Программно-целевые и проектные методы управления в системе мер территориального стратегического развития. Учебное пособие

комендаций к содержательной части проекта и оценивать бюджетный эффект проекта.

Если в данном муниципальном образовании разработаны особые тре-

бования к инвестиционным проектам и проводится их конкурс, следует при-

держиваться соответствующих рекомендаций.

Основные термины и понятия:

комплексная программа

структура комплексной программы

стратегический план

стратегические цели

независимый эксперт

целевая программа

мероприятия программы

принцип квадратной матрицы

инвестиционный проект

конкурс инвестиционных проектов

Контрольные вопросы:

1.Назовите обязательные условия успешного выполнения программ.

2.Перечислите основные задачи комплексных программ.

3.Перечислите основные задачи целевых программ.

4.Назовите рекомендуемые требования к формированию мероприятий программ развития.

5.Что такое управленческое обследование, и как оно реализуется в программно-целевом управлении?

6.Приведите пример использования квадратной матрицы в программ-

но-целевом управлении.

51

3. МЕСТНОЕ СООБЩЕСТВО КАК СУБЪЕКТ И РЕСУРС СТРА-

ТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

3.1. Участники стратегического партнерства

Разработка и реализация стратегии муниципального развития требует формирования отношений стратегического партнерства между всеми субъек-

тами, чья деятельность затрагивает интересы жителей данного муниципаль-

ного образования (стейкхолдерами). Предмет партнерства – формирование стратегических ориентиров жизнедеятельности и развития муниципального образования, а также практика воплощения этих ориентиров в практике управленческой работы. Формирование таких отношений представляет собой специальную задачу в рамках работы над стратегией развития.

В вопросе участия местного сообщества в разработке и реализации стратегий развития муниципального образования проблематика управления тесно пересекается с гражданской составляющей местного самоуправления.

Сегодня практическая реализация местного самоуправления в России во многом отличатся от государственной власти только предметами ведения и полномочиями. В способе формирования, технологиях управления и формах ответственности перед населением эти уровни управления часто очень похо-

жи. Это, в частности, позволяет противникам местного самоуправления го-

ворить о возможности замены местного самоуправления на местный уровень государственной власти. В этом плане вовлечение местного сообщества в стратегическое планирование может рассматриваться как специфический ин-

струмент или технология именно местного самоуправления.

Другой аргумент в пользу вовлечения местного сообщества в стратеги-

ческое планирование имеет прагматический характер. Если стратегия разра-

батывается только работниками администрации или, хуже того, привлечен-

ными экспертами, «в тиши кабинетов», она может стать долгосрочным пла-

ном действий администрации. И опираться в этом случае она может только на ресурсы самой администрации. В такой стратегии нелепо прописывать

52

планы, для реализации которых необходимо задействовать какие-то ресурсы,

которыми распоряжаются другие субъекты, действующие на территории му-

ниципального образования.

Но набор ресурсов, непосредственно доступный органам местного са-

моуправления, как правило, очень ограничен, никакая система управления не в состоянии заменить сообщество с точки зрения знания о том, что, где и ко-

гда может быть использовано для общего дела, разнообразия идей и напол-

нения их энергией действия. Опыт показывает, что осознанное включение людей в процесс разработки и реализации стратегии муниципального разви-

тия ведет к выявлению таких ресурсов развития, о которых ни органы власти,

ни сами люди до этого не подозревали. Это значительно расширяет возмож-

ности партнерского действия и позволяет достичь результатов, которых по отдельности не может достичь ни один из его участников.

Наконец, вовлечение разных субъектов в процесс стратегического пла-

нирования структурирует и организует местное сообщество. Построение раз-

ветвленной системы коммуникации по повестке дня, определяющей развитие их населенного пункта, позволяет людям услышать и понять друг друга, со-

гласовать действия, взаимно определить подходы и точки зрения. В общей работе люди и организации начинают лучше понимать друга. Уточняются общие задачи и проблемы, задачи местной власти, у людей появляется воз-

можность предъявления и согласования своих интересов с интересами дру-

гих. За счет этого происходит консолидация активной части местного сооб-

щества на основе осознания общих задач, у людей появляются новые интере-

сы и возможности. Опыт показывает, что совместная работа над стратегией является мощным консолидирующим фактором, заметно повышающим эф-

фективность взаимодействия между различными силами, действующими в муниципальном образовании.

