Программно-целевые и проектные методы управления в системе мер территориального стратегического развития. Учебное пособие

Содействие повышению квалификации депутатов и представителей исполнительной власти.

Коалиционные действия различных групп общественности (контак-

ты, обмен информацией, содействие повышению квалификации, координа-

ция действий, формирование устойчивых коалиций по конкретным пробле-

мам). и др.

Ключевым элементом жизни и функционирования организма местного сообщества являются различные механизмы и системы общественной ком-

муникации, позволяющие членам разных групп договариваться между собой,

получать и передавать информацию, инициировать или предотвращать те или иные действия других членов местного сообщества. Поэтому работа по вовлечению сообщества в процессы разработки и реализации стратегии раз-

вития – это во многом работа по организации коммуникации. Задачей орга-

низаторов процесса стратегического планирования является построение та-

кой сети коммуникаций, в которой предъявляются и обсуждаются разные по-

зиции и представления. Включение людей в обсуждение развития места их проживания и реализации намеченных планов меняет их отношение, как к своему муниципальному образованию, так и к представлению о собственных возможностях и перспективах. Эти изменения в мироощущении людей рабо-

тают на повышение человеческого потенциала муниципального образования.

Важно информировать местное сообщество о проводимой работе.

Здесь, особенно в крупных муниципалитетах, большую роль играют местные средства массовой информации. Хорошей практикой является выделение по-

стоянной рубрики для освещения работы над стратегией. Такая рубрика мо-

жет содержать не только информацию, но и полемические материалы, откли-

ки, обратную связь. Благодаря работе такой рубрики, разработка стратегии входит в повседневную жизнь местного сообщества, становится темой, кото-

рую обсуждают и над которой размышляют. Однако материалы такой рубри-

ки не должны превращаться в краткие победные реляции формата «о работе администрации».

61

Средства массовой информации не являются единственным информа-

ционным каналом, с помощью которого администрация может передавать информацию и получать обратную связь. Велико значение информационных стендов, размещенных как в самой администрации, так и общественных мес-

тах. Этот метод особенно хорошо работает в сельской местности, где у му-

ниципальных газет часто оказывается не так уж много подписчиков.

Среди инструментов, формирующих общее видение разных людей, в

ходе разработки стратегий развития используются опросы и анкетирование жителей. Интересным методом получения обратной связи и вовлечения мо-

лодежи в работу над стратегией являются конкурсы сочинений, посвящен-

ных видению перспектив развития своей малой родины.

Одним из важнейших средств коммуникации являются личные встре-

чи, круглые столы и сходы, на которых глава муниципального образования и члены группы стратегического планирования имеют возможность лично об-

судить с представителями местного сообщества разработку стратегии. Такие круглые столы могут преследовать разные цели и строиться по-разному. Они могут собирать людей по принципу общности – профессиональной, социаль-

ной, территориальной и др.: с разными группами «одни и те же» вопросы бу-

дут обсуждаться по-разному. А могут, наоборот, собирать представителей разных групп для сопоставления разных позиций и поиска взаимопонимания по общим вопросам. Такие мероприятия являются не просто средством об-

щения, но и способом сбора идей и предложений, выявления ресурсов и ин-

формации, возможностью организации общего разговора и построения коо-

перации между разными группами жителей.

Вовлечение людей в разработку и реализацию стратегии – адресная ра-

бота. Поэтому задачей муниципальной власти становится выявление и ис-

пользование «точек притяжения» частных интересов разных групп местного сообщества и построение механизмов их объединения в общем действии. Та-

кими точками являются организации, места или события, которые группиру-

ют людей. Практически в любом муниципальном образовании это социаль-

62

ные и профессиональные сообщества (союзы ветеранов, объединения пред-

принимателей, родительские комитеты, гаражные кооперативы и т.п.), про-

изводственные коллективы, общественные объединения (от первичных пар-

тийных организаций до футбольных болельщиков), церковные приходы, зем-

лячества и т.д.

Местная власть может не только использовать существующие «точки притяжения», но и инициировать возникновение новых таких точек. Для это-

го может использоваться широкий круг методов.

