Программно-целевые и проектные методы управления в системе мер территориального стратегического развития. Учебное пособие

издержки требуют к себе бережного отношения, поскольку самым непосред-

ственным образом определяют повседневную жизнь людей. Поэтому более адекватными здесь являются стратегические отношения, обеспечивающие системность общего действия, когда разные уровни управления реализуют свои действия относительно самостоятельно, согласовывая их друг с другом.

Стратегическое планирование является управленческой технологией, обес-

печивающей формирование такого типа административных отношений.

В условиях рыночных отношений населенные пункты также становятся их субъектами, предлагая специфический набор товаров и услуг и получая на условиях конкуренции с другими населенными пунктами определенные ре-

сурсы. Это легко увидеть, например, в отношении привлечения инвестиций.

То, куда придут средства инвестора, определяется очень разнообразным на-

бором факторов, складывающих «инвестиционный климат» территории. Эти факторы (и инвестиционный климат, в целом) и являются рыночным продук-

том населенного пункта, а средства (точнее, результаты деятельности) инве-

стора представляют собой получаемый с рынка ресурс.

Достижение согласованности управленческих решений, принимаемых на разных уровнях системы административного управления, в системе стра-

тегического планирования и управления является специальным предметом внимания. По мере развития практики стратегического планирования в му-

ниципальных образованиях начинают становиться очевидными существую-

щие изъяны в этой части работы. Вопиющим фактом является, например, то,

что большинство стратегий регионального развития, которые разрабатыва-

ются сегодня едва ли не во всех субъектах Федерации, за редчайшими ис-

ключениями, никак не учитывают особенностей муниципального уровня управления.

Другим проявлением такой неотстроенности отношений в системе управления является практика перераспределения бюджетных отчислений,

когда дополнительные поступления в бюджет, появившиеся в результате ак-

тивной работы муниципалитета, изымаются из его бюджета при планирова-

11

нии следующего финансового цикла. Это снижает стремление органов ми-

нуципального образования прилагать усилия, направленные на улучшение инвестиционного и предпринимательского климата, и порождает стремление скрыть дополнительные доходы. И то, и другое отнюдь не способствует раз-

витию населенных пунктов и территорий.

Стратегическое планирование исходит из положения о принципиаль-

ной неоднозначности ситуации планирования. Его центральная идея связана с проблемой построения управленческого действия в условиях, которые не являются вполне прозрачными, меняются и зависят от действий других субъ-

ектов, принимающих самостоятельные решения и стремящихся к собствен-

ным целям. К тому же управляющий, планирующий свое действие, всегда обладает ограниченным и недостаточным объемом ресурсов.

Ограниченность ресурсов – одно из ключевых обстоятельств, застав-

ляющих обращаться к стратегическому планированию. Если управляющий располагает объемом ресурсов, достаточным для того, чтобы решить интере-

сующую его задачу, он решает ее, не разрабатывая какой-либо специальной стратегии. Другое дело, когда ресурсов недостаточно. Тогда, прежде чем на-

чать действовать, приходится анализировать разные варианты развития со-

бытий, оценивать балансы затрат, рисков и приобретений, взвешивать на-

личные ресурсы, выделять критические точки, в которых может сорваться все дело, формировать специальные сценарии действий в этих точках и т.д.

Это подчеркивает значение стратегического планирования для муниципали-

тетов, тем более небольших, которые, чаще всего, располагают очень огра-

ниченными ресурсами. В этих условиях точный выбор приоритетов и на-

правлений деятельности, которые могут быть реально обеспечены имеющи-

мися ресурсами, приобретает жизненно определяющее значение. Стратегия развития позволяет максимально эффективно использовать возможности имеющихся ресурсов для достижения поставленных целей.

В общем смысле стратегия представляет собой искусство принятия са-

мостоятельных решений и осуществления самостоятельных действий в ме-

12

няющихся, неопределенных и недооцененных условиях, умения адекватно ситуации отвечать на основные вопросы, организующие управленческую ра-

боту: Кто будет делать? Что будет делаться? Зачем (для чего, во имя чего)

это будет делаться? Когда (в какой последовательности) будет строиться действие? Какими силами (каким ресурсом) будет обеспечено действие? Со-

ответственно, вопрос о том, как должно быть организовано стратегическое планирование, это вопрос о том, как устроен инструмент, который дает управляющему получать ответы на поставленные вопросы.

