Программно-целевые и проектные методы управления в системе мер территориального стратегического развития. Учебное пособие

6.МУНИЦИПАЛЬНОЕ ИМУЩЕСТВО И СРЕДСТВА БЮДЖЕТА

ВСИСТЕМЕ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

6.1. Объекты собственности муниципального образования

Объектом собственности являются предметы, вещи, материалы, энер-

гия, информация, духовные и интеллектуальные ценности, денежные средст-

ва. Поэтому объекты собственности часто называют просто собственностью,

вкладывая в это понятие как сам объект, так и связанные с ним отношения между субъектами.

Любой объект собственности имеет своего владельца. Принадлежность собственности тому или иному субъекту определяет форму собственности. В

соответствии с Конституцией РФ и Гражданским кодексом РФ в России при-

знаются и защищаются равным образом частная, государственная, муници-

пальная и иные формы собственности. Имущество может находиться в соб-

ственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации,

субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Федераль-

ное законодательство выделяет муниципальную собственность в самостоя-

тельную форму собственности, которая составляет экономическую основу местного самоуправления.

Согласно ст. 215 Гражданского кодекса РФ имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. От имени муниципального образования права собственника осуществляют орга-

ны местного самоуправления. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учрежде-

ниями во владение, пользование и распоряжение. Средства местного бюдже-

та и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответ-

ствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

101

Муниципальная собственность имеет двойственный характер и сочетает в себе принципы доходности и социальной пользы. С одной стороны, муниципалитет использует собственность для того, чтобы воздействовать на поведение хозяйствующих субъектов в интересах населения и извлекать доход от ее использования. С другой стороны, муниципальная собственность должна служить для удовлетворения коллективных потребностей населения муниципального образования (уборка улиц, противопожарная служба, общественный транспорт, оказание ритуальных услуг и др.), то есть имеет социальное значение. Не всякая муниципальная собственность может приносить доход, а поэтому доходную муниципальную собственность необходимо использовать так, чтобы была возможность получения средств на содержание бездоходной (а иногда убыточной) муниципальной собственности.

Специфика муниципальной собственности состоит в сложном характере ее объектов, которые имеют целевое назначение, так как предназначены для решения вопросов сугубо местного значения (удовлетворение жилищнокоммунальных, социально-культурных и бытовых потребностей населения), и исключительно многофункциональны, поскольку оказываются задействованы в решении широкого круга других вопросов, в частности используются для обеспечения доходов местного бюджета (за счет реализации имущества, его арендного использования), для укрепления социальной инфраструктуры территории (через развитие институтов социальной защиты и обеспечения занятости населения), для развития инженерной инфраструктуры муниципального образования (транспортной, информационной, бытовых и инженерных коммуникаций), для стимулирования развития малого и среднего бизнеса, создания и укрепления рыночной инфраструктуры.

Состав имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, определяется компетенцией муниципального образования и необходимостью создания условий для деятельности органов местного самоуправления. Компетенция муниципального образования складывается из вопросов местного значения (ФЗ №131) и отдельных государственных полно-

102

мочий, осуществление которых возложено на органы местного самоуправле-

ния федеральными законами и законами субъектов РФ.

Всоответствии с ФЗ №131 в муниципальной собственности может находиться:

1. Имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения.

2. Имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях установленных федеральными и региональными законами.

3. Имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Всостав муниципального имущества входит:

имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов;

автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;

жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;

пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения;

имущество, предназначенное для организации и осуществления экологического контроля;

имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации

103

последствий чрезвычайных ситуаций;

имущество, предназначенное для организации охраны обществен-

ного порядка

объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предна-

значенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;

имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего

(полного) общего образования, а также предоставления дополнительного об-

разования и организации отдыха детей в каникулярное время;

имущество, предназначенное для оказания скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-

санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреж-

дениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

имущество библиотек;

имущество, предназначенное для утилизации и переработки быто-

вых и промышленных отходов;

архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градо-

строительной документации, а также имущество, предназначенное для хра-

нения указанных фондов;

имущество, включая земельные участки, предназначенное для со-

держания мест захоронения и организации ритуальных услуг;

имущество, необходимое для официального опубликования (обна-

родования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности;

имущество, предназначенное для обеспечения услугами по органи-

зации досуга и услугами организаций культуры;

имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

104

имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья;

объекты культурного наследия (памятники истории и культуры)

независимо от категории их историко-культурного значения в соответствии с

законодательством Российской Федерации;

имущество, предназначенное для развития на территории поселе-

ния физической культуры и массового спорта;

имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;

пруды, обводненные карьеры, леса;

имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения.

Таким образом, в состав муниципального имущества включено только то имущество, которое необходимо для выполнения полномочий органов ме-

стного самоуправления как публичной власти. Имущество, предназначенное для коммерческого использования (извлечения прибыли), должно быть пере-

профилировано или передано другим собственникам.

Муниципальную собственность можно классифицировать по следую-

щим критериям (табл. 6.1).

Таблица 6.1 – Классификация объектов муниципальной собственности

Классификация объектов муниципальной собственности в зависимости

от режима функционирования представлена на рис. 6.1.