Конкурсы на получение ресурсов для реализации индивидуальных или командных проектов некоммерческой направленности. Часто под такими конкурсами понимается только распределение денежных грантов, но более важной является работа, которую люди осуществляют для того, чтобы по-

нять, на что такие гранты должны быть потрачены. В этом плане ресурсом для проведения конкурса может стать, например, запущенная танцплощадка,

списанный автобус, полоса в районной газете.

Организация «круглых столов» и общественных советов для обсужде-

ния насущных проблем. Этот метод хорошо действует как способ подготовки решения по трудному или спорному вопросу. Лучше всего, если в таком круглом столе будут участвовать несколько авторитетных участников, при-

глашенных загодя, но двери его будут открыты для того, чтобы к работе мог-

ли присоединиться все желающие. Зачастую это позволяет не только согла-

совать позиции, но и найти союзников и сотрудников по решению проблемы.

Общественные акции (субботники, благотворительные марафоны, вы-

ставки, презентации и т.п.). При всей своей традиционности, этот метод по-

прежнему позволяет мобилизовать силы местного сообщества для решения локальных, острых проблем.

Основные термины и понятия:

отношения стратегического партнерства

деловая элита

63

общественные и политические активисты

общественные лидеры

религиозные объединения

местные представительные органы

средства массовой информации

общественная коммуникация

адресная работа

общественный совет

общественная акция

Контрольные вопросы:

1.Укажите предмет стратегического партнерства органов местного самоуправления и местного сообщества.

2.Определите уровни участия местного сообщества в стратегическом партнерстве.

3.Укажите формы и характер вовлечения участников, в зависимости от стадии процесса стратегического планирования.

4.Назовите отличия стратегического партнерства от социальной рабо-

ты органов власти и от формального информирования населения о разработке стратегии развития.

5.Назовите основных представителей, выражающих интересы субъек-

та Федерации, самой Федерации, производственных и бизнес-

комплексов, действующих на территории муниципального образо-

вания.

6.Какова роль местных СМИ в обеспечении стратегического развития и взаимодействия рамках местного сообщества?

7.Назовите формы общественного участия в принятии решений.

64

4.ПОДДЕРЖКА БИЗНЕСА И ОРГАНИЗАЦИЯ ВЗАИМОДЕЙСТ-

ВИЯ С НИМ КАК РЕСУРС СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

4.1. Бизнес-сообщество как элемент местного сообщества

ВРоссии баланс интересов между бизнесом, государственной властью,

местным самоуправлением и местными сообществами в вопросе об ответст-

венности за благосостояние территорий пока не найден. Изначально пробле-

мы обусловлены тем, что многие города и сегодняшние муниципальные об-

разования, построенные исходя из интересов советской мобилизационной экономики, не обеспечивают эффективный уровень занятости и приемлемое качество жизни в рыночных условиях. Налоговое устройство таково, что бюджеты даже вполне благополучных муниципалитетов не могут обойтись без трансфертов, а подавляющее большинство местных бюджетов годами на-

ходится в бедственном положении.

Координация и взаимный контроль бизнеса и власти ведут к повыше-

нию прозрачности расходов. Их основа – общий системный, стратегический подход к развитию территории. Партнерские действия на местном уровне обычно затрагивают три области:

Участие в социально-экономическом развитии территорий присут-

ствия по направлениям, затрагивающим основную деятельность компаний

(содействие малому бизнесу, профессионально-техническое образование и др.).

Развитие социальной инфраструктуры, не относящейся к основной деятельности компании (учебные заведения, больницы, музеи и др.).

Поддержка социальных проектов муниципальных учреждений и не-

коммерческих организаций, инициатив населения.

Партнерские действия не ограничиваются финансированием регио-

нальных и муниципальных программ и других нужд муниципалитетов. Роль бизнеса шире, все чаще он занимает активную, стратегическую позицию. Хо-

65

тя многие компании признают, что для них значимы только те социальные проблемы, которые непосредственно влияют на основную деятельность, все чаще бизнес, понимая стратегию своего развития, способен дать прогноз из-

менения занятости быстрее органов власти и первым выходит с предложе-

ниями по предотвращению критических ситуаций. Поэтому компании, осо-

бенно градообразующие, принимают более активное участие в разработке муниципальных программ перспективного развития.