Разработка и реализация стратегии деятельности требует обращения к базовым основаниям и характеристикам деятельности. Стратегическое пла-

нирование и управление – это работа по формированию представлений о смысле и назначении управления и превращению этих представлений в ори-

ентиры, необходимые для осуществления конкретной управленческой рабо-

ты. Осуществление стратегического планирования – необходимое условие взаимной согласованности отдельных действий, совершаемых на разных уровнях управления, возможность избежать хаоса разделенных операций, ко-

гда «правая рука не знает, что делает левая». Стратегическое планирование обеспечивает целостность деятельности, дает возможность строить ее мак-

симально целеустремленно и эффективно, но, со своей стороны, требует про-

работанных ответов на вопросы о смысле, ориентирах и обстоятельствах дея-

тельности (при этом подобные ответы невозможно дать один раз, к их фор-

мулированию необходимо возвращаться в связи с меняющими обстоятельст-

вами деятельности). В этом смысле, стратегия – это результативный инстру-

мент управления, содержащий в себе большую долю составляющих, не под-

дающихся формализации и формирующих управление как «искусство».

Стратегия задает смысл и перспективу всей текущей управленческой работе, обеспечивает единство действий разных элементов системы управле-

ния при сохранении уровня мобильности, отвечающего темпам изменений внешней среды. Достижение такого единства требует формирования системы представлений, обладающих двумя основными характеристиками:

13

а) достаточно высокой степенью общности, необходимой для того,

чтобы она могла непротиворечиво вместить в себя вопросы и представления,

возникающие и работающие на различных уровнях управления, с одной сто-

роны, и представления о внешних условиях и обстоятельствах, с другой,

б) возможностью превращать эти представления в понимание того, ка-

кие конкретные действия надо осуществлять на разных уровнях управления.

Г. Минцберг, Б. Альстрэнд и Д. Лэмпел, анализируя и обобщая полуве-

ковой опыт стратегического планирования в западных корпорациях, выделя-

ют «пять П стратегии», складывающих этот управленческий инструмент:

стратегия как план: намечаемая стратегия,

стратегия как принцип поведения: осуществляемая стратегия,

стратегия как позиция: проявление и выбор разных возможностей,

стратегия как перспектива: представление об основном способе дей-

ствия, «теория и философия дела» организации,

стратегия как прием: нетривиальный «маневр», предпринимаемый для того, чтобы занять лучшее положение на рынке.

Обратим внимание на то, что все эти позиции связаны не с объектом управления, а с самой управленческой деятельностью. Стратегия, в первую очередь, является характеристикой именно управленческой деятельности, а

не ее объекта.

Другой интересный и важный аспект состоит в том, что среди «пяти П стратегии» нет ни одной позиции, связанной с длительностью. Стратегия – это не то, что растягивается на долгие годы, стратегия – это характеристика управленческого действия, которое приводит к фундаментальным и долго-

временным последствиям, хотя само оно может происходить в коротком ин-

тервале времени. Длительность здесь – характеристика ориентации и объема мышления, а не продолжительности отрезка времени. Если это необходимо,

стратегия меняется достаточно быстро.

Стратегия – это форма организации мышления управляющего. Ориен-

тация и объем тактического (оперативного) мышления связаны с вопросами

14

подготовки и осуществления действия, тогда как ориентация и объем страте-

гического мышления, реагируя на оперативную обстановку, удерживают за-

мысел и цель действия. Замысел и цель являются структурообразующими элементами стратегического мышления, они изначально определяют то, как стратег видит характер подготовки и осуществления действия. Стратегиче-

ское мышление обязательно включает в себя видение и замысел действия,

понимает, как строится и в чем состоит смысл его осуществления. Но удер-

живает и собственно действие, направленное на реализацию этого замысла.

Стратег не тот, кто, «решив» глобальные вопросы, не снисходит до «мело-

чей». Напротив, он обязательно обращает внимание и «мелочи», т.к. именно они часто определяют конечный результат действия, но он видит «частно-

сти» как элементы общей картины, включающей также замысел и цель дей-

ствия, системно. Именно это видение позволяет ему понимать, какие из част-

ностей, когда и каким образом могут оказаться ключевыми элементами, оп-

ределяющими успех или неудачу всего действия.