Объекты муниципальной собственности

Рисунок 6.1 – Классификация объектов муниципальной собственности в зависимости от режима функционирования

Муниципальное имущество в зависимости от его назначения можно разделить на две группы: имущество, при помощи которого осуществляется хозяйственная деятельность, и имущество, обеспечивающее выполнение управленческих и иных хозяйственных функций местного самоуправления.

106

Материальные объекты муниципального имущества делятся на движи-

мое и недвижимое. На рис. 6.2 представлена классификация объектов недви-

жимого имущества.

Недвижимое имущество

Рисунок 6.2 – Классификация объектов недвижимости муниципального имущества

Можно выделить следующие специфические характеристики муници-

пальной собственности:

1. Она обеспечивает нормальные условия жизнедеятельности населе-

ния муниципального образования, формирует и поддерживает систему соци-

альных гарантий, служит целям благоустройства.

2.Часть объектов производственной и социальной инфраструктуры работает на принципах коммерческого расчета и укрепляет доходную базу местного бюджета.

3.Выступает в двух взаимосвязанных проявлениях: как имуществен-

но-хозяйственный (вещественный) и экономический (стоимостной) ком-

плекс.

4. Создает механизм, позволяющий населению муниципального обра-

зования реально участвовать в процессе распоряжения, владения и пользова-

ния муниципальной собственностью.

107

5. Наличие в достаточном размере муниципальной собственности призвано обеспечить стабильность местной власти и ее относительную неза-

висимость от вышестоящих структур властной иерархии.

6. Используется для реализации финансовых интересов муниципали-

тета как собственника.

Муниципальная собственность не просто характеризует принадлеж-

ность объекта определенному субъекту, а должна удовлетворять разнообраз-

ные потребности населения муниципального образования, приносить реаль-

ную пользу населению. А это возможно только в том случае, если муници-

пальная собственность эффективно реализуется, или непрерывно создает со-

ответствующий ее профилю продукт, воспроизводя все условия существова-

ния муниципальной социально-экономической системы. Поэтому муници-

пальная собственность – система отношений по присвоению населением му-

ниципального образования средств производства и предметов потребления,

совместному владению, пользованию и распоряжению природными ресурса-

ми, производственной и социальной инфраструктурой в целях обеспечения,

экономического роста и воспроизводства социально-экономической террито-

риальной системы. В этой связи необходимо включение в стратегическое планирование муниципальным образованием вопросов управления собствен-

ностью.

В качестве экономического комплекса муниципальная собственность представляет собой чисто рыночную, капитализированную ценность. Она определяется способностью данной собственности приносить населению му-

ниципального образования финансовые средства или же экономить их. Цен-

ность собственности в этом отношении определяется объемом тех денежных средств, которые могут появиться у муниципального образования в процессе ее активного использования.

108

6.2. Экономический оборот объектов муниципальной собственности

Управление муниципальной собственностью представляет собой соз-

нательное, целенаправленное воздействие со стороны муниципалитета на все принадлежащие ему объекты собственности. На практике это означает, что муниципалитет как собственник устанавливает определенные правила и ус-

ловия ведения, пользования и распоряжения этими объектами. Наибольший эффект реализации этих правил и условий достигается тогда, когда управ-

ленческое воздействие собственника в лице уполномоченных им органов осуществляется системно, то есть с применением комплекса технологий стратегического планирования.

Содержательный смысл управления муниципальной собственностью раскрывается в конкретных формах его организации и выбранной системе хозяйствования. Характер системы управления определяется поставленной целью и зависит от особенностей муниципального образования.

Стратегическая задача управления муниципальной собственностью со-

стоит в обеспечении наиболее эффективного использования объектов в инте-

ресах муниципального образования как единого социально-экономического целого, что позволяет увеличить не только доходы бюджета, но и будет спо-

собствовать росту чистого регионального продукта как конечного результата экономической деятельности. Решение такой задачи возможно только через комплексный подход к управлению.

Система управления муниципальной собственностью включает не-

сколько функциональных подсистем: планирование и программирование,

маркетинг, мониторинг, аудит, учет, контроль, оценка, – а также подсистемы обеспечения: нормативно-правовое, организационное, финансовое, учетно-

аналитическое, кадровое, информационное. Планирование определяет на-

правления эффективного использования объектов, исходя из определенной собственником цели управления, назначения объекта, рыночных факторов,

определяющих его ценность.

Органы местного самоуправления в отношении муниципальной собст-

венности обладают правами, представленными на рис. 6.3.

109

Эффективное управление собственностью в муниципальном образова-

нии требует использования всех преимуществ информационных технологий,

включающих в себя: поэтапную интеграцию раздробленных информацион-

ных ресурсов в единое информационное пространство, развитие программ-

ного обеспечения на основе использования экономико-математических мето-

дов.

Среди видового состава муниципальной собственности с точки зрения экономической самостоятельности можно выделить недвижимость, то есть совокупность прав на участок земли с принадлежащими ему природными ре-

сурсами, зданиями, сооружениями, являющимися его неотъемлемой частью.

В настоящее время вложения в муниципальную недвижимость редко оцени-

ваются местными администрациями как стратегический актив, как инвести-

ции, выгода от которых может контролироваться. Поэтому при стратегиче-

ском планировании внимание следует уделить управлению активами с целью максимизации стоимости и потенциального дохода от нее, в то же время, не упуская из вида минимизацию издержек, связанных с владением недвижимо-

стью.

нию муниципальным имуществом

110