Хотя стратегическое планирование на местном уровне развивается уже почти десять лет, участие бизнеса в этих процессах оставалось до недавнего времени экзотикой. Прецеденты в российской практике созданы компаниями СУАЛ, «Норникель».

Участие в стратегическом планировании не является прерогативой только крупных градообразующих компаний. Местный бизнес, включая средний и малый, также вносит значительный вклад в создание и реализацию муниципальных стратегий социально-экономического развития. Характер-

ный пример такого подхода – разработка Стратегического плана развития го-

рода Вологды.

Сама идея создания Стратегического плана развития города Вологды была инициирована местным бизнес-сообществом, объединенным в Клуб де-

лового общения. Клуб, возглавляемый председателем правления «Севергаз-

банка» А.В. Железовым, не только сформулировал перед городской и регио-

нальной ассоциацией свою потребность в видении долгосрочных перспектив развития города Вологды, но и принимает непосредственное активное уча-

стие в разработке Стратегического плана. При организационной, финансовой и экспертной поддержке Клуба работает городская экспертная Группа пла-

нирования и разработки Стратегического плана.

Можно сказать, что, несмотря на объективные и субъективные сложно-

сти во взаимоотношения бизнеса и территорий присутствия, партнерские от-

ношения возможны и приносят пользу обеим сторонам, а главное – населе-

нию. Лучшие образцы в этой области отличает:

66

комплексный и непредвзятый анализ ситуации,

направленность на долгосрочную стратегию развития территорий,

предоставление финансирования на конкурсной основе, долевое финансирование,

мониторинг и оценка эффективности профинансированных проек-

тов,

сопровождение корпоративных социальных программ мероприя-

тиями по повышению квалификации государственных и муниципальных

служащих,

организация обмена опытом между муниципалитетами, информаци-

онная поддержка,

сотрудничество с общественностью,

привлечение независимых экспертов и консультантов,

совместные программы с российскими и международными благо-

творительными фондами,

привлечение сотрудников компании к реализации проекта.

4.2.Производственные функции муниципального образования

Часто в беседах с муниципальными служащими про проблемы и пер-

спективы взаимодействия с бизнесом в их муниципальных образованиях приходится слышать такие фразы: «У нас есть одно-два предприятия (завода,

фабрики, и др.), с которыми мы работаем, а остальное – мелочевка, «купи-

продай», «торговцы», о чем с ними разговаривать – они же ничего не произ-

водят».

За этим суждением стоит индустриальное понимание экономики вооб-

ще и муниципальной экономики в частности. Согласно этому пониманию,

все отрасли делятся на «производящие» и «обслуживающие». Соответствен-

но, первые производят материальные блага, а вторые обеспечивают этот про-

цесс. В этой логике первые могут и должны быть субъектом стратегического

67

планирования, а вторые должны подстраиваться под принимаемые решения,

ибо их удел – обслуживание.

В этой логике строилось развитие многих советских городов и посел-

ков, и многие их сегодняшние проблемы обусловлены именно такой – инду-

стриально-производственной логикой их создания.

Однако современные подходы к муниципальному развитию и развитию сельских территорий строятся на основе модели не «город (район) для и во-

круг предприятий», а «предприятия для города (района)».

Поставив в центр рассмотрения само муниципальное образование,

можно увидеть, что любая экономическая или шире – предпринимательская активность в муниципии нечто производит, и это нечто может быть как мате-

риальным – сталь, автомобили, зерно или мебель, так и нематериальным – возможности отдыха, получения эмоций, получение впечатлений, возможно-

сти для общения или возможности для восстановления здоровья.

В ситуации стратегического планирования, то есть ситуации смены ба-

зового набора функций муниципального образования любая из «обслужи-

вающих» деятельностей может стать ведущей, базовой и «бюджетообразую-

щей». Так, например, после закрытия шахт и текстильных производств веду-

щей отраслью, обеспечивающей развитие британского городка Хей-он-Уай,

расположенного на границе Уэльса, стала торговля букинистической литера-

турой – в индустриальной логике совершенно специфическая и сугубо об-

служивающая отрасль.