Кроме этого, стратегическая позиция предполагает готовность управ-

ляющего увидеть осуществляемое им самим действие «со стороны». Это по-

зволяет ему соотносить рисунок происходящих событий с исходным замыс-

лом и целями, взвешивать, насколько возникающие новые обстоятельства способствуют или препятствуют их осуществлению, какой корректировки тактических планов они требуют и т.д.

Стратегия муниципального развития строится на основе анализа спе-

цифики муниципального образования, потребностей и ожиданий членов ме-

стного сообщества с учетом национальной и региональной стратегий разви-

тия, а также особенностей рыночной конъюнктуры. В свою очередь, на базе стратегии формируются локальные муниципальные политики, определяю-

щие конкретную работу органов управления.

Стратегия развития муниципального образования представляет собой систему представлений о желаемом будущем, приоритетах и направлениях работы, необходимой для достижения этого будущего, инструментах и меха-

15

низмах, которые дают возможность осуществить эту работу. Центральными фокусами этой системы являются самоопределение муниципального образо-

вания, анализ ресурсов развития, которыми оно располагает, представление о наборе субъектов, которые связаны с этими ресурсами и системах коопера-

ции между этими субъектами, а также организация деятельности по разра-

ботке и реализации стратегии развития.

Основные задачи, которые должна решать разработанная стратегия ме-

стного развития, состоят в следующем:

систематизация представлений о населенном пункте или территории

иих возможностях,

выработка перспективы, определяющей организацию местного управления,

формирование базиса для разработки программ и проектов развития,

представление населенного пункта или территории во внешней сре-

де,

поиск новых ресурсов для развития.

Стратегия дает отчетливое представление о месте муниципального об-

разования в стране и в мире (в соответствии с уровнем его претензий), целях действий, направленных на развитие муниципального образования, и самих действиях, позволяя реагировать на изменения ситуации, сохраняя исходные ценностные и целевые ориентиры.

Стратегия – это система представлений о желаемом будущем, направ-

лениях действий, необходимых для его достижения, инструментов и меха-

низмов, обеспечивающих эти действия. Стратегия выступает как организатор местного сообщества, поскольку к ее разработке привлекаются очень разные

(в идеале, все) силы и субъекты, складывающие местное сообщество. Страте-

гия существует в виде документа, и, в силу того что к ее разработке привле-

каются самые разные субъекты и силы, представляющие местное сообщест-

во, это – документ общественного согласия и участия.

16

Стратегия является инструментом управления, без чего она попросту не имеет смысла. Стратегия заявляет позицию и волю муниципального обра-

зования относительно возможностей и перспектив его развития. Тем самым муниципальное образование делается отчетливым в качестве субъекта взаи-

модействия с любыми другими заинтересованными в этом субъектами. Стра-

тегия – это визитная карточка муниципального образования, которая дает представление о нем внешнему заинтересованному взгляду.

Стратегия задает рамки и определяет направления для разработки про-

грамм и проектов муниципального развития. Если это необходимо, на основе общей стратегии развития могут формироваться частные стратегии деятель-

ности муниципального управления в отдельных направлениях.

Но стратегия – не самоцель, а инструмент, призванный оптимизировать развитие муниципального образования. К ней нельзя относиться как к догме,

выработанной один раз и «застывшей в бронзе». Стратегическое планирова-

ние – процесс творческий, реагирующий на все изменения, связанные с объ-

ектом и субъектом управления – муниципальным образованием и органами его управления, а также внешней средой, в которой они находятся. Поэтому реализация разработанной стратегии всегда сопровождается ее текущей кор-

ректировкой. Что-то из изначально намеченного отпадает, появляется что-то,

неочевидное в начале разработки. Стратегическое планирование в целом со-

ставляет непрерывный цикл: от первых наметок будущей стратегии к ее про-

думыванию и реализации (включая текущие корректировки) и оценке полу-

ченных результатов, после которой осуществляется полномасштабная кор-

ректировка стратегии, и начинается новый цикл стратегического планирова-

ния (рис. 1.1).