Кроме того, вовлечение разных людей в работу по формированию стратегии местного развития является реальным вкладом в преодоление от-

чуждения, сложившегося между людьми за последние годы. Обычной карти-

53

ной для наших сегодняшних общественных отношений стало неверие в воз-

можность «общего дела», взаимное недоверие, отсутствие внятных представ-

лений о будущем, неготовность людей к совместным действиям. Все это ро-

ждает чувства дискомфорта и отчужденности. Преодоление этого является серьезным вкладом в повышение социального потенциала муниципального образования.

Наконец, вовлечение сообщества уменьшает риски, связанные с перио-

дической сменой власти в муниципальном образовании. Когда стратегия ста-

новится общим делом, муниципальные выборы превращаются из «конкурса обещаний» в «конкурс идей по реализации общей стратегии». В итоге совме-

стной работы над стратегией муниципальная власть получает избирателя но-

вого типа, готового воспринять от нее стратегическую повестку дня. Сооб-

щество понимает, что местное самоуправление – это не только жилищно-

коммунальное хозяйство, что этот институт при полноценном функциониро-

вании дает человеку опору для реализации его чаяний и планов. Кроме того,

познакомив сообщество с механизмами своей работы, реальным положением вещей и существующими возможностями, муниципальная власть получает иммунитет против «черного пиара» и манипулирования избирателями.

Вовлечение сообщества не означает необходимости включения в со-

став разработчиков стратегии каждого жителя муниципалитета. Муници-

пальное образование – это пространство активности не только отдельных ин-

дивидов, но также разных, порой сложно организованных, субъектов: орга-

низаций, предприятий, формальных и неформальных общественных объеди-

нений. Годы социально-экономических реформ привели к существенному усложнению социальной структуры. Относительно монолитная общность со-

ветских людей распалась на разные общественные группы. Они по-разному осознают себя и свои интересы, институционализируются, взаимодействуют друг с другом, осваивают политические и социальные механизмы. В наших населенных пунктах идет процесс формирования «местных сообществ» со сложными и многообразными формами организации жизни. В сложной борь-

54

бе интересов, намерений, традиций и амбиций, рождаются живые и дина-

мичные социальные организмы. И, конечно, разные социальные группы и отдельные их представители будут включаться в работу над стратегией по-

разному.

Разные представители местного сообщества включаются в процесс раз-

работки и реализации стратегии с разными целями и, соответственно, на раз-

ных «уровнях участия»:

все сообщество должно быть проинформировано о ходе и результа-

тах ведущейся работы, приоритетах развития, мнениях, существующих по этому поводу и т.п.,

активная часть сообщества получает возможность высказывать свое мнение и вносить предложения, а также гарантии, что эти мнения и предло-

жения будут услышаны и проанализированы,

авторитетная и компетентная часть сообщества («местная элита»)

получает возможность определять работу общественных структур разработ-

ки стратегии.

Разными являются также формы и характер вовлечения участников в зависимости от стадии процесса стратегического планирования. На стадии разработки стратегии приоритетная задача вовлечения – учет интересов раз-

ных субъектов, опора на их видение проблем и перспектив развития. Это по-

зволяет ставить задачи развития более полно и системно. На стадии реализа-

ции основная цель вовлечения – включить в муниципальное развитие ресур-

сы, которыми располагают эти субъекты, или, как минимум, обеспечить с их стороны благожелательное отношение к программам и планам этого разви-

тия.

Наивно полагать, что разные участники партнерства будут стремиться

кединым («общим») целям и реализовывать единые интересы. Все стремятся

кразному – это различие неуничтожимо и должно отчетливо пониматься.

