор установок (принципов), организующих этот процесс

вмуниципальном управлении.

1.Необходимо выявить основные характеристики муниципального образования и возможности и угрозы его развитию, связанные с его внешним окружением.

2.Необходимо обеспечить процесс планирования тщательным анали-

зом работы всех элементов системы управления муниципальным образова-

нием и, в дальнейшем, строить их работу в соответствии с выработанной стратегией.

3. Необходимо выбрать конкурентоспособную позицию муниципаль-

ного образования в пространстве «рынка муниципалитетов».

4. Необходимо сформировать образ будущего муниципального обра-

зования, способный увлечь участников процесса и задать для них перспекти-

ву осмысленного действия.

21

5.Необходимо строить стратегию на основе использования разной информации, упорядочивая ее в соответствии с задачами процесса.

6.Необходимо строить процесс планирования как последовательность отдельных шагов, на основе анализа удач и ограничений работы, проделан-

ной ранее, последовательно наращивая опыт планирования, доступный му-

ниципальному образованию.

7. В процессе планирования необходимо учитывать интересы разных людей, групп, организаций и осуществлять специальную работу, направлен-

ную на организацию переговоров и достижение согласия между разными участниками.

8.Стратегия должна опираться на глубинные ценности и интересы людей, определяющих жизнь муниципального образования.

9.Стратегия должна быть чувствительна к изменениям внешней сре-

ды.

10. Стратегия должна сопровождаться специальной работой, направ-

ленной на реорганизацию структуры управления, при хорошем понимании ее состояния и возможностей.

Пункты 1–3 этого списка ориентированы на вопрос, что нужно делать,

разрабатывая стратегию; пункты 4–7 – на вопрос, как нужно делать; а пункты

8–10 – на вопрос, какой должна быть разрабатываемая стратегия.

При этом результаты разработки и реализации стратегии развития мо-

гут достаточно сильно различаться, в зависимости от усилий, направленных на осуществление этого процесса, а также целого ряда разных привходящих обстоятельств, определяющих его.

Организационная схема процесса стратегического планирования в му-

ниципальном управлении представлена на схеме (рис. 1.2).

22

этой основе, в сочетании с результатами анализа доступных ресурсов, фор-

мулируются приоритеты и стратегические цели развития, которые далее оп-

ределяют разворачивание конкретных программ и проектов. Для того чтобы иметь возможность оценивать ход и результаты реализации стратегии, фор-

мируются ориентиры, на которые надо выйти по этапам реализации и разра-

батывается система показателей (индикаторов), позволяющих отслеживать ход и результаты реализации.

Набор субъектов, участвующих в разработке и реализации стратегии муниципального развития, является достаточно разнородным, и их сооргани-

зация требует обращения к достаточно тонким управленческим инструмен-

там, поскольку органы муниципального управления не являются ни дирекци-

ей, ни управляющей компанией муниципального образования. Их прямая власть простирается только на муниципальные предприятия и учреждения,

которые представляют лишь небольшую часть местной экономики. Поэтому разработка и реализация стратегий муниципального развития в управленче-

ском плане является достаточно сложным процессом, а обращение к нему – признаком готовности муниципального управления осваивать высшие этажи управленческого искусства.

Ядром процесса разработки и реализации стратегии муниципального развития является специализированный орган муниципального управления

(позиция 1 на рис. 1.2). Его задача – профессиональная соорганизация разных представлений и имеющихся ресурсов для наиболее эффективного обеспече-

ния воспроизводства и развития жизнедеятельности муниципального образо-

вания. Организационно это может быть подразделение администрации муни-

ципального образования, специализированная группа стратегического пла-

нирования или отдельная специализированная организация.

Другой профессиональной группой участников стратегического плани-

рования являются консультанты, которых организаторы работы считают не-

обходимым привлечь для решения конкретных задач: анализа, исследований,

разработок, экспертизы и др. (позиция 2 на рис. 1.2).

24

Важнейшая непрофессиональная группа участников процесса – пред-

ставители местного сообщества муниципального образования (позиция 3 на рис. 1.2). Их участие в процессе разработки и реализации стратегии – залог возможности увидеть задачи развития с необходимой полнотой и системно-

стью, а также существенно расширить набор ресурсов реализации стратегии.

Без широкого участия и поддержки местного сообщества планы и программы развития будут наталкиваться на явное или скрытое противодействие, а их масштаб не будет соответствовать масштабу муниципального образования в целом, в лучшем случае они будут работать на достижение локальных целей локальных групп, в худшем – будут просто растрачивать имеющийся потен-

циал.

Формирование целей, приоритетов и основных направлений муници-

пального развития не может не ориентироваться на представления, интересы и потребности местного сообщества – разные у разных людей и групп людей.

