Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Программно-стратегическое развитие приморского региона России. Теория, методология, практика. Монография
.pdf
5.7. Оценка последствий смещения
приоритетов регионального развития в ФЦП
5.7. Оценка последствий смещения
приоритетов регионального развития в ФЦП
История регионального экономического программирования
свидетельствует, что этот процесс всегда находится под сильным воздействием внешних и внутренних факторов, во многом
определявших результативность этих программ. В развитых
странах с устойчивой экономикой и законодательством качество и степень реализации таких программ выше, чем в
разви-
вающихся или выходящих из различных кризисов стран.
К внешним факторам относятся: общее состояние экономики региона и страны (спад или подъем); гарантии и устойчивость получения различных ресурсов (в том числе и финансовых), запланированных для реализации программы; заинтересованность властей и предпринимательского сообщества в
ее успешной реализации и
многое другое.
К внутренним факторам следует в первую очередь отнести
заинтересованность, профессионализм и волю региональных
властей, их правильное понимание стратегических целей и
приоритетов долгосрочного социально-экономического развития своих регионов. При этом немаловажное значение имеет
кругозор и практический опыт непосредственных разработчиков программ, их умение глубоко и объективно проанализировать предшествующее
экономическое положение региона и
грамотно, с использованием прогрессивных методов построить эти программы.
Российская практика прошедшего десятилетия свидетельствует, что под воздействием внешних и внутренних факторов
зачастую не только смещались от объективных ориентиров
цели и приоритеты программного развития, но и сворачивались уже разработанные и принятые к реализации программы.
в 1998 году из-за разразившегося финансового кризиса в
Так,
стране фактически была прекращена достаточно реалистичная
Федеральная целевая программа развития ОЭЗ в Калининградской области, ранее (в 1997 году) утвержденная к исполнению Правительством РФ.
181
Г
лава V. Очерки экономического
программирования развития приморского региона
Опыт прошедших десяти лет разработки различных программ развития по регионам России выявил и усилил к 2001
году новое явление в этом процессе – влияние (лоббирование)
на формирование программ интересов различных финансовопромышленных и олигархических групп, стремящихся получить в будущем финансирование и различные экономические
преимущества при реализации тех или иных проектов. Когда
это происходит на стадии формирования экономических программ, то неизбежно приводит к смещению целей и приоритетов развития, занижению или преувеличению значения тех
или иных направлений, нерациональному использованию
бюджетного финансирования. Такому положению в немалой
степени способствует и слабо организованная независимая
экспертиза всех этапов формирования региональных программ. Это негативно сказывается
на качестве и содержании
программ, а в дальнейшем – на результатах. Только объективная и грамотная позиция администраций регионов и проведение четкой ступенчатой независимой экспертизы во многом
будет способствовать нейтрализации таких проявлений.
Яркой иллюстрацией сказанному служит пример Калининградской области, где в 2001 году администрацией области совместно со структурами Минэкономики РФ
велась разработка
проекта Федеральной целевой программы развития Калининградской области до 2010 года.
В 2001 году в этом регионе прошли перевыборы главы администрации. Комитеты и управления возглавили новые люди. В это же время, учитывая сложное эксклавное положение
области, по инициативе ее администрации и при поддержке
Минэкономики РФ было принято решение
о разработке новой
Федеральной программы развития региона на период до 2010
года. Работа над проектом программы велась новой администрацией, не имеющей опыта такой деятельности, в большой
спешке, без проведения должного анализа состояния и экономического прогноза хозяйства области, без формирования
четкого научно-практического видения стратегии развития
этого региона на обозримый десятилетний
период. При этом,
182
5.7. Оценка последствий смещения
приоритетов регионального развития в ФЦП
как никогда ранее, определенными финансово-промышленными и торгово-финансовыми группами активно лоббировались
собственные интересы в программе, в ряде случаев вопреки
реальным интересам региона.