Но даже если не обращаться к кажущейся еще далекой «экономике впечатлений», необходимо отметить, что уже сегодня всевозможные торгов-

цы и «обслуживатели» производят критический важный для современного человека продукт – возможность получения необходимого товара или услуги здесь и теперь с минимальными затратами времени и усилий. Возможность получения товара или услуги здесь и теперь есть один из ключевых показа-

телей качества жизни на территории – собственно сельские и городские тер-

68

ритории в первую очередь и различаются спектром товаров и услуг, доступ-

ных в них постоянно.

Развертывание в муниципалитетах широкого спектра услуг делает эти территории привлекательными для жизни, привлекает и удерживает населе-

ние и делает возможным развитие того или иного «производственного» биз-

неса. В силу всего вышесказанного включение в процессы стратегического планирования предприятий сектора услуг есть одна из ключевых задач под-

готовки стратегии.

4.3.Возможности участия бизнеса разных типов в процессе стратеги-

ческого планирования

Участие бизнес-сообщества в разработке стратегии является необходи-

мым. Вместе с тем деловое сообщество часто весьма неоднородно и имеет разные, часто противоречивые интересы. При определении стратегических направлений развития разные группы бизнесменов могут иметь объективно различные интересы, выигрывать или проигрывать от тех или иных страте-

гических решений. В процессе работы над стратегией, ее обсуждения и про-

движения важно различать в суждениях и действиях отдельных компаний и предпринимателей субъективные и эмоциональные детали, и принципиаль-

ные, обусловленные позицией и значит – объективные интересы. Для выде-

ления подобных принципиальных позиций и интересов может использовать-

ся классификация (типология) бизнесов и/или деловой активности на терри-

тории муниципальных образований.

Часто при обсуждении «разного» бизнеса используют классификации

«по размеру» – малый, средний, крупный и сверхкрупный.

Эта классификация, созданная для нужд налогообложения и основы-

вающаяся либо на числе занятых, либо на обороте/выручке компании, не очень показательна для стратегического планирования.

Поскольку при организации стратегического планирования важно по-

нимать, какие интересы преследует та или иная компания или предпринима-

69

тель, мы предлагаем классифицировать бизнесы по их отношению к муници-

пальному образованию. Грубо можно выделить бизнесы:

масштаб и сфера деятельности которых меньше муниципального образования;

масштаб которых соразмерен муниципальному образованию;

работающие в региональном и международном масштабе.

Можно поставить этим трем масштабам в соответствие традиционные понятия «малый», «средний» и «большой» бизнес, и этого будет достаточно для первичной «грубой» оценки групп интересов, но для более тонкой рабо-

ты требуется и более тонкая классификация:

Местные бизнесы – производят и продают свою продукцию и услуги на территории муниципального образования. Их успешность напрямую свя-

зана с развитием муниципалитета и уровнем благосостояния жителей. Как правило, готовы вкладывать в обустройство муниципальной (городской) сре-

ды, но часто не имеют больших ресурсов на сложные проекты; уязвимы пе-

ред приходом крупных торговых сетей – приносящих новые стандарты об-

служивания и снижающих цены на массовые товары и услуги.

Местные региональные бизнесы – производят свою продукцию или имеют базовый офис на территории муниципального образования, поставля-

ют продукты и услуги в это и соседние муниципальные образования. Пред-

ставляют одну из наиболее влиятельных групп при разработке стратегий му-

ниципальных образований. Известны примеры1, когда такие бизнес-

сообщества перехватывали управление у крупных, градообразующих пред-

приятий и реализовывали свою экономическую и политическую стратегию.

Местные отделения сетевых потребительских компаний – заинтере-

сованы в муниципальном образовании как рынке сбыта своей продукции.

Продвигают идеологию открытости и свободной конкуренции, в которой имеют больше шансов, чем местный бизнес. Вместе с тем приносят дина-

1 Ангарское муниципальное образование. За время работы мэра Е. Канухина и его команды (с 2003 года), доля градообразующих предприятий АНХК и АЭХК в муниципальном бюджете уменьшилась с 60% до 30%, и соответствующим образом изменилось их влияние на муниципальную политику.

70