Найти единый, «правильный», ответ на вопросы о желаемых направлениях и горизонтах развития муниципалитета невозможно: мы всегда вынуждены иметь дело с набором разных ответов, не сводимых друг к другу. Только со-

вместное обсуждение, удерживающее в себе эти ответы, дает возможность выявить и согласовать разные мнения и позиции, представленные в местном сообществе. Поэтому организация обсуждения стратегии занимает очень важное место на всех стадиях ее разработки и реализации.

Сложность работы по проявлению и анализу интересов и ожиданий представителей местного сообщества, а также вовлечению их в процесс раз-

работки и реализации стратегии заставляет выделить выявление и анализ этих интересов и ожиданий как специальное направление работы (позиция 1– 2 на рис. 1.2). Такая работа (через организацию специальных опросов, анализ писем и обращений жителей, проведение круглых столов, публичных слуша-

ний, референдумов и т.д.) может проводиться как самими организаторами разработки стратегии, так и специалистами-социологами. Осуществление этой работы делает разработку и реализацию стратегии развития процессом,

25

консолидирующим деятельность разных представителей местного сообщест-

ва.

1.3. Органы разработки и реализации стратегии развития

Важнейшей отправной точкой разработки стратегии развития является позиция главы муниципального образования. Если работа над стратегией ве-

дется без его участия, и его вниманию предлагается лишь готовый документ,

стратегия рискует оказаться документом, который не порождает никаких действий.

Стратегия требует наличия деятельного начала, обладающего волей к действию. Конечно, такое начало устроено достаточно сложно и складывает-

ся из воли и активности многих людей. Однако, в любом случае, участие гла-

вы муниципального образования в процессе разработки стратегии является одним из ключевых факторов, обусловливающих успех дела. Глава – избран-

ный организатор жизни местного сообщества, который несет перед ним от-

ветственность за взаимное согласование разных интересов, представленных в сообществе и за представительство интересов сообщества вне муниципаль-

ного образования. Он обязательно должен входить в круг инициаторов раз-

работки стратегии и нести ответственность за качество и реализацию страте-

гии. Он не может являться непосредственным разработчиком и не может по-

святить работе над стратегией значительную часть своего рабочего времени,

однако, именно он, своими распоряжениями, формирует рабочие органы раз-

работки стратегии, контролирует их работу, представляет стратегию сообще-

ству и местному органу представительной власти.

Одной из критических точек разработки стратегии является правильная организация деятельности главного рабочего органа разработки стратегии – группы стратегического планирования. Успешность ее работы, в первую очередь, определяется подбором состава, мотивацией и правильной органи-

зацией работы.

26

Вместе с тем важно, чтобы работа над стратегией не стала задачей только группы стратегического планирования. В сбор информации, поиск и анализ идей и предложений должны быть вовлечены, по возможности, все сотрудники администрации. Как минимум, они должны быть хорошо инфор-

мированы о проводимой работе.

Принципы формирования и организации работы группы стратегиче-

ского планирования.

Статус. Возглавлять группу стратегического планирования должен сотрудник администрации в должности не ниже заместителя главы муници-

пального образования. Это позволяет обеспечить достаточный вес группы в деятельности администрации. Основной состав группы должен включать инициативных специалистов администрации, не перегруженных текучкой.

Работе над стратегией необходимо придать определенный официальный ста-

тус. Должно быть подготовлено и утверждено положение о группе стратеги-

ческого планирования, включающее план-график ее работы, дни отчетов,

права и ответственность ее членов.

Квалификация. В идеале в группу стратегического планирования долж-

ны входить представители всех отраслевых подразделений администрации.

Ядро группы, как правило, должны составлять специалисты экономических подразделений, имеющие профильное образование.

Принадлежность к команде главы муниципального образования. В раз-

работке стратегии должны принимать участие представители всех сил, дей-

ствующих в местном сообществе, однако в группу стратегического планиро-

вания должны входить доверенные люди действующего главы муниципаль-

ного образования. Это значительно облегчает организацию рабочего процес-

са, и это справедливо, поскольку именно глава муниципального образования несет ответственность за конечный результат работы.

Мотивация. Членам группы стратегического планирования приходится тратить на работу над стратегией много сил и времени. Это – творческая ра-

бота, которую невозможно выполнять без энтузиазма, только по обязанности.

27

Поэтому очень важно, чтобы сотрудники включались в работу группы доб-

ровольно, исходя из ценности общественных и личных (повышение квали-

фикации, статус, карьера и т.п.) выгод этой деятельности.