Проведенный анализ соизмерения цели ФЦП-2001 с задачами и программными мероприятиями показал, о чем говорилось в 5.1, что последние не могут обеспечить достижения
этой цели. Фактически оказалось
, что проект программы
ФЦП-2001 уступает проекту программы развития данного региона ФЦП-1997 (табл. 12).
Таблица 12
Сравнение характеристик ФЦП-1997 г. и ФПЦ-2001 г.
развития Калининградской области
Сравнительные показатели
и характеристики
Главные цели (цель) пять конкрет-
Сроки реализации программы 1998 – 2005
Общий объем финансирования ФЦП
из всех источников, млрд. руб. (в номинации рубля 1998 г.)
В том числе:
финансирование из федерального
бюджета, млрд. руб.
в % от общей суммы финансиро-
вания 24 8,4
Соотношение доллара к рублю на момент утверждения ФЦП
Число программных мероприятий, ед. 106 148
В том числе социального значения 41 48
Наличие в ФЦП основных для региона
инфраструктурных мероприятий (топливно-энергетических, транспорта,
экологии) имеется имеется
1997 2001
ных целей
(8 лет)
14,0 93,0
ФЦП
одна расплыв-
чатая цель
2001 – 2010
(10 лет)
3,4 7,8
1:6 1:29
183
Г
лава V. Очерки экономического
программирования развития приморского региона
В ФЦП-2001 наблюдается резкое и необоснованное смещение приоритетов социально-экономического развития Калининградской области на долгосрочную перспективу.
На одно из первых мест малообоснованно выдвинуто развитие
туристическо-рекреационного комплекса. Эта идея не нова, она
рассматривалась еще при разработке ФЦП в 1993 и 1997 гг., но
после проведения анализа не получила дальнейшего развития. Для
крупномасштабного развития у данного комплекса нет убедительных предпосылок: ни климатических, ни по обустройству инфраструктуры побережья, ни по масштабному транспортному обеспечению потока туристов, ни по экологическим требованиям. Туристическо-рекреационный комплекс в ФЦП-2001 определен как
один из главных рычагов подъема экономики области. В программе на его развитие
запланировано значительное финансирование,
в том числе из бюджетных источников. Оно в 6 раз превышает,
например, финансирование такой важной и зарекомендовавшей
себя отрасли, как морское и океаническое рыболовство.
В то же время крупный рыбопромышленный комплекс области, служивший в течение более чем 40 лет основой подъема экономии региона, с мощной инфраструктурой (флот, порты
, холодильники, судоремонтные заводы и пр.) и где заняты прямо или
косвенно десятки тысяч человек – оказался на последнем месте и
на его поддержку в программе запланированы незначительные
средства. Складывается впечатление, что резкое смещение стратегических приоритетов в развитии региона в сторону туристическорекреационного комплекса в противовес рыбопромышленному
носит необъективный, явно
конъюнктурный характер.
К каким же последствиям может привести такая нерацио-
нальная переориентация для региона в целом?
В ФЦП-2001 достаточно четко прослеживается тенденция
к сворачиванию морского рыбопромышленного комплекса в
Калининградской области на перспективу до 2010 года. Безусловно, это крайне отрицательно скажется на социально-экономическом положении области. В таблице 13 приводится оцен-
последствий в связи со смещением приоритетов в ФЦП-
ка
2001 по отношению к рыбопромышленному комплексу.
184
5.7. Оценка последствий смещения
приоритетов регионального развития в ФЦП
Таблица 13
Оценка последствий смещения приоритетов ФЦП
развития Калининградской области до 2010 года
(по рыбопромышленному комплексу)
Состояние
рыбопро-
Показатели
Численность крупно- и среднетоннажных добывающих судов
предприятий области, ед. 91 23 68
Добыча рыбы-сырца за год, тыс. т 325,0 65 260
В том числе:
потреблено в области 25,0 25 –
поставлено на экспорт 60,0 20 40
поставлено в регионы России 240,0 20 220
Численность занятых в рыбопромышленном комплексе и в связанных с ним других сферах деятельности, тыс. чел. 21,7 4,4 17,3
Численность населения европейских регионов России, потребляющих рыбу, поставленную из
Калининградской обл. (без Калининградской обл.), млн. чел. 12,0 1,0 11,0
Объем рыбопромышленного производства в год в стоимостном
выражении, млрд. руб. 2,8 0,6 2,2
Примечания: 1. Стоимостные показатели приводятся в ценах 2001 г.