Построение партнерства – это складывание отношений между центрами силы

и влияния разных групп на решение местных проблем и достижение постав-

55

ленных целей. Включение разных групп местного сообщества в рабочий процесс может строиться только на том, что они увидят в этом дополнитель-

ные возможности для решения волнующих их проблем и вопросов. Тогда энергия их частного интереса будет работать на общее дело. Не нужно пы-

таться превратить жителей муниципального образования в единый трудовой коллектив, работающий над решением общей задачи. «Город – единство не-

похожих», – эта фраза Аристотеля не зря сохранялась в течение нескольких тысячелетий, это – базовый принцип жизни местного сообщества.

Построение отношений стратегического партнерства в корне отличает-

ся как от социальной работы органов власти, так и от формального информи-

рования населения о разработке стратегии развития. И социальная работа, и

информирование населения указывают на то, что определяющим является позиция и деятельность власти, а люди являются объектом ее работы. Отно-

шения партнерства предполагают равенство сторон и такое взаимодействие между участниками общего дела, в котором они участвуют как равноправные партнеры, хотя и различаются – порой значительно – по своим интересам и возможностям.

Органы власти выступают при построении партнерства как организа-

тор процесса, а не как руководитель, который раздает задания. Организация разработки и реализации стратегии развития требует целенаправленной про-

фессиональной работы, которую могут делать только люди, специально со-

средотачивающие на этом свои усилия и, чаще всего такими людьми являют-

ся именно представители органов муниципального управления. Но это поло-

жение не наделяет их правом подменять реальные интересы местного сооб-

щества своими представлениями об этих интересах или интересами отдель-

ных групп жителей и, тем более, собственными внутрикорпоративными ин-

тересами. Их задача – именно организация процесса.

Такая организация строится, в первую очередь, по лидерскому типу,

когда тот, кто стоит в центре событий, участвует в них самым непосредст-

венным образом, вовлекая других в работу, которую начинает. Такая позиция

56

требует готовности обобщать и консолидировать интересы сообщества, быть активным посредником между сообществом и изменяющейся внешней сре-

дой. Кроме этого, важно быть в состоянии, запустив тот или иной процесс, «отдать» его в другие руки, уметь создавать возможности для деятельности других.

Очевидно, что строить отношения партнерства можно лишь между те-

ми людьми и сообществами, которые хотят и могут что-то сделать для мест-

ного развития. Тех, кто не хочет включаться в эти процессы лучше оставить в покое, либо попробовать помочь им обнаружить свои интересы в общем де-

ле. Тем, кто по тем или иным причинам заинтересован в участии, но не в со-

стоянии сделать что-то существенное, нужно помочь найти точку приложе-

ния сил и направление действия.

В любом сообществе, включающем в себя всех людей, проживающих или делающих что-либо на территории данного муниципального образова-

ния, всегда можно выделить ту часть («деятельное сообщество»), которая может и способна что-то делать для его развития. Опыт работы позволяет выделить несколько типов центров, концентрирующих вокруг себя таких людей.

Подобным центром являются органы исполнительной власти. При всех нареканиях в адрес власти она всегда имеет определенный авторитет и дает возможность активным людям самостоятельно осуществлять действия «об-

щественного масштаба». Эта возможность притягивает к себе самостоятель-

ных людей, болеющих за общие интересы.

Активные люди концентрируются и в том слое, который можно назвать

«деловой элитой». Это бизнесмены, предприниматели, директора предпри-

ятий – люди, способные действовать самостоятельно, обладающие для этого определенными ресурсами и заинтересованные в наличии стабильных усло-

вий для работы на территории.

Иной круг активных людей представлен общественными и политиче-

скими активистами. Это другая сфера деятельности, нежели предыдущие, ко-

57

торая концентрирует в себе человеческий потенциал другого типа. В работе с ними более значимым является ценностная («идейная») составляющая.

Важно выделить общественных лидеров – людей, обладающих замет-

ным общественным влиянием, чье отношение к происходящим событиям оп-

ределяет мнение других людей. Их характеристики в каждом муниципальном образовании индивидуальны.