Оптимальное распределение нагрузки. Несмотря на все проблемы, свя-

занные с недостаточностью численного состава и перегруженностью муни-

ципальных администраций, крайне важно, чтобы для работы членов группы над стратегией было выделено специальное время за счет перераспределения лежащей на них текущей нагрузки. Группа не должна быть раздутой и вклю-

чать в себя «мертвые души», не несущие рабочей нагрузки, но ее состав дол-

жен быть достаточным как с точки зрения квалификации, так и с точки зре-

ния распределения работы.

Ресурсное обеспечение. Работа группы должна быть обеспечена доста-

точными материальными и информационными ресурсами: машинным време-

нем вычислительной и множительной техники (если нет возможности выде-

лить для работы группы специальный комплект офисного оборудования),

помещениями для проведения рабочих совещаний, транспортом для поездок по территории муниципального образования. Важным моментом является возможность доступа к сети Интернет, поскольку она представляет собой важный информационный ресурс, а также к надежным средствам связи. Для обеспечения постоянного широкого контакта с местным сообществом важен доступ группы к медийным ресурсам местной власти – муниципальным из-

даниям, радио и телевидению.

Лидерство главы муниципального образования. Важна постоянная под-

держка ведущейся работы со стороны главы муниципального образования,

подчеркивание значимости проводимой работы, публичная поддержка про-

водимых мероприятий, демонстрация включенности главы в работу над стра-

тегией.

Помимо группы стратегического планирования при главе муниципаль-

ного образования формируется общественный (координационный) совет по стратегическому планированию. Совет решает следующий набор задач:

28

рассмотрение, утверждение или возврат на доработку разделов стра-

тегии, разработанных группой стратегического планирования, совместно с

тематическими группами,

рассмотрение и утверждение итогового текста стратегии,

представление итогового текста главе муниципального образования для внесения на рассмотрение местного органа представительной власти.

Состав совета может определяться по-разному, но важно, чтобы он от-

ражал весь спектр общественной жизни местного сообщества. В его состав должны войти лидеры всех значимых сил, действующих в местном сообще-

стве, включая силы, оппозиционные действующей власти. Важно также включение в состав общественного совета представителей региональной вла-

сти, курирующих муниципальное образование. Именно работа совета пре-

вращает стратегию из рабочего документа администрации в документ обще-

ственного согласия муниципального образования.

Основным источником идей и разработок, формирующих стратегию,

являются тематические рабочие группы. Их количество, тематика работы и состав определяется решением главы муниципального образования на основе предложений группы стратегического планирования. Каждая группа несет ответственность за проработку определенного направления стратегического развития муниципального образования, определенного в концепции страте-

гии. В состав рабочих групп входят специалисты администрации и предста-

вители тех организаций, чьи интересы затрагивает развитие данного темати-

ческого направления. Важно включение в работу тематических групп ини-

циативных граждан, заинтересованных в развитии того или иного направле-

ния. Во главе тематической группы стоит один из членов группы стратегиче-

ского планирования, который ставит задачи для работы группы, организует работу, представляет разработки группы при формировании стратегии.

Разработанная стратегия должна пройти широкое обсуждение. Важно,

чтобы она была опубликована, и доступ к ней был обеспечен всем желаю-

щим. Большие размеры документа, как правило, не позволяют опубликовать

29

его в местной печати. Для этого нужен краткий вариант стратегии, содержа-

щий основные выводы из проделанного анализа, приоритеты и программы развития. Такой вариант может быть опубликован в печати для всеобщего обсуждения. Полный текст стратегии можно разместить в администрации и библиотеках, чтобы там с ним могли ознакомиться те, кто захочет это сде-

лать. Для обсуждения стратегии группа стратегического планирования орга-

низует специализированные общественные слушания.

Ключевой точкой утверждения стратегии является ее рассмотрение и принятие на заседании местного органа представительной власти. С момента утверждения стратегия становится официальным документом и ложится в основу деятельности местных органов власти.

Для повышения статуса разработанной стратегии и координации реа-

лизации стратегии муниципального развития с развитием региона важно представление стратегии в правительство субъекта Федерации и федераль-

ные правительственные органы, с которыми работает муниципальное обра-

зование.

Для представления осуществляемой деятельности возможно более широкому кругу людей и привлечения внимания к муниципальному образо-

ванию полезна публикация стратегии в сети Интернет.

1.4. Особенности этапа реализации стратегии

Писать стратегии сегодня научились многие муниципалитеты и тем бо-

лее консультанты. Существуют методические разработки, которые подробно описывают процесс разработки стратегий и его организацию. Однако резуль-

таты такой разработки оказываются под вопросом, когда документ, на об-

ложке которого написано гордое название «Стратегия…», остается стоять на книжных полках, а жизнь муниципального образования и деятельность его органов управления идут своим путем, мало связанным с содержанием этого документа.

30