2. Данные приводятся на основе аналитического доклада Балтийско-
го центра стратегических исследований КГУ «О потенциальных негативных социально-экономических последствиях смещения приоритетов в стратегии ФЦП развития Калининградской области на
2001 – 2010 гг.» (2002 г.).
мышлен-
ного ком-
плекса в
2001 г.
Прогнози-
руемое со-
стояние
комплекса
в 2010 г.
Величина
потерь к
2010 г. по
сравнению
с 2001 г.
185
Г
лава V. Очерки экономического
программирования развития приморского региона
Данные таблицы достаточно наглядно иллюстрируют последствия, к которым приведет реализация программы с ошибочными целевыми установками. Подобное явление все чаще
встречается в современных региональных программах экономического развития. В связи с этим встает вопрос: как в дальнейшем исправить такие стратегические ошибки? Выход видится в углубленном анализе внешних и
внутренних условий
развития региона, разработке экономического прогноза и корректировке необходимых позиций, вплоть до пересмотра всей
региональной программы. При этом такая корректировка
должна осуществляться в рамках ранее утвержденного объема
бюджетного финансирования.
186
Глава VI ОЧЕРКИ УПРАВЛЕНИЯ
ПРОГРАММНО-СТРАТЕГИЧЕСКИМ
РАЗВИТИЕМ ПРИМОРСКОГО
РЕГИОНА
6.1. Регион как объект управления
в едином экономическом пространстве страны
Процесс перехода Российской Федерации к рыночным
отношениям достаточно четко определил значение и выявил
место регионов в системе хозяйствования и управления. Они
стали главными субъектами собственности, и к ним перешла
значительная часть
властных и хозяйственных функций. В
современных условиях в России сложились и продолжают
свое становление три формы структур управления: федеральные, региональные и муниципальные. Между ними
складываются новые партнерские отношения, идет перераспределение и упорядочение функций, усиливаются внутрирегиональные и межрегиональные горизонтальные экономические связи. Идет непрерывный процесс адаптации всех
структур управления
к быстроизменяющимся условиям
функционирования экономики страны. Все это обусловливает положение, когда регион как субъект Федерации начинает
выступать важнейшим объектом управления в едином экономическом пространстве России.
В этой связи необходимо обратиться к понятию «региональное управление», которое в литературе все чаще трактуется как «региональный менеджмент». Не останавливаясь на
различных формулировках этого понятия, приведем определе-
187
Г
лава VI. Очерки управления
программно-стратегическим развитием приморского региона
ние, сформулированное А.И. Гавриловым: «Региональный менеджмент – это управление социально-экономическими процессами в регионе в условиях перехода его хозяйства к рыночным отношениям»
27
. Как нам представляется, это самое
удачное определение.
Региональный менеджмент как один из видов специального менеджмента представляет собой совокупность принципов,
методов, форм и средств воздействия на хозяйственную деятельность региона.
Следует заметить, что в литературе встречается понятие
«регулирование регионального развития», которое приводится
как синоним регионального управления.
Представляется, что это не
совсем идентичные термины. В
теории управления понятие «управление» трактуется значительно шире, чем «регулирование». Последнее выступает как
одна из функций управления. Применительно же к региону
термин «регулирование экономики» можно трактовать как
процесс, обеспечивающий поддержание функционирования
экономики региона в определенных параметрах.
Региональное управление и его результативность во мно-
гом основывается на
определенных принципах, среди которых
в первую очередь следует назвать: децентрализацию, партнерство, гибкость, субсидиарность, адаптацию к изменяющимся
условиям.