Особую позицию в этом слое занимают религиозные объединения, в

первую очередь, церковь. Даже когда они не включаются в общественную активность в явном виде, их отношение к ней все равно проявляется в ре-

зультате их влияния в местном сообществе.

Особую группу, концентрирующую в себе заметный человеческий по-

тенциал, представляют местные представительные органы. Их деятельность и профессиональные качества депутатов часто вызывают критические заме-

чания, но, в любом случае депутатами становятся люди, в том или ином смысле, неравнодушные. Кроме того, авторитет местных представительных органов растет, и на выборах за депутатские мандаты часто разворачивается совсем нешуточная борьба между разными группами местного сообщества.

Круг участников стратегического партнерства включает также пред-

ставителей, выражающих интересы субъекта Федерации, самой Федерации,

производственных и бизнес-комплексов, действующих на территории муни-

ципального образования, которые имеют собственные интересы по отноше-

нию к ней.

В этом перечне должны быть представлены также люди «внешнего круга» – те, кто не живет в данном муниципальном образовании, но, по тем или иным причинам, проявляет к нему интерес, например, люди, выросшие здесь, потом уехавшие, но сохранившие память и связи, люди, имеющие ка-

кие-либо интересы, связанные с данным местом и т.д. Это определенно не-

безразличные люди, чья активность может оказывать заметное влияние на положение дел и направления местного развития.

58

Точкой концентрации человеческого потенциала, безусловно, являются местные средства массовой информации. Журналисты представляют собой профессионально небезразличных людей, и их профессиональная забота о событиях («информационных поводах») также является ресурсом развития.

Кроме того, то, насколько представители средств массовой информации за-

интересованы в ведущейся работе и ориентируются в ней, во многом опреде-

лит информацию о ней, которая будет транслироваться другим членам мест-

ного сообщества.

В качестве специальной точки концентрации общественных ресурсов нужно упомянуть местные выборы. В момент выборов люди становятся из-

бирателями, и этот факт повышает уровень гражданской активности людей вне зависимости от конкретного рисунка предвыборной борьбы и исходов выборов. В этом плане выборы важно видеть не только в узком смысле ре-

шения их основного вопроса – кто победит, но и в широком, с точки зрения их влияния на отношения в местном сообществе и тех специфических воз-

можностей, которые несет активизация гражданского отношения людей для местного развития.

3.2. Инструменты вовлечения местного сообщества в разработку и

реализацию стратегии

Общественное участие можно считать эффективным тогда, когда про-

блемы, озвученные общественностью, входят в повестку работы лиц, прини-

мающих решения, а выраженные потребности социальных групп учитывают-

ся при принятии решений. Чем правильнее выбран уровень и форма общест-

венного участия и организовано взаимодействие, тем больший эффект можно получить от общественного участия.

Можно назвать разные формы общественного участия в принятии ре-

шений:

Общественные слушания по конкретным вопросам.

59

Общественные обсуждения в форме общественных палат или сове-

тов.

Участие общественности в открытых слушаниях представительной или исполнительной власти.

Участие общественных представителей в работе комиссий и советов органов власти.

Общественная экспертиза проблем.

Публикации и кампании в средствах массовой информации.

Общественные обсуждение проектов нормативно-правовых актов,

программ и других документов, определяющих жизнедеятельность муници-

пального образования.

Письма и обращения граждан к органам представительной и испол-

нительной власти.

Выявление общественного мнения и интересов избирателей.

Общественные приемные и «горячие телефоны».

Проведение пикетов, митингов, шествий, демонстраций (в соответ-

ствии с действующим законодательством).

Проведение собраний, сходов граждан.

Издание и распространение информационных материалов, брошюр,

газет, листовок, плакатов, социальной рекламы и т.п.

Обращение граждан в контрольные и правоохранительные органы.

Инициирование судебных процессов и участие в них, в том числе в качестве общественных представителей.

Участие некоммерческих организаций в реализации заказа, финан-

сируемого из бюджета (социального заказа, социального гранта).

Использование кампаний по выборам и референдумам.

Участие представителей властей в деятельности общественных ор-

ганизаций (в соответствии с законами и с уставами этих организаций).

60