Принципиальная схема стратегического планирования, представленная на рис. 1.1, включает в себя следующие ключевые этапы.

1.Разработка стратегии.

2.Утверждение стратегии представительным органом местного само-

управления.

17

3.Реализация стратегии.

4.Мониторинг и оценка результатов, полученных в ходе реализации стратегии.

5.Корректировка стратегии.

Далее скорректированная стратегия дает начало новому этапу реализа-

ции, и цикл повторяется. Условием эффективности всего процесса является удержание стратегической позиции, соотнесение текущих событий, обстоя-

тельств и корректировок с изначальными установками и структурой страте-

гии. Потеря такой позиции приводит к тому, что стратегия в ходе текущих корректировок исчезает, подменяясь текущей оперативной работой, и оста-

ется только на бумаге с гордым именем «Стратегия развития муниципально-

го образования».

Корректировка

Реализация

Рисунок 1.1 – Цикл работы со стратегией

Содержательно цикл стратегического планирования включает в себя следующие основные элементы:

18

1. Анализ ситуации и предметное оформление ценностных ориента-

ций, лежащих в основе стратегии развития: формирование миссии и образа будущего населенного пункта.

2.Оформление целевых ориентиров стратегии.

3.Разработка программ и проектов, направленных на реализацию стратегии.

4.Реализация разработанных программ и проектов.

5.Анализ и оценка результатов и последствий реализации программ и проектов.

Анализ и оценка результатов и последствий реализации программ и проектов формирует основу для нового анализа ситуации и корректировки оформления ценностных ориентаций, лежащих в основе стратегии развития,

и цикл повторяется.

1.2.Организация разработки и реализации стратегии

Федеральное законодательство, регулирующее отношения в системе местного самоуправления, не содержит прямых регуляторов, определяющих процесс стратегического планирования. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

(131-ФЗ) выделяет среди полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения «принятие и организацию выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муни-

ципального образования» (ст. 17, п. 6) и регулирует некоторые обстоятельст-

ва, связанные с процедурами разработки и принятия таких программ (ст. 28 и 35). О комплексных программах развития муниципальных образований гово-

рят также ст. 20 и 24 Градостроительного кодекса РФ, предписывающие учи-

тывать их при подготовке проекта генерального плана. Бюджетный кодекс РФ регулирует отношения, возникающие в связи с «инвестиционными про-

граммами (проектами) развития общественной инфраструктуры муници-

пального значения» (ст. 139).

19

Таким образом, федеральное законодательство фиксирует значение ра-

боты по созданию программ социально-экономического развития муници-

пальных образований. При этом понятно, что для федерального (и регио-

нального) уровня управления муниципалитет выступает, в первую очередь,

единицей, особенности которой должны быть учтены как объективные со-

ставляющие территории страны (или региона). Для самих же муниципальных образований важна также другая грань, связанная с субъективным отношени-

ем к населенному пункту как месту собственной жизни. Такая ориентация делает значимым разработку программ развития на основе результатов стра-

тегического планирования развития муниципальных образований, поскольку основной фокус стратегического планирования связан не только с «объек-

тивными» характеристиками территории, но и с «субъективными» характе-

ристиками, предпочтениями и целеполаганием самих муниципальных обра-

зований. Разумеется, формируя и осуществляя управленческое действие, не-

возможно рассматривать «объективные» составляющие, не обращаясь к

«субъективным», и наоборот. В этом плане подходы стратегического и ком-

плексного планирования не противоречат, а, при правильно организованном взаимодействии, дополняют друг друга. Отсутствие внимания к «субъектив-

ной составляющей» серьезно ограничивает возможности муниципального управления и может превратить «программы социально-экономического раз-

вития» муниципалитетов в бессистемные сборники более или менее случай-

ной статистической информации. И, наоборот, без привязки к особенностям объекта управления, стратегические полагания рискуют остаться только бла-

гими намерениями.

С точки зрения муниципального управления, понимаемого как само-

стоятельный уровень системы управления, для принимающего решения «са-

мостоятельно и под свою ответственность» акцент на стратегическом плани-

ровании важен, поскольку он дает возможность удерживать самостоятель-

ность управленческой позиции. Программы развития муниципального обра-

зования становятся в этом случае инструментами реализации выбранной

20