С теоретических и сугубо практических позиций весьма
важным становится формирование ясной точки зрения на вопрос: что же является объектом регионального управления?
Это далеко не простой вопрос, по нему в литературе до недав
него времени проходили жаркие дискуссии. К настоящему
времени в научных кругах, у государственных деятелей и
крупных политиков стало складываться мнение, что объектом
регионального управления должен быть весь социальноэкономический комплекс соответствующей территории. В то
27
См.: Гаврилов А.И. Региональная экономика и управление: Учеб.
пособие. М.: ЮНИТИ, 2002. С. 76.
-
188
6.1. Регион как объект управления
в едином экономическом пространстве страны
же время в условиях перехода к рыночным отношениям, когда
значительная часть хозяйствующих субъектов перешла в частный сектор и государство уже не может им диктовать, что и
сколько производить, региональное управление приобретает
двойственный характер: в виде прямого и опосредованного
(косвенного) воздействия. В современных условиях второе
приобретает большое значение.
Региональное управление
воздействует на частный сектор
(за исключением особых случаев) преимущественно опосредованно через целую систему создаваемых им условий: проведения стимулирующей налоговой политики, формирования
благоприятного инвестиционного и инновационного климата,
введения мер по защите интересов региональных товаропроизводителей, в необходимых случаях введения каких-то ограничительных мер и многое другое. Это достаточно
сложный
процесс, результаты которого проявляются не сразу, а спустя
какое-то время.
Наряду с этим существует собственность самого субъекта
Федерации. Она уже является объектом прямого регионального управления. Сюда также относится и инфраструктура региона (образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство и др.), связанная с воспроизводством условий
жизнеобеспечения населения за пределами
материального
производства.
Таким образом, сущность регионального управления будет
проявляться в формировании стратегических и оперативных
целей развития региона, планировании и реализации мер по
достижению этих целей, организации контроля за выполнением управляющих воздействий на объекты управления, регулярном обновлении самой структуры управления.
Исходя из этих особенностей формируется система основных задач
регионального управления, к которым в первую
очередь относятся:
1. Системный анализ, экономическое прогнозирование,
разработка стратегий и экономических программ регионального развития.
189
Г
лава VI. Очерки управления
программно-стратегическим развитием приморского региона
2. Организация масштабного воспроизводства региональных условий жизнеобеспечения населения.
3. Совершенствование бюджетных отношений и механизмов укрепления региональной налоговой базы.
4. Обеспечение комплексного и сбалансированного развития инфраструктуры региона.
5. Проведение научно-технической и инновационной политики, способствующей повышению конкурентоспособности
продукции, выпускаемой предприятиями региона.
6. Создание благоприятного инвестиционного и инновационного климата в
регионе.
7. Обеспечение неуклонного развития социальной сферы и
занятости населения региона.
8. Обеспечение защиты окружающей природной среды,
организация экологической безопасности и ликвидации последствий экологических катастроф.
В эффективной организации регионального управления
исключительно важное место занимают цели социальноэкономического развития территории и соответствующие им
критерии, а также показатели, служащие измерителями этих
критериев.
свою очередь вся система делится на долгосрочные
В
стратегические цели развития и промежуточные цели – среднесрочные и краткосрочные. В качестве последних в ряде случаев могут выступать задачи. Наилучшим способом упорядочения целей, о чем говорилось в предыдущих разделах монографии, является метод ПАТТЕРН.
Для приморских регионов страны, в том числе
для эксклавной Калининградской области, в качестве долгосрочных целей развития могут быть: создание новых рабочих
мест и обеспечение высокой занятости населения; повышение душевого дохода населения; развитие региональной
инфраструктуры и в первую очередь ТЭК; преимущественное развитие экспортного или импортозамещающего
производств; обеспечение развития транспортных коммуникаций с другими регионами России
; экономическая